Il convegno odierno muove dalla constatazione della frammentarietà ed inadeguatezza della disciplina del processo contabile che non trovano sufficiente rimedio nel rinvio ricettizio alle norme del codice di procedura civile "in quanto - come recita l'art. 26 del R.D. 13.8.1933 n. 1038 - siano applicabili e non siano modificate dalle disposizioni del presente regolamento".

Le difficoltà che si incontrano nel ricostruire un quadro sistematico delle regole secondo cui deve svilupparsi il processo contabile nascono non solo dalla presenza accanto a testi incompleti ed ampiamente datati (il citato regolamento, nonché il T.U. n. 1214 del 1934) di norme inserite abbastanza incidentalmente - sia pure nel lodevole intento di colmare lacune o precisare meglio diritti e doveri - in varie leggi riguardanti la Corte dei conti, ma anche dalla genesi del processo stesso. Questo, nato come giudizio di conto, e quindi sostanzialmente come controllo svolte nella forma giurisdizionale, si è via via sviluppato assumendo, peraltro, forti connotazioni inquisitorie che la giurisprudenza ha cercato e sta ancora cercando di inquadrare negli schemi accusatori, cui è improntato il codice di procedura civile, che appaiono ancor più doverosi alla luce del rinnovato art. 111 della Costituzione.

Se comunque il riferimento al codice di rito si pone come guida all'interprete nella fase dibattimentale, analogo riscontro non è possibile utilizzare con riferimento all'istruttoria del P.M. - inesistente nel processo civile - che si presenta come una fase caratterizzata da norme cui è difficile ricollegare ragionevoli effetti (si pensi all'invito a dedurre) e comunque da una complessiva carenza di disciplina.

Tali difficoltà hanno indotto sia la dottrina (per lo più interna) sia gli organi istituzionali ed associativi a sollecitare una delega per la predisposizione di un nuovo regolamento di procedura che appare indubbiamente necessario.

Nelle more, auspicabilmente brevi, e comunque anche al fine di individuare le linee guida di tale regolamento, l'interprete non può però limitarsi ad attendere l'intervento del legislatore e deve svolgere un'attività ermeneutica tendente a ricomporre un quadro sistematico che abbia una sua compiutezza e ricolleghi con coerenza logica lo svolgersi del processo contabile.

In questo doveroso impegno può essere d'esempio l'attività svolta dal Consiglio di Stato, che nella prima metà del secolo scorso seppe costruire il processo dinanzi al giudice amministrativo, e va comunque preso come indefettibile riferimento l'art. 111 della Costituzione.

In questa difficile opera ricostruttiva non si può prescindere da un chiarimento sulla natura o meglio sulla funzione della responsabilità amministrativa.

Personalmente ho sempre ritenuto che la disputa sulla funzione sanzionatoria o risarcitoria si sviluppi attorno ad un falso problema, in quanto la dottrina più qualificata è concorde nel ritenere tali finalità compresenti nel concetto generale di responsabilità, talché non si comprende perché non possano essere ravvisate anche nella responsabilità amministrativa.

Il vero problema è piuttosto se quest'ultima ricomprenda l'interesse dell'Erario a vedersi risarcito del danno subito e quindi se l'azione del P.M. contabile ne precluda ogni altra tendente al ristoro patrimoniale, ovvero se permanga, in capo al soggetto pubblico danneggiato, la titolarità di un'azione risarcitoria da esercitare dinanzi al giudice ordinario.

In alcuni miei scritti, ai quali rinvio non per autoreferenzialità ma per ovvie esigenze di brevità [1], ho cercato di dimostrare come l'azione del P.M. contabile assorba e consumi la pretesa risarcitoria, di guisa che la seconda alternativa non può assolutamente essere condivisa.

Questa conclusione, indubbiamente opinabile ma di cui sono fermamente convinto, è pregna di conseguenze sul processo contabile.

Se, infatti, la si condivide si può allora delineare una sostanziale identità fra il P.M. contabile e l'attore nel processo civile, per cui sin dalla fase istruttoria deve ritenersi che vada garantita una effettiva parità fra le parti.

Se invece si propende per una funzione esclusivamente sanzionatoria, il parallelismo non può non essere fatto con il P.M. penale che, investito di una funzione di primaria importanza per l'ordinamento, si trova certamente in una posizione di supremazia rispetto alla controparte.

Le due diverse posizioni giustificano il diverso regime dell'art. 111 che, per tutelare la parità fra le parti, dedica i primi due commi ad ogni processo (e quindi anche al processo civile), mentre riserva i commi 3°, 4° e 5° al solo processo penale, ponendo precise norme a garanzia del diritto alla difesa del convenuto.

A mio avviso questa diversa disciplina risponde ad una precisa logica dalla quale non si può prescindere allorquando si vogliono individuare le linee guida del processo contabile:

Laddove la parte pubblica è investita di una autorità che la pone in posizione di supremazia scattano meccanismi a difesa del soggetto che si trova in posizione più debole e quindi "principio del contraddittorio nella formazione della prova", "facoltà di interrogare davanti al giudice le persone che rendono dichiarazioni a proprio carico", "facoltà di ottenere la convocazione e l'interrogatorio di persone a propria difesa nelle stesse condizioni dell'accusa" e così via…

Se invece la fase istruttoria vede un'effettiva parità fra le parti prevalgono i principi della conservazione della prova e del libero convincimento del giudice nel quadro della ragionevole durata del processo.

Mi sembra chiaro che quelli descritti rappresentano due modelli di processo assolutamente diversi, così come è chiaro che il processo contabile si svolge attualmente con modalità proprie del secondo.

Si tratta di modalità che consentono la concentrazione, normalmente in un'unica udienza, della fase dibattimentale e sono quindi coerenti con il principio della ragionevole durata.

Esse a mio avviso vanno salvaguardate, ma ciò comporta un'interpretazione del ruolo del P.M. contabile tendenzialmente improntata al principio di parità, così come avviene fra le parti nel giudizio civile.

Mi domando quindi sino a che punto il P.M. possa procedere ad un interrogatorio e pretendere risposte da soggetti che possano nel prosieguo rivestire il ruolo di convenuti, o se questi ultimi, come ammette un valido esponente della Procura [2], possano rifiutarsi di rispondere, così come non posso nascondere il disagio provato allorquando un avvocato in udienza contestò duramente il P.M. che aveva continuato a convocare testimoni anche dopo la citazione, invece di chiedere che gli stessi fossero interrogati dinanzi al giudice.

Penso quindi che, senza rinunziare agli strumenti istruttori che la legge pone a disposizione del P.M. contabile, sia auspicabile un'applicazione degli stessi che contrasti il meno possibile con il principio di parità fra le parti.

La scarna giurisprudenza in materia tende a limitare la rilevanza delle prove testimoniali assunte in istruttoria, come ad es: "Non viene violato il principio del contraddittorio dell'assunzione da parte del Procuratore Regionale di dichiarazioni di persone informate sui fatti durante l'istruttoria preliminare in assenza del difensore, in quanto esse non assumono la veste di prove spettando al giudice di valutare se acquisire ritualmente le testimonianze con la necessaria garanzia del contraddittorio" (Sez. Giur. Regione Sardegna 23 luglio 2003 n. 896) ovvero  "Il contenuto della verbalizzazione effettuato dalla Guardia di Finanza - peraltro contestato dalla parte che ha omesso di firmare il verbale stesso - non gode dell'efficacia probatoria privilegiata che l'art. 2700 C.C. riconosce all'atto pubblico potendo essere contrastato con ogni mezzo di prova" (Appello Reg. Sicilia 4.9.2002 n. 137/A) o ancora "Deve essere ammessa la rilevanza probatoria delle dichiarazioni rese durante la fase istruttoria davanti agli organi di polizia giudiziaria delegati dal P.M. contabile in quanto tali dichiarazioni non configurano testimonianza in senso tecnico, bensì sommarie informazioni rimesse al libero apprezzamento del giudice, ancorché non formate in contraddittorio, e quindi senza ledere i principi del cosiddetto giusto processo e comunque senza assumere il carattere di prova legale" (Sez. Giur. Regione Umbria 8.3.2001 n. 98).

Comunque, come rilevato nella stessa presentazione del Convegno, il giudice contabile ha avuto poche occasioni per approfondire siffatti problemi anche a causa della loro natura di questioni non afferenti alla fase decisoria; spetterà pertanto al P.M. stesso evitare comportamenti che determinino una violazione, anche nella fase istruttoria, del principio di parità.

Fatte queste premesse e passando al tema specifico dell'istruttoria delegata, è noto come il P.M. possa delegare adempimenti istruttori a funzionari delle Pubbliche Amministrazioni, d'intesa con il Presidente della Regione ove si tratti di funzionari regionali, (L. 19/94 art. 2 commi 3 e 4).

La delega, secondo la dottrina, è un'attribuzione di poteri e facoltà ad un organo od ente per determinati atti o materie.

Trattasi di una competenza di carattere derivato da cui consegue che nell'esercizio delle relative attività non si può eccedere dai poteri propri del delegante; quest'ultimo non si spoglia della propria competenza per cui la delega è sempre revocabile; per lo stesso principio è da ritenere che il conferimento della stessa non possa essere generico, ma inquadrato entro precisi limiti e criteri.

A questo si aggiunge che lo stesso potere di indagine del P.M. non può indirizzarsi verso un intero settore di attività amministrativa in modo del tutto generico e per un rilevante periodo di tempo (C. Cost. 9 marzo 1989 n. 104), per cui detti limiti vanno in primo luogo individuati nella presenza di una specifica "notitia damni" e poi ulteriormente circoscritti all'atto del conferimento della delega.

La legge non fornisce indicazioni sulle connotazioni dell'organo amministrativo delegato, per cui è da ritenere che il P.M. disponga di una facoltà di scelta molto ampia, in funzione delle specifiche competenze delle singole amministrazioni.

Al riguardo sarebbe auspicabile l'istituzione di un corpo ispettivo specializzato presso la Corte dei conti che garantirebbe omogeneità di comportamenti e, col tempo, specifica professionalità.

La legge prevede pure che il P.M. possa disporre esibizione di documenti, ispezioni ed accertamenti diretti "anche a mezzo della Guardia di Finanza presso Pubbliche Amministrazioni e terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a carico di bilanci pubblici" (d.l. 152/1991 conv. con modif. nella legge 203/1991 art. 16 c. 3).

Tale norma pone due ordini di problemi: da una parte si riferisce a mezzi istruttori più limitati rispetto a quelli consentiti al P.M. contabile dall'art. 74 del T.U. 1214/93 e specialmente all'art. 5 della L. 19/1994, che prevede anche audizioni personali e sequestro di documenti; dall'altra pone l'interrogativo sui limiti dell'utilizzabilità dei particolari poteri della Guardia di Finanza nell'esercizio delle suddette attività.

In ordine alla rilevata divergenza fra i mezzi istruttori posti a disposizione del P.M. e quelli esercitabili per mezzo della Guardia di Finanza, ritengo che il problema possa essere risolto attraverso un coordinamento tra la legge del 1991 e quella del 1994: certamente tra i funzionari della P.A. cui può essere conferita la delega rientrano pure quelli della Guardia di Finanza, per cui l'utilizzabilità di questi ultimi si estende a tutta la sfera dei poteri istruttori del P.M.; a conclusioni diverse deve invece pervenirsi, a mio avviso, per quel che concerne i poteri di cui può servirsi la Guardia di Finanza nell'esercizio della delega.

Come si è detto, trattasi di una competenza di carattere derivato per cui i poteri non possono essere che quelli del delegante e non sono surrettiziamente ampliabili con quelli propri del delegato: escluso quindi l'uso della forza, ma esclusi anche gli accertamenti patrimoniali consentiti solo alla Guardia di Finanza.

Tale conclusione appare rafforzata dalla legge 97/2001 che (art. 5) consente che il Procuratore Generale (sic!) presso la Corte dei conti proceda ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato per i delitti di cui al capo I, titolo II del libro secondo del Codice Penale (delitti dei Pubblici Ufficiali contro la Pubblica Amministrazione).

Tale specifica previsione, limitata ad ipotesi particolarmente gravi, conduce anch'essa alla conclusione sopra delineata che esclude l'esistenza in via generale del potere del P.M. di procedere ad accertamenti patrimoniali utilizzando i particolari poteri della G.d.F.

Rimane peraltro l'interrogativo sul come si possano evitare tali utilizzazioni improprie e sulle conseguenze nel processo contabile - ivi compresa la fase cautelare - di tali utilizzazioni.

Nel silenzio della legge appare problematico non tener conto di elementi conoscitivi che potrebbero essere stati acquisiti nel modo ora indicato (si pensi ad accertamenti patrimoniali ai fini del sequestro), va quindi ribadito l'invito al P.M. a muoversi con rigoroso rispetto dei limiti imposti dalla legge e, certamente, non si tratta di un invito puramente formale, se è vero com'è vero che proviene anche dal Procuratore di un'importante regione, il collega Avoli cui facevo riferimento in precedenza.

* * *

Anche nella fase dibattimentale non mancano problemi che investono, in primo luogo, l'ampiezza dei poteri riconoscibili al giudice nell'esercizio della sua attività diretta alla ricerca della verità.

La giurisprudenza meno recente era orientata nel senso di estendere al massimo tali poteri basandoli su una figura di sua creazione, "il potere sindacatorio", certamente strettamente collegata alla ricordata genesi del processo amministrativo contabile ed anche, come dimostra l'ampio ricorso all'integrazione del contraddittorio, ad un'implicita vocazione al controllo dell'attività del P.M.

Negli ultimi anni del secolo scorso e specialmente dopo la riforma dell'art. 111 buona parte della giurisprudenza, cui chi scrive aderisce pienamente, ha invece ritenuto di abbandonare completamente il ricorso a detta figura in ossequio ai principi del giudice terzo e dell'onere della prova.

Ci si è orientati nel senso di non escludere completamente l'iniziativa del giudice, ma di limitarla a valorizzare ed a sollecitare lo sviluppo nell'ambito del processo di elementi probatori incompleti, introdotti nel giudizio ma non ancora definiti (c.d. principio di prova), evitando quindi di affidare al giudice stesso un'attività intesa alla ricerca di nuove prove, ma consentendogli di esercitare una funzione, per così dire, maieutica, ritenuta rientrante nei poteri di direzione generalmente riconosciutigli.

Nel quadro così delineato della giurisprudenza si è di recente inserita (almeno nel Lazio) una singolare dialettica fra Procura e Sezione giudicante.

Una non recentissima giurisprudenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti si esprime nel senso di ritenere che le ordinanza istruttorie debbano essere eseguite a cura della Sezione che le ha emanate, tranne quelle che dispongano la produzione di atti o documenti già in possesso delle parti ovvero accertamenti diretti ai sensi dell'ultima parte dell'art. 14 del Regolamento di procedura.

L'ultima pronunzia al riguardo è del 1996 (28QM del 27.5.1996) e recepisce piuttosto acriticamente ("Il Collegio non ha motivo di discostarsi…") le precedenti sentenze n. 35 del 12.5.1976 n. e 940/A del 19.4.1994.

Sulla base di tali sentenze la Procura Regionale del Lazio ha impugnato diverse ordinanze della Sezione con cui veniva disposta l'esecuzione delle attività istruttorie di cui sopra da parte della Procura.

La Sezione, peraltro, ha ritenuto che la problematica dovesse essere riesaminata appunto alla luce dell'art. 111 e dei principi in materia di onere della prova, affermando che gli accertamenti da svolgere in contraddittorio e specialmente le consulenze tecniche dovessero essere delegati ad un componente del collegio, mentre l'acquisizione delle prove che riteneva di disporre in base alla surricordata funzione maieutica doveva essere affidata alle parti che ne avevano interesse; unica eccezione l'acquisizione di documenti amministrativi che la parte privata non fosse riuscita ad ottenere, in quest'ultimo caso, infatti, il principio di tutela della parte più debole giustifica l'intervento di un delegato del collegio.

E' stato comunque precisato che le ordinanze che affidavano alle parti lo svolgimento di determinate attività istruttorie, ponevano un onere e non un obbligo a carico delle stesse[3].

E' utile comunque ricordare che, ai sensi del 3° comma dell'art. 15 del Regolamento di Procedura, l'istruttore delegato non procede d'ufficio ma deve fissare, su istanza della parte più diligente, la data ed il luogo delle operazioni.

Ove l'ordinanza di delega non preveda termini, riterrei che si debba applicare l'art. 289 c.p.c. (integrazione su istanza di parte o d'ufficio, entro il termine perentorio di sei mesi dall'udienza in cui i provvedimenti furono pronunciati, oppure dalla loro notificazione o comunicazione se prescritte).

Eseguita l'istruttoria, o decorso inutilmente il termine prefisso (art. 16 del Reg. di Proc.). ad istanza della parte più diligente viene dal Presidente fissata la nuova udienza per la discussione della causa.

L'art. 15 del Reg. di Procedura prevede la possibilità che la delega venga conferita al Pretore; anche se ciò non è espressamente disposto, è da ritenere che tale facoltà possa essere utilizzata nel caso in cui l'attività istruttoria debba essere svolta al di fuori dell'ambito territoriale di competenza del giudice contabile delegante.

A seguito della soppressione delle Preture, la delega sembra debba essere conferita al giudice unico presso il Tribunale territorialmente competente; una lettura dinamica della normativa potrebbe, però, tener conto dell'avvenuta regionalizzazione della giurisdizione contabile, per cui la delega potrebbe essere conferita ad un componente della Sezione competente per territorio individuato dal relativo Presidente.

Tale soluzione consentirebbe anche la partecipazione del P.M. contabile del luogo, che potrebbe risultare quantomeno problematica dinanzi al giudice ordinario.