Problemi applicativi nel processo pensionistico delle disposizioni sul processo del lavoro,

di Giuseppe Ranucci, magistrato della Corte dei conti

 

            La legge 21 luglio 2000, n.205, recante disposizioni in materia di giustizia amministrativa, contiene altresì disposizioni riguardanti il processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti.

            Il provvedimento, composto di ventidue articoli, disciplina essenzialmente il processo innanzi agli organi della giurisdizione amministrativa, ed è quindi compito ineludibile dell’interprete ricostruire il tessuto organico in cui calare le disposizioni medesime.

            Le disposizioni, isolate e isolabili, concernenti il processo pensionistico, sono contenute nell’art. 5, nell’art. 9 comma 3, nell’art. 10 commi 2 e 3.

            E’ bene, per evitare sottintesi, anticipare subito le conclusioni:

1)      si tratta di disposizioni che interessano esclusivamente il processo pensionistico come ridisegnato dall’art. 6 della legge 14 gennaio 1994, n.19, e non il giudizio di responsabilità;

2)      è ancora il citato art. 6 a costituire – a distanza di dieci anni dalla sua emanazione – la chiave di volta della riforma, e una indiretta conferma della sua completezza ed organicità può rilevarsi dal fatto che con esso sono state sostanzialmente poste nel nulla, per abrogazione espressa o implicita, quasi tutte le disposizioni del Regolamento di procedura attinenti al giudizio pensionistico[1];

3)      l’istituzione del giudice monocratico ha spiegato prevalentemente effetti sulla organizzazione e strutturazione interna delle Sezioni regionali, mentre il rinvio puntuale solo ad alcuni singoli articoli del Codice di procedura civile in tema di processo del lavoro, nonostante l’apparente carica innovativa, non sembra aver arrecato significativi mutamenti alla disciplina del processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti;

4)      nessuna influenza ha infine spiegato, sul giudizio di appello introdotto dall’art. 1 del decreto legge 23 ottobre 1996, n.543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n.639, l’istituzione del giudice unico delle pensioni.

            Non sono mancate, come noto, recriminazioni circa le modalità della riferita produzione normativa, realizzata per successive sovrapposizioni e, almeno apparentemente, in assenza di un preciso quadro di riferimento; ma è motivo di soddisfazione constatare che, malgrado il vizio di origine e alcuni inconvenienti, nel suo complesso la riforma ha dato esito positivo. Lo dimostra la notevole riduzione dell’arretrato, sicuramente senza confronti rispetto a tutte le altre magistrature.

            Il risultato raggiunto ha dunque dimostrato la crescita dell’Istituto, la sua vitalità e capacità di rinnovarsi[2]; e soprattutto ha dimostrato il senso di responsabilità e la crescita professionale del personale sia di magistratura che di supporto, soprattutto in periferia, dove avrebbe potuto temersi, al di là del maggior dispendio di energie e risorse, una preparazione meno adeguata alle non semplici problematiche poste dal contenzioso pensionistico.

            I timori, in realtà, non avevano motivo di sussistere. Questo perché, come già accennato, il passaggio delicato della riforma era stato già superato con l’istituzione delle Sezioni regionali, quando effettivamente avrebbe potuto temersi la dispersione del patrimonio di idee ed esperienze delle Sezioni centrali (epperò anche il loro monopolio !); a  distanza di sei anni da tale veramente incisiva riforma, tutti i magistrati delle nuove Sezioni, in composizione collegiale, avevano avuto modo, per così dire, di prendere dimestichezza col contenzioso pensionistico, e l’istituzione del giudice unico non ha fatto altro che stimolare ed esaltare le professionalità.

            Si tratta, ora, di mettere a frutto le esperienze maturate. A tal fine appare opportuno, oltre ad un efficiente e consapevole scambio di informazioni, realizzare periodici momenti di incontro e formazione per un proficua circolazione delle idee e puntare ad una armonizzazione per quanto possibile avanzata delle soluzioni da adottare. Ciò appare particolarmente rilevante nel processo pensionistico, in cui spesso si presentano situazioni totalmente sovrapponibili, rispetto alle quali un trattamento non uniforme, seppure possibile e normale sul piano dello stretto diritto, rappresenta un grave rischio e lascia comunque l’amaro in bocca con riguardo a principi elementari di giustizia e di etica amministrativa. Si è per fortuna attenuata la distinzione tra pensioni del settore pubblico e pensioni del settore privato, ma non è bene che proprio l’Amministrazione pubblica sia incoraggiata a trattare diversamente situazioni uguali dei propri dipendenti.

            Ben vero che nel diritto del lavoro non esiste un principio di parità di retribuzione ed anche con riferimento al canone costituzionale di adeguatezza ex art. 36 Cost. è irrilevante la deduzione di disparità di trattamento tra dipendenti di una medesima qualifica, ma non è possibile che sia proprio l’Amministrazione pubblica a dare cattivo esempio, in una materia così delicata quale il trattamento pensionistico.

            Una recentissima pronuncia della Corte suprema di cassazione (Sez. lav., n.11402 del 22 luglio 2003), decidendo in tema di interpretazione delle clausole dei contratti collettivi di lavoro (compito, come noto, riservato al giudice del merito, la cui valutazione è censurabile in sede di legittimità solo per violazione dei canoni ermeneutici,  per vizio evidente di motivazione o per scostamento dalle connotazioni proprie di un istituto disciplinato per legge) ha, senza mezzi termini, sancito che anche in presenza di interpretazioni tra loro difformi di una stessa clausola, purchè le sentenze di merito forniscano adeguata motivazione, il contrasto non è denunciabile in sede di legittimità e la vicenda è solo rappresentativa di un fenomeno che di per sé non rappresenta nulla di patologico per l’ordinamento giuridico; ciò perfino nel caso in cui la stessa Corte di legittimità abbia già riconosciuto l’esattezza della prima interpretazione pervenuta al suo esame. Tale conclusione è, in effetti, coerente col principio secondo il quale l’interpretazione diretta di una clausola contrattuale è preclusa in sede di legittimità.

            Per fortuna, conseguenze del tipo rilevato non sono ipotizzabili con riguardo alle norme processuali, alla cui rigorosa osservanza è tenuto lo stesso giudice di pace nel giudizio di equità.

            Il processo pensionistico ha comunque un oggetto di natura del tutto diversa da una controversia di lavoro (pubblico o privato che sia); e va pure soggiunto che il principio esposto (in tema di interpretazione dei contratti collettivi) non trova applicazione per il rapporto di pubblico impiego c.d. “privatizzato” nel quale (art. 63, comma 5 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165) è previsto il ricorso per cassazione “anche per violazione o falsa applicazione dei contratti e accordi collettivi nazionali”, per tutti i contratti, quindi, in cui interviene l’ARAN. In pratica, la violazione di disposizioni dei contratti collettivi del tipo considerato equivale a violazione o falsa applicazione di norme di diritto, denunciabile direttamente ex art. 360 n. 3 Cod.proc.civ.

            Tale conclusione non può dirsi (senz’altro) priva di conseguenze nel processo pensionistico.

            E’, infatti, da ritenere che, per evidenti ragioni di simmetria, le disposizioni degli stessi contratti ARAN relative ai trattamenti di quiescenza (mi riferisco, in particolare, alle disposizioni che estendono gli scaglionamenti contrattuali al personale collocando a riposo nel periodo di  vigenza economica dell’accordo) assumono diretta efficacia normativa e la loro interpretazione rientra nei compiti del giudice delle pensioni (e nell’ambito della sua giurisdizione esclusiva); con l’ulteriore conseguenza, sul piano processuale, che l’acquisizione agli atti di causa dei testi degli accordi può aver luogo d’ufficio e non si configurano le preclusioni di cui agli artt. 416, 417 e (per il grado di appello) 437 Cod.proc.civ., nel senso che le questioni relative costituiscono mere deduzioni difensive e non hanno natura di eccezioni in senso proprio.

            Problema più delicato, perché attinente alla gerarchia delle fonti, concerne l’efficacia delle disposizioni contrattuali in tema di trattamenti pensionistici.

            E’ noto l’indirizzo assunto dalla Corte di cassazione in tema di indennità premio di servizio INPDAP (ex INADEL) e di indennità di buonuscita OPAFS: secondo la Suprema Corte gli incrementi retributivi scaglionati in base alla contrattazione collettiva non costituiscono rateizzazione in senso tecnico, con la conseguenza che le somme corrispondenti agli scaglioni non ancora operativi non costituiscono emolumenti computabili; le eventuali disposizioni contrattuali difformi sono nulle perché in contrasto con norme imperative di legge.

            Pure in contrasto con norme imperative di legge sono le disposizioni, concernenti il contratto dei dipendenti postali, che hanno previsto la cessazione automatica del rapporto al raggiungimento della massima anzianità contributiva (il contrasto è stato ravvisato con l’art. 6, comma 1, della legge 29 dicembre 1990, n.407, che ha consentito la prosecuzione del rapporto fino al compimento del sessantaduesimo anno di età, nonché con l’art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.503, che ha pure introdotto l’opzione, per i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici non economici, per la permanenza in servizio, per il periodo di un biennio, oltre i previsti limiti di età): la conseguenza, invero pesante, è la conservazione del diritto alla retribuzione, stante l’inconfigurabilità di un valido recesso datoriale in applicazione di una clausola contrattuale nulla, senza possibilità di compensazione con gli importi percepiti a titolo di pensione, che eventualmente potrebbero essere recuperati dall’ente previdenziale erogatore con azione di ripetizione di indebito. Le numerose decisioni al riguardo (n.10713 del 22 luglio 2002; n.14331 del 7 ottobre 2002; n.16209 del 28 ottobre 2003) correttamente operano una netta distinzione tra rapporto di lavoro e rapporto previdenziale e meritano di essere segnalate perché, ove si tratti di dipendenti iscritti all’Istituto Postelegrafonici, sussiste sulle controversie pensionistiche la giurisdizione della Corte dei conti (nella specie, per i recuperi dei ratei di pensione non dovuti).

            Quanto invece alle disposizioni relative alla computabilità in quiescenza degli incrementi retributivi secondo le programmate scadenze contrattuali, la legittimità delle relative clausole ha trovato una prima base normativa nell’art. 24, comma 1, della legge 28 ottobre 1970, n.775, che estendeva fino alle ex carriere di concetto la possibilità di disciplinare il trattamento di quiescenza “con regolamento in attuazione di accordi stipulati tra il Governo ed i sindacati rappresentanti nei consigli di amministrazione o le confederazioni sindacali di cui essi facciano parte”. La norma, formalmente, è tuttora in vigore anche se non risulta più riprodotta nell’attuale decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e, per aspetti non secondari, potrebbe sembrare non in linea con la disciplina attuale dei contratti collettivi “privatizzati”.  Si configura, pertanto, il dubbio che la possibilità di ricorso per cassazione (o, in subiecta materia, innanzi al giudice delle pensioni) per violazione o falsa applicazione dei contratti collettivi nazionali (ex art. 63 decreto legislativo n.165 cit.) attui soltanto una equiparazione quoad effectis al ricorso ex art. 360 n.3 Cod.proc.civ., senza però elevare le disposizioni contrattuali al livello di norme primarie.

            Si è più sopra affermato che l’istituzione del giudice unico non ha inciso significativamente sulla disciplina del processo pensionistico.

            L’affermazione, ovviamente, non va presa alla lettera e va, ora, verificata.

            L’art. 5 della legge n.205 non stabilisce un rinvio alle norme del processo del lavoro in genere, del tipo di quello previsto dall’art. 442 Cod.proc.civ. per le controversie “in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie”; dovrebbe bastare questa constatazione per escludere che innanzi al giudice unico delle pensioni si applichi tout-court il rito del  lavoro, bensì solo le singole disposizioni puntualmente richiamate.

            Orbene, il richiamo concerne solo gli articoli 420 (udienza di discussione della causa), 421 (poteri istruttori del giudice), 429 (pronuncia della sentenza) e 431 (esecutorietà della sentenza).

            Si è ritenuto di riportare, fra parentesi, le rubriche degli articoli richiamati, per due considerazioni:

1)  occorre stabilire l’estensione del rinvio, se questo cioè vada inteso in senso strettamente letterale, esteso non solo alle ulteriori norme eventualmente richiamate dall’articolo cui è effettuato il rinvio, ma a tutto il contesto degli adempimenti previsti e delle situazioni rappresentate (per esempio, la presenza delle parti per il tentativo di conciliazione), oppure si tratti di un rinvio generico alla disciplina complessiva dei diversi momenti o aspetti processuali considerati nello stesso articolo: è da presumere, al riguardo, che l’intitolazione della rubrica riassuma in modo completo e fedele il contenuto sottostante;

2) occorre stabilire l’efficacia del rinvio, cioè la sua portata applicativa nel più ampio contesto del rito del lavoro.

Come spesso avviene, una risposta secca, positiva o negativa, non solo non è possibile ma neanche è utile, perché non idonea a risolvere le problematiche.

            Procedendo comunque per successive approssimazioni ed a partire dagli aspetti più semplici occorre senz’altro dire che al processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti non si applica il rito del lavoro, né in primo grado né, ancor meno, in grado di appello.

            Si consideri, tanto per cominciare, che non si applica l’art. 414 (forma della domanda), non soltanto perché la disposizione citata non è richiamata dall’art. 5 della legge n. 205, ma per la decisiva considerazione che la disciplina del ricorso introduttivo è quella (norma speciale) esaustivamente introdotta dall’art.6, comma 7, della legge n. 19 del 1994. Il ricorso (per tutte le tipologie di pensioni civili, militari e di guerra) deve contenere “oltre all’indicazione del giudice, l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto su cui si fonda la domanda, con le relative conclusioni”. Solo l’assenza assoluta di uno di tali elementi comporta l’inammissibilità della domanda: in pratica, è sufficiente che la domanda sia in concreto individuabile, restando addirittura compito del giudice determinarne l’oggetto. Per convincersi della correttezza di questo assunto, basti considerare che l’elemento sopra posto tra virgolette corrisponde esattamente al n. 4 dell’art. 414 sopra citato; mentre “la determinazione dell’oggetto della domanda” costituisce elemento concettualmente distinto, che lo stesso art. 414 contempla separatamente (al n.3). Si aggiunga che la qualificazione dell’azione e l’individuazione del suo contenuto è compito indefettibile del giudice: piaccia o non piaccia, è sufficiente l’impugnazione del decreto con cui l’amministrazione nega il riconoscimento di un trattamento pensionistico perché il contenuto della domanda sia inequivocamente determinato.

A diversa conclusione deve pervenirsi qualora sia usata una mera clausola di stile (impugno il provvedimento “perché errato e lesivo dei miei diritti e interessi”) ma questo perché, una volta dichiarato l’oggetto della richiesta, occorre pure che l’esposizione dei fatti comprenda almeno l’indicazione degli elementi della pretesa, senza di che non è neppure possibile individuare la materia del contendere. Quando poi il decreto fondi il diniego della pensione sulla ritenuta assenza di un determinato requisito (ad esempio, il requisito dell’inabilità a proficuo lavoro in tema di pensione orfanile) e l’impugnazione sia limitata all’accertamento di tale requisito (conformemente al tenore puntuale del decreto, che così definisca la materia del contendere) non può farsi carico al ricorrente di esporre ab initio le proprie ragioni con riguardo al requisito reddituale e a quello della vivenza a carico: non sembra possibile, in particolare, ravvisare preclusioni o decadenze in relazione ad aspetti che non rientravano nel contenzioso proposto. Che poi, per restare nell’esempio formulato, gli ulteriori due requisiti, in quanto elementi costitutivi del diritto, debbano comunque essere accertati d’ufficio dal giudice ed anche in grado di appello (anche in assenza di contestazione dell’ente previdenziale) costituisce problema diverso e successivo, da ricondurre non più e non tanto alla materia del contendere, quanto piuttosto al suo necessario ampliamento una volta risolto il contrasto lamentato. In linea di principio, non sarebbe preclusa, per il giudice, una scelta alternativa: egli potrebbe “rassegnarsi” ad una pronuncia definitoria del solo elemento in contestazione (ovviamente in senso positivo), ovvero proseguire il giudizio onde pronunciarsi sul diritto alla pensione. Per vero, nell’ambito del processo del lavoro, una tale possibilità “alternativa” sembra difficile a sostenersi: essa urterebbe contro la struttura propria del processo, contro la normale configurazione della sentenza come pronuncia definitiva di condanna o di assoluzione dalla domanda, non ultimo contro il principio generale di economia processuale contrario a pronunce che non definiscano interamente la pretesa  (l’art. 420, comma 4,  Cod.proc.civ. consente comunque espressamente la pronuncia di sentenze non definitive, ma non si tratta di un potere discrezionale ed occorre valutare di volta in volta presupposti e contesto della pronuncia).

Ma il giudice delle pensioni potrebbe non rinunciare alla più stretta parentela col giudice amministrativo e limitarsi a giudicare sul provvedimento, dimenticando (in via eccezionale) di essere in realtà il giudice del rapporto nella sua interezza. Personalmente, sarei dell’opinione che, in linea di massima, occorra giungere alla definizione piena del giudizio e bisognerà in ogni caso giungervi in presenza di una richiesta anche implicita di una qualsiasi delle parti; salvo, in qualche caso specifico valutare se, per motivi di celerità, possa o non possa risultare preferibile la sola definizione del punto contestato. Non può dirsi ex ante che una soluzione di questo tipo sia senz’altro peregrina, considerato che una delle parti del giudizio è pur sempre un’amministrazione pubblica tecnicamente in grado di gestire e porre un corretta esecuzione una sentenza a carattere “condizionato”.

Tale categoria di pronunce deve, in generale, ritenersi consentita quando esigenze di semplificazione rendano preferibile limitare il giudicato ad aspetti immediatamente definibili, senza prolungare ulteriormente il giudizio: l’unica preclusione è rappresentata dalla assoluta inidoneità della decisione a passare in giudicato anche con riguardo ai profili, limitati e/o parziali, su cui si va a decidere; si tratta di una limitazione oggettiva ed esterna, coincidente quasi sempre con una carenza di interesse, in capo alle parti, della decisione “limitata” o “incompleta”. Per il resto, non è precluso al giudice di definire l’assetto di interessi sottoposto al suo esame stabilendo regole certe per rendere self-executing la decisione dopo che, con il deposito della medesima, egli ha esaurito il proprio compito e si è definitivamente spogliato del potere di decidere.[3]

L’eventualità, ripetesi, è certamente rara nel processo del lavoro, ma le controversie previdenziali sono cosa diversa e ancora diversa è la natura del processo pensionistico.

Si può ricordare, in ordine a quanto sopra, che la prassi giurisprudenziale della Corte dei conti si è non raramente ispirata ai principi esposti. In materia di pensioni di guerra sono state numerose (per fortuna in un passato ormai remoto) le decisioni in tema di accertamento della categoria di ascrivibilità dell’affezione o infermità denunciata, con rinvio degli atti all’Amministrazione del tesoro per l’accertamento della dipendenza della stessa affezione o infermità da causa di servizio di guerra: una giustificazione a tale prassi – certamente illogica anche se non vietata dalla struttura del processo – andava ravvisata nel fatto che i provvedimenti del Ministero del tesoro si limitavano a recepire (e comunicare agli interessati) le conclusioni delle commissioni mediche sulla sussistenza e ascrivibilità delle affezioni, espressamente riservando a un provvedimento “futuro” la decisione sulla dipendenza; inizialmente, inoltre, il giudice delle pensioni, stante l’apposizione della riserva e comunque l’assenza del provvedimento sulla dipendenza, incontrava entrambe le preclusioni di cui all’art. 71 lettere a) e b) del regolamento di procedura.[4]

In tema di notificazione del ricorso, la giurisprudenza di questa Corte non è univoca. Come noto, per le pensioni a carico dello Stato, nessun obbligo a carico dei ricorrenti era previsto dal T.U. n. 1214 del 1934, né dal regolamento di procedura, stante l’obbligatoria presenza in giudizio del Procuratore generale, tenuto in ogni caso ad emettere conclusioni scritte e notificarle alla parte interessata[5]; questa aveva solo l’onere, entro un anno dalla notificazione, di presentare domanda di fissazione di udienza (art. 75 del regolamento di procedura). La norma era tuttavia da tempo caduta in desuetudine, e per la prassi, introdotta dal Procuratore generale, di chiedere egli stesso la fissazione dell’udienza con l’atto conclusionale, e per la diversa disciplina introdotta dall’art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 19 del 1994 che, per i ricorsi pendenti alla data della legge stessa, ha introdotto una ipotesi speciale di estinzione, ignorando del tutto l’istituto dell’abbandono. L’onere di depositare i provvedimenti relativi al provvedimento impugnato faceva carico all’Amministrazione (art. 74 regolamento di procedura) su richiesta della Segreteria della Sezione.

Venuta meno la partecipazione obbligatoria del Procuratore generale al giudizio, tutta questa attività preparatoria – finalizzata alla trasmissione degli atti al Procuratore generale su ordine del Presidente della Sezione – deve ritenersi venuta a cadere. Nondimeno, le Segreterie delle Sezioni regionali hanno continuato, di fatto, a richiedere gli atti all’Amministrazione: attività, ora, sicuramente ultronea (se non inutile) perché le Amministrazioni (cui, è ormai pacifico, il ricorso va notificato) hanno l’onere di costituirsi in giudizio e approntare le loro difese, o a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, o attraverso “un proprio dirigente o un funzionario appositamente delegato” (art. 6, comma 4, legge n.19).

In assenza di precise disposizioni normative, deve ritenersi – ricorrendo all’art. 26 del regolamento di procedura – che il ricorrente abbia l’onere di notificare il ricorso “presso gli Uffici dell’Avvocatura dello Stato competenti per territorio” (v. art. 415, ultimo comma, Cod. proc.civ. per i ricorsi in tema di pubblico impiego avverso Amministrazioni dello Stato o ad esse equiparate). E’ da ritenere che l’imposizione di tale adempimento non riguardi solo i ricorsi in materia di pensioni militari privilegiate e di guerra (gestite rispettivamente dal Ministero della difesa e dal Ministero dell’economia e delle finanze), ma tutte le pensioni, tuttora statali, anche se in carico all’INPDAP, dato che tale Istituto si limita alla erogazione materiale del dovuto in sostituzione degli Uffici provinciali del tesoro, mentre le Amministrazioni ministeriali continuano tuttora ad emettere i provvedimenti concessivi. Sulla stessa base è stato ritenuto che per le pensioni delle Ferrovie della Stato (oggi R.F.I S.p.A) trasferite al Fondo speciale presso l’I.N.P.S. (con contestuale soppressione del Fondo pensioni Ferrovie dello Stato), non sussiste la legittimazione passiva di tale Istituto ove si tratti di personale collocato a riposo prima della data di istituzione del nuovo Fondo; in questo caso, tuttavia, la riferita soluzione lascia margini di dubbio, perché se anche il giudizio fosse iniziato in  data anteriore, non sembra possa escludersi la successione nel processo dell’INPS (almeno a titolo particolare, con conseguente applicabilità, ove del caso, dell’art. 111 Cod.proc.civ.); e va soggiunto che una recentissima pronuncia della Corte di cassazione ha ritenuto la permanenza della giurisdizione della Corte dei conti, anche dopo l’istituzione del Fondo speciale, valorizzando la circostanza che, nonostante la gestione dell’INPS, per le differenze non coperte dal Fondo, subentra lo Stato.

In ogni caso, sempre in tema di notificazione, attesa l’evidente incompletezza della normativa, pare veramente discutibile introdurre ipotesi di inammissibilità per i ricorsi non notificati prima del loro deposito presso la Segreteria della Sezione: non v’è alcun appiglio per una tale conclusione, che oltre tutto contrasta con la disciplina del ricorso nel rito del lavoro (sia per il primo grado che per l’appello). L’inammissibilità potrà certo essere dichiarata, ma solo dopo la fissazione, da parte del giudice, di un termine perentorio per la notificazione sia del ricorso sia del provvedimento (ordinanza o decreto, se fuori udienza), curando, ovviamente, che siano rispettati i termini di comparizione. Va osservato, ancora, che sembra fallace giustificare pronunce di inammissibilità siffatte con esigenze di accelerazione dei giudizi: invero, non formandosi il giudicato sostanziale, la proposizione di un nuovo giudizio avente ad oggetto gli stessi fatti non è minimamente preclusa (v., in termini, Corte dei conti, Sezione I centrale, n. 400/A del 14 novembre 2002, concernente fattispecie in cui il precedente “giudicato” consisteva in una declaratoria di abbandono).

Ragioni non dissimili suggeriscono, a sommesso avviso dello scrivente, di usare cautela nel ritenere applicabili al processo pensionistico il rigoroso regime di preclusioni e decadenze posto dagli artt. 416 e 417 Cod.proc.civ.; ciò anche nel caso in cui tali preclusioni e decadenze colpiscano la parte convenuta. Intanto, i citati articoli non sono direttamente richiamati dall’art. 5 della legge n. 205 e, se vale il brocardo ubi lex voluit dicuit, ubi noluit tacuit, qualche dubbio deve pure porsi.

Ma, soprattutto, vi sono differenze notevoli tra il processo previdenziale e quello civile (anche del lavoro), che si rendono maggiormente evidenti nella fase della trattazione. Il rapporto processuale è caratterizzato dalla qualità di ente pubblico di una delle parti; e se la pensione è un diritto soggettivo (di solito considerato come indisponibile), è anche vero che l’ente previdenziale non gestisce il rapporto nell’interesse proprio, ma nell’interesse pubblico, e dispone la liquidazione del dovuto senza margini di discrezionalità, in stretta osservanza di puntuali disposizioni di legge.

Tutto questo aumenta i poteri di intervento del giudice, che li esercita nella piena osservanza dell’art. 421 Cod.proc.civ. (norma questa, non a caso espressamente richiamata dall’art. 5 della legge n. 205): il mancato esercizio di tali poteri va motivato, con riduzione certa dei margini di discrezionalità.

Si ritiene, comunemente, che il dovere del convenuto di prendere posizione in maniera precisa e completa sui fatti affermati dall’attore a sostegno della domanda sia in qualche modo attenuato; in ogni caso il silenzio su determinati fatti o circostanze (eventualmente rilevanti, per esempio, in tema di pensione privilegiata), non comporta in alcun modo ammissione implicita degli stessi fatti, e se è preclusa la proposizione non tempestiva di eccezioni in senso stretto, non è pregiudicata la futura attività difensiva dello stesso convenuto e la prospettazione di nuovi fatti impeditivi e di nuove prove anche per la prima volta in appello.

La posizione di un istituto previdenziale, ente pubblico munito di una attenuata libertà dispositiva dei diritti soggettivi dedotti in giudizio, presenta peculiarità proprie e, anche in osservanza del principio di buon andamento della Pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), che impone “di evitare ingiustificato arricchimento a detrimento delle casse pubbliche, la non tempestiva contestazione di un fatto dedotto dalla controparte, pur dovuta a negligenza, non può assumere il significato di una tacita ammissione in base al dovere di prendere posizione sulla domanda a norma dell’art. 416 terzo comma Cod.proc.civ.” (Cass., sez.lav., n. 3199 del 14 aprile 1997).

Per converso, anche l’interesse al giudizio dell’Ente pubblico assume natura particolare: esso si configura non tanto e non già come interesse a non corrispondere la prestazione o a corrisponderla nella misura più bassa possibile: l’Ente ha e può avere interesse ad impugnare una decisione, anche ad esso economicamente favorevole, al solo fine della corretta osservanza della legge che è chiamato ad applicare.

Conclusivamente, il giudice è tenuto ad un bilanciamento degli interessi sostanziali in contrasto ed in base a questo criterio dovrà esplicare il proprio intervento sia all’udienza di discussione, sia nell’esercizio dei poteri istruttori che l’art. 421 gli attribuisce e che, in buona sostanza, sono sì finalizzati all’accelerazione del giudizio, ma senza sacrificare l’esigenza di un accertamento completo e consapevole dei fatti sottoposti al suo esame.

Un accenno, da ultimo, va fatto all’esercizio, per vero troppo frequente, da parte del giudice di appello, del potere di rimessione al primo giudice.

Una scrupolosa e rigida osservanza dei principi fondamentali del codice di procedura civile, dovrebbe portare ad escludere tale possibilità al di fuori delle ipotesi, tassative, previste dagli articoli 353 e 354 Cod.proc.civ. dettati proprio per il giudizio di appello (diniego di giurisdizione da parte del primo giudice, nullità della citazione introduttiva, inosservanza del contraddittorio, illegittima declaratoria di estinzione del giudizio).

Fermo il principio che l’effetto devolutivo dell’appello impone al giudice di secondo grado di riesaminare il processo di prime cure nella sua interezza (tranne nei casi della formazione del giudicato interno, dell’acquiescenza rispetto a domande od eccezioni non accolte o disattese, e della sussistenza di decadenze, dato che diversamente avrebbe luogo una mera prosecuzione del giudizio di primo grado), può osservarsi che, nell’attuale strutturazione del processo pensionistico, che consente l’appello solo per motivi di diritto, la soluzione del problema, in presenza di sentenze “discutibili” in punto di motivazione, è piuttosto difficoltosa. Ma non sembra ammissibile, come pure si è verificato, che il giudice di appello si autoattribuisca senza scrupoli i poteri di un giudice di legittimità invocando a tal fine (non si osservava più sopra[6] che l’art. 26 del regolamento di procedura è talvolta invocato un po’ sopra le righe ?) gli articoli del Codice di rito che disciplinano il ricorso per cassazione.

A mio avviso, una soluzione equilibrata è possibile.

Il vizio di insufficiente o contraddittoria motivazione di una sentenza è ravvisabile solo nel caso in cui non sia possibile ricostruire l’iter argomentativo della decisione o il ragionamento seguito non sia condivisibile per illogicità o contraddittorietà; la relativa deduzione, ad istanza della parte impugnante, non può però consistere nella mera contrapposizione di una opinione diversa o di una differente tesi difensiva, ma deve esplicitare i profili di contraddittorietà e le ragioni che impongono la riforma della decisione, gli aspetti cioè che non consentono di seguire la valutazione effettuata. Ma quando la valutazione concerne elementi fattuali, prove, consulenze tecniche (quando il giudice presta adesione alla consulenza d’ufficio la motivazione può essere succinta, e nei casi in cui non è contestata anche per relationem), il convincimento del giudice, convenientemente esplicitato e motivato, rientra in una sfera di discrezionalità non censurabile. Libero il giudice di appello di giungere ad un convincimento diverso, ma spetta esclusivamente a lui rivedere gli atti del processo, motivare altrettanto adeguatamente e fornire la propria diversa interpretazione.

La rimessione al primo giudice è dunque fatto eccezionale, e ove ne voglia fare uso il giudice di appello può giungervi soltanto nel caso (spesso solo ipotetico) in cui, essendogli preclusi accertamenti in fatto, non si renda assolutamente necessario richiedere al primo giudice accertamenti che questi abbia illegittimamente trascurato o non compiuto. Tra questi, certamente, non rientra la consulenza tecnica che il giudice di appello ha sempre il potere di disporre; non vi rientrano neppure le prove nuove, rese necessarie dallo sviluppo della controversia; nell’ambito dei motivi di diritto, una volta che questi vengano “allargati” fino a comprendervi l’insufficiente o erronea motivazione (che solo in via riflessa e indiretta può essere considerata violazione di legge, dato che in realtà si censura l’operato del giudice, che non ha commesso un errore di diritto, ma semplicemente non ha compiuto appieno il suo dovere), non si vede perché il giudice di appello, tenuto egli pure alle conseguenze dell’effetto devolutivo, non debba rimediare direttamente provvedendo agli adempimenti necessari perché la pronuncia sia emendata dalle manchevolezze riscontrate.

Molti  problemi potranno essere risolti con un nuovo regolamento di procedura, certamente utile in relazione alle peculiarità specifiche sia del processo pensionistico sia, ancor più, del contenzioso amministrativo-contabile.                  

 

 

  

                                                                                    Giuseppe Ranucci