19 dicembre 2002, - Giampaolo Ladu,. ordinario di  Istituzioni dir. pubblico nella  Scuola Superiore dalla P.A., Roma:

"Il sistema dei controlli nell'assetto federalista"

discussant: Furio Pasqualucci,  presidente di  sezione della  Corte dei. conti.

 

Roma- Sala delle Colonne della L.U.I.S.S. "Guido Carli" - In collaborazione con il Centro di ricerche sulle amministrazioni pubbliche "Vittorio Bachelet"

 

Presidente  CAIANIELLO

                      L’intenzione che ispira la formula organizzativa del Cogest è  di mettere la magistratura della Corte in contatto con l'ambiente esterno per un fecondo e reciproco scambio di idee, nella massima reciproca disponibilità, senza pennacchi o bandiere di categoria. Quindi lo schema di queste Conferenze; salva qualche eccezione, ha previsto sempre due oratori, un docente universitario relatore ed un magistrato della Corte discussant, o viceversa. La stessa cosa facciamo oggi, rallegrandoci di avere il Professor Giampaolo Ladu, che è un nome troppo noto per doverlo presentare, nel mondo degli studi di finanza pubblica, con particolare riguardo ai controlli, dei quali ha un’ampia esperienza, maturata anche negli ordinamenti più avanzati, principalmente quello americano. E abbiamo il Presidente di sezione Furio Pasqualucci, autorevole esponente della magistratura della Corte dei Conti, e per lungo tempo Presidente di quella Associazione Magistrati. Sembra così assicurata una preziosa dialettica, assai utile per far fermentare le idee nella mente di ciascuno.

        Il tema del federalismo è di grande attualità, e desta molte preoccupazioni per la grande confusione che regna in materia. Su di esso  comunque non può non innestarsi quello dei controlli, perché i controlli intesi nella loro giusta funzione di promuovere la tutela di interessi protetti dall'ordinamento, non per imporre gerarchicamente o imperativamente i punti di vista dell'autorità controllante, neppure nel campo dei controlli interni, ma per rappresentare –quelli esterni- un elemento di collegamento e di snodo tra i diversi livelli di governo. Riconoscendo infatti la dimensione locale e il diritto delle popolazioni a gestire i propri interessi, al tempo stesso però va anche assicurato, da un lato il sindacato di queste popolazioni sui propri rappresentanti, dall'altro il collegamento poi con istanze di maggiori dimensioni, cui queste collettività debbono raccordarsi, senza perdere la loro autonomia ma nel rispetto appunto di interessi che le trascendono, sempre in una visione molto democratica perché in ogni caso il controllo, nel suo ultimo stadio, deve far capo ad organismi democraticamente rappresentativi, e non ad una autorità impersonale dell'ordinamento cara a superate concezioni legalistiche.

 

Professor LADU

 

Nella prospettiva del federalismo,  sembra corretto cominciare a impostare un tipo di ragionamento più ampio di quello limitato ai soli controlli. I controlli non sono infatti, ad evidenza, un qualcosa che vive di vita autonoma, ma uno strumento, un meccanismo, un insieme di interventi che si devono calare su una realtà che è in profonda modificazione e che, più in generale, coinvolge la gestione finanziaria pubblica in tutti i suoi aspetti.

Un utile  punto di avvio di tale più articolata valutazione può essere individuato nella riforma tributaria degli anni ‘70: vale la pena di ricordare come tale riforma  abbia di fatto ridotto a zero la autonomia finanziaria degli enti locali. E' vero: vi era stata una pessima gestione, una pessima prova da parte praticamente di tutti gli enti locali in tema di gestione finanziaria pubblica. Il dato più significativo e grave, però, è che  la riforma tributaria del ‘72-‘73 azzera la capacità impositiva degli enti locali e la finanza pubblica italiana diviene, di fatto,  solo finanza di trasferimento.

Bisogna arrivare alla stagione delle riforme, quindi all'inizio degli anni ‘90 e specificamente alla legge n.142 del ‘90, di riforma degli enti locali, perché si riaffermino alcuni principi fondamentali, che pure sono già nella nostra Costituzione, e in particolare il principio dell'autonomia, come disegnato dall'art. 5. La legge n. 142 definisce i principi dell'ordinamento dei comuni e delle province, e delinea anche il passaggio chiave: devono essere chiaramente determinate le funzioni degli enti locali rispetto alle funzioni di Regioni e Stato.

Quello che comincia a delinearsi è così un modello di autonomia finanziaria, basato sulla certezza delle risorse proprie e anche di quelle trasferite, ma comunque in modo che sia sempre assicurata agli enti locali una autonoma potestà impositiva nel campo di imposte, tributi e tariffe, con  il conseguente, necessario, inevitabile adeguamento della legislazione tributaria vigente; e l’avvertenza che è la legislazione tributaria statale che deve adeguarsi alla nuova configurazione normativa delle autonomie. Lo snodo determinante, però, resta quello della potestà impositiva autonoma.

Se l'ordinamento della finanza locale è riservato alla legge; se questa riserva di legge, ex art. 23 della Costituzione, è una riserva relativa; se la legge assicura agli  enti locali una potestà impositiva autonoma: è chiaro che questa potestà non può che tradursi nel potere di emanare norme giuridiche tributarie che siano integrative della disciplina tributaria statale, della disciplina primaria. Questa autonomia, come si è già rilevato, è garantita dall'art. 5 della Costituzione. Ecco allora che il principio posto alla legge n.142/90 si lega strettamente proprio all'art. 5 della Costituzione, secondo il quale “la Repubblica adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze della autonomia e del decentramento”. Non a caso, allora, l'art. 54 della legge n.142 stabilisce che la legislazione tributaria vigente deve adeguarsi a questo principio, che è un principio costituzionale.

Negli anni successivi il nostro ordinamento inclina sempre più verso l'autonomia finanziaria degli enti locali: dalla legge n. 421/90 al d.lgs. n. 507 del ’93, che introduce l'ICI, imposta chiave per la gestione finanziaria degli enti locali, e via via ad altre imposte, ad altre compartecipazioni, a tributi erariali, in applicazione delle “Bassanini”, fino a dare una svolta al nostro sistema. Le entrate proprie degli enti locali e delle Regioni cominciano ad essere la quota principale, la quota più rilevante nella massa finanziaria che viene utilizzata da questi enti. Ciò che è fondamentale però è proprio l'attribuzione a comuni e a province del potere -che è esercitato anche con regolamento, o Statuto- di disciplinare le proprie entrate, anche tributarie, in quasi tutti gli elementi costitutivi, salvo ciò che attiene alla individuazione e alla definizione delle fattispecie impositive.

Nell'ultimo decennio, quindi, si assiste ad una diminuzione dei trasferimenti statali e  ad un parallelo aumento della richiesta di servizi, di crescente qualità; si delineano soluzioni di innovazione finanziaria, perché necessariamente le Regioni, ma anche le province ed i comuni, devono cercare di individuare soluzioni alternative, ad esempio, ai mutui con la Cassa Depositi e Prestiti: le risorse finanziarie tradizionali cominciano, infatti, a non bastare più. Il dato di fatto, comunque, è la sempre maggiore rilevanza, il maggior ruolo dei tributi locali. Senza alcuna pretesa di insistere sulle cifre, ma solo indicativamente, i trasferimenti erariali dal ‘94 al ‘99 scendono dal 38 al 33%, mentre le entrate proprie salgono dal 62 al 67%. La tendenza, insomma, è uno  spostamento sempre più marcato verso la reale autonomia degli enti.

A questo punto, la finanza locale (intesa in senso lato, a comprendere anche le Regioni) non è più quel “gigantesco modello politico collusivo” che era stato in passato, e che sommava i difetti del centro con i difetti della periferia, i difetti dello Stato con i difetti di Regioni, province e comuni e rendeva impossibile il controllo -il controllo tecnico e il controllo democratico-, perché neanche i cittadini erano più in condizioni di verificare il comportamento, le scelte, e quindi le responsabilità degli amministratori dei diversi livelli di governo. Per di più, il vecchio sistema era profondamente, intimamente deresponsabilizzante, proprio perché tutte le risorse venivano assegnate per trasferimento o per ripianamento a piè di lista, mentre aumentava il circolo perverso delle spese, inseguite da una pressione fiscale sempre crescente, perché bisognava trovare le risorse per il mostro incontrollato della spesa pubblica.

Con l’avvio della riforma della finanza pubblica in chiave di maggiore autonomia dei vari livelli di governo, si avvia anche un processo di redistribuzione delle risorse che è importante proprio perché possono cominciare a configurarsi diverse forme di controllo. Conviene dunque aprire una parentesi sul federalismo e svolgere alcune considerazioni sui problemi che l’attuazione di un sistema federale comporta.

Quando si hanno di fronte realtà complesse, diversificate e burocratizzate, di fatto si impongono due interventi. Al solito, per il nostro provincialismo culturale, tali fenomeni sono definiti con termini inglesi.  Uno è il cosiddetto delayering, cioè la riduzione dei livelli gerarchici, per evitare che si debba salire troppo in alto nella scala gerarchica per individuare chi può decidere e che la competenza sia sempre spostata un po' più in su o un poco da qualche altra parte. La soluzione è, così, di abbassare i livelli gerarchici per avvicinare l'amministrazione ai cittadini. L'altro intervento è il cosiddetto empowering, vale a dire il rafforzamento, in termini di competenze e di poteri, delle strutture alle quali le scelte vengono realmente delegate. Avvicinare l'amministrazione significa però anche dare maggiori funzioni e maggiori poteri decisionali all'amministrazione che rappresenta quel certo livello di governo. Da questo punto di vista, è’ appena il caso di sottolineare che quando si avvicina l’amministrazione ai cittadini si devono, contestualmente alle nuove funzioni, attribuire maggiori poteri decisionali all’amministrazione che rappresenta quel certo livello di governo.

Ne deriva che la responsabilità delle entrate, delle spese e della qualità dei servizi viene suddivisa su più livelli di governo. Non più tutto il potere è riconosciuto al centro, ma è frazionato su più livelli di governo. Nello stesso tempo, il rafforzamento dei profili autonomistici della gestione finanziaria postula che attraverso il decentramento non si debba perdere però il coordinamento della finanza pubblica. L'Italia è e resta “una Repubblica, una e indivisibile”, e quindi il sistema Italia, l'azienda Italia, deve avere una finanza che sia rappresentativa dell’intero Paese.

Se viene definita una efficace forma di coordinamento, che non sia prevaricazione rispetto alle autonomie (non si possono certo riconoscere le autonomie per poi conculcarle); se si rafforzano le autonomie e contestualmente si trovano i criteri, i canali, gli strumenti per coordinare meglio la finanza pubblica, con rigorosi vincoli di bilancio: allora si è, forse, trovato il modo per consolidare e radicare un profondo cambiamento dell’amministrazione pubblica e per avviare a soluzione gli infiniti problemi della finanza pubblica.

 Qui però intervengono altre tre proposizioni tipiche di tutti gli studi sul federalismo. La prima è questa: che deve esserci un valore normativo dell'autogoverno. Tanto vuol dire, nella teoria finanziaria, che ci deve essere corrispondenza tra la responsabilità di spesa e la responsabilità di entrata. La capacità di tassare ed il  potere di spendere devono essere attribuiti allo stesso soggetto ed allo stesso organo politico, secondo il principio anglosassone no taxation without representation. E’ corretto che non possa e non debba esservi tassazione se chi tassa non è anche il rappresentante legale e politico di quella comunità, perché ci deve essere coincidenza tra chi chiede un sacrificio ai cittadini e propone un progetto politico, chi paga e chi poi è messo nella condizione di controllare democraticamente se chi ha fatto quelle promesse politiche le ha anche realizzate, e come, cioè in che misura le ha realizzate.

La seconda proposizione è la insufficienza dell'autogoverno. Sembra una contraddizione rispetto a quella precedente, ma non è così: insufficienza dell'autogoverno vuol dire (è la realtà di tutti i giorni) che la attività dei livelli di governo, dei singoli livelli di governo, e in particolare di quelli “inferiori”, quasi sempre deve essere integrata da forme di collaborazione tra  livelli di governo equiordinati. Spesso, infatti, è dato di dover rilevare insufficienze di diverso ordine nelle autonomie come attualmente configurate, perché soprattutto i livelli “inferiori” di governo non hanno le strutture ed i mezzi adeguati ai servizi che devono garantire ed ai beni che devono produrre: e allora, o ci sono forme di collaborazione tra questi livelli di governo, o necessariamente si impone l’intervento del livello superiore. E’ il principio di sussidiarietà. Laddove si verificano, insomma, insufficienze allocative o diseconomie di scala, o inadeguatezza della capacità contributiva di una area territoriale, lì occorre evidentemente intervenire: o con strumenti di collaborazione ed integrazione, odi sostituzione.

La terza proposizione è, però, la più interessante, perché è quella che afferma che le due precedenti proposizioni hanno carattere storico e non dogmatico: il che vuol dire che c'è la impossibilità assoluta di definire in via teorica, e una volta per tutte, i rapporti tra i diversi livelli di governo; di definire, in forme assiomatiche, i rapporti finanziari; di decidere una volta per tutte come garantire l'autonomia finanziaria ai diversi livelli di governo. Non esiste un modello un modello valido qui e per sempre. Non ci può essere, perché le due proposizioni precedenti, che pure sono corrette, sono da calare nelle singole realtà storiche.

Non a caso, la teoria del federalismo fiscale non stabilisce con precisione né le competenze da attribuire ad un particolare livello di governo, né le regole ideali di finanziamento, né i rapporti ideali tra le entrate proprie e i trasferimenti. La finanza pubblica, nelle sue articolazioni, va quindi letteralmente inventata e costruita sulle esigenze dei singoli Paesi. Non a caso, esistono moltissimi modelli di federalismo, e quello svizzero è profondamente diverso da quello nord-americano (pure paradigmatico), che è diverso da quello tedesco…

Ma c'è ancora un passaggio che merita di essere sottolineato: è dai tempi del Federalista, scritto da Hamilton, Jay e Madison nel 1787, che la costruzione in senso federale di un sistema politico è intesa, con la divisione dei poteri in verticale sui diversi livelli di governo, a limitare proprio la capacità di qualunque gruppo di potere o di qualunque gruppo politico di interferire di autorità con i diritti che appartengono all'individuo. All'individuo: perché è l'individuo, con le sue libertà, e non il gruppo con le sue esigenze di vita autonoma, che costituisce la base e la giustificazione di qualunque sistema federale ben costruito e funzionante.

Vale allora forse la pena di ricordare che l'art. 3 della nostra Costituzione affida alla Repubblica che, ex art. 5, riconosce e promuove le autonomie locali, il compito  di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana”. E' l'uomo, dunque, al centro del discorso, anche nella nostra Costituzione. Ne deriva un corollario: se al centro si deve porre l'individuo, non soltanto l'autonomia dell'ente ma l'individuo, allora è all'individuo che deve essere garantita, su tutto il territorio nazionale, la fruizione dei servizi indispensabili, anche a livello locale. E’, questo, un tema -va ricordato- che era stato sollevato in sede di Assemblea Costituente: il rapporto della Commissione economica, presentato all'Assemblea Costituente nel '46, insisteva sulla necessità di individuare e calibrare puntuali forme di perequazione finanziaria a compensazione degli squilibri socio-economici del nostro Paese. Di più: lo stesso rapporto suggeriva che gli strumenti perequativi dovevano essere definiti con legge fondamentale per l'ordinamento della finanza locale, avente carattere di legge complementare alla Costituzione, a sottolineare l'importanza, già colta all'epoca, di poter disporre di strumenti capaci di garantire ovunque e ad ogni cittadino, a qualunque livello, uno standard minimo di servizi, sempre e ad ogni livello di governo.

Il d. lgs. n. 267 del 2000 si pone su questa strada, perché l'art. 142 disciplina l'ordinamento della finanza locale riservandolo alla legge, in linea con l'art. 23 della Costituzione. Ancora l'art. 142, al secondo comma, parla di coordinamento della finanza locale, statale e regionale, mentre il principio del coordinamento, vale sottolinearlo, conferisce pari dignità (equiordinazione), sotto il profilo finanziario, a Stato, Regioni ed enti locali. Ancora: l'art. 149 parla della potestà regolamentare che, ferma restando la riserva di legge ex art. 23 della Costituzione, assurge a vera e propria fonte normativa di rango inferiore per gli enti locali.

Molto è dunque cambiato, ma nondimeno perdura una fase (ormai anche troppo lunga) di transizione profonda, perché su questa realtà, già abbastanza complessa, si è calata, da ultimo, la riforma del Tit. V della Costituzione. Tale riforma modifica ulteriormente le prospettive della finanza pubblica, citata appunto come finanza pubblica, di cui viene così confermata e sottolineata la chiave unitaria: non esistono tante finanze, esiste la finanza pubblica, ed esistono poi gli spazi di autonomia per i singoli livelli di governo.

In questa sede, ed in riferimento a quanto sopra osservato, si può solo accennare ad un altro problema. Quando nel ‘94 Tremonti divenne Ministro del tesoro, fece pubblicare dal suo Ministero un “libro bianco”, che prevedeva fondamentalmente la responsabilizzazione fiscale degli amministratori locali mediante la riduzione del peso dei trasferimenti statali (e questo è un processo ancora in atto); la crescita del peso delle entrate tributarie decise e votate in loco, per avvicinare il prelievo fiscale e la rappresentanza politica; un processo di privatizzazioni che doveva significare decrescita del peso delle voci fiscali, compensate però dall'aumento dei corrispettivi dei servizi, in modo da rendere interessati alla finanza locale anche coloro che non vivono la città ma la usano, i pendolari e i turisti, per renderli corresponsabili finanziariamente del costo dei servizi. Il “libro bianco”, inoltre, puntava su una razionalizzazione del comparto dei tributi immobiliari locali tramite il trasferimento dallo Stato agli enti locali di uno vasto stock di cespiti demaniali, e il trasferimento ai comuni di poteri fiscali, in funzione di una maggiore autonomia impositiva. Non è chiaro se tale impostazione sia oggi da ritenere confermata, posto che l’orientamento sembra più che per una riforma globale del sistema tributario per un riordino innanzitutto della finanza erariale: ciò che però crea qualche problema, proprio a seguito della riforma del Tit. V della Costituzione, che probabilmente postula invece un intervento organico su tutto il sistema delle entrate.

La riforma del Tit. V, come più volte rilevato, si incentra su una maggiore autonomia finanziaria, che è però, contestualmente, anche una migliore autonomia finanziaria. Nessun dubbio può esservi sul fatto che tale autonomia finanziaria sia da intendere come autonomia impositiva oltre che di spesa. La stessa autonomia, tuttavia, si giustifica e si regge in quanto implica ed impone, ai sensi dell’art. 119, sul cardine di un pieno coordinamento della finanza pubblica, erariale, regionale e locale. Un coordinamento però che non può essere imposto dall'alto, perché i singoli livelli di governo sono equiordinati, e quindi nessuno può imporre nulla a nessuno. Il problema è, allora, di trovare standards che siano comuni e condivisi: perché se non sono condivisi inevitabilmente configurano fonti di contrasto fra i diversi livelli di governo, come conferma il rilievo statistico che dal 2001 ad oggi, cioè dalla approvazione della legge costituzionale n. 3, il contenzioso tra Stato, Regioni ed enti locali è aumentato del 500%. Non definire criteri comuni e condivisi e fomentare in tal modo il contenzioso, pare  abbastanza ovvio, porta a concludere che la riforma federalista sarà gestita non dal Governo o dal Parlamento, ma dalla Corte Costituzionale, che  così viene però investita di un ruolo politico che la nostra Costituzione certamente non le attribuisce e non le riconosce. Ed è un rischio attuale, molto grave, sicuramente da scongiurare.

Occorrono, insomma, in funzione del disegnato riassetto “federale” della Repubblica, standards comuni e condivisi per il coordinamento della finanza pubblica, in modo che sia garantita, nell’ambito di un’ampia autonomia gestionale dei singoli livelli di governo, anche la necessaria unitarietà della finanza pubblica. Ma può davvero definirsi federale il sistema disegnato dalla legge costituzionale n. 3? Molti autori lo negano, sostenendo che tale legge non definisce affatto un sistema federale, tanto che in riferimento al nuovo assetto repubblicano non si può parlare né di federalismo né, tantomeno, di federalismo fiscale, ma solo di regionalismo più spinto, rispetto al passato. La questione non è meramente nominalistica: cambia molto, nella prospettiva dei problemi da affrontare e da risolvere, a seconda che il sistema su cui si deve intervenire sia di tipo federale o di taglio regionale. Allo stato, dunque, e in questa sede, basta avere chiaro il problema, perché è in un contesto di finanza pubblica che ha certe caratteristiche, non sempre ben definite (a non dire altro) che si deve costruire un nuovo, coerente sistema dei controlli, tenendo anche conto di tutte le variabili da affrontare e delle linee di prospettiva e di cambio che ancora attendono soluzione nelle scelte di attuazione della riforma del Tit. V.

Non pare revocabile in dubbio, pur con tutte le incognite legate all’attuazione della riforma,  che anche un nuovo sistema di controlli dovrà prevedere controlli interni e controlli esterni, secondo la bipartizione classica. I controlli interni, presumibilmente, saranno disciplinati in maniera forse anche molto differenziata, Regione per Regione, perché sicuramente ciascuna Regione, attraverso il suo Statuto, definirà il proprio modello di controllo interno. Questo dato è ormai acquisito, in ragione dell’andamento complessivo dei lavori di revisione dei singoli Statuti, lavoro che, peraltro, procede a rilento. Assai avanzata è, invece, la situazione del Friuli Venezia-Giulia, ormai vicinissimo alla approvazione del suo nuovo Statuto, orientato verso forme di controllo interno, costruito sul modello dell'auditing anglosassone, cioè della revisione vera e propria dei conti secondo criteri non giuridico-formali, ma sostanziali di performance, di valutazione dei risultati, attraverso meccanismi completamente diversi da quelli finora in uso.

Non molto di più, però, può dirsi sui controlli interni, se non ripetere che la loro definizione è, in larga misura e in modo tendenziale, demandata agli Statuti regionali, ormai orientati su formule di tipo anglosassone, in chiave di auditing.

Il problema diventa, allora, quello dei controlli esterni, nel contesto del nuovo Tit. V, ma anche delle molte altre leggi che incidono sugli assetti istituzionali, gestionali e finanziari: della  legge costituzionale n. 1 del ‘99, che riguarda le Regioni a Statuto ordinario, alla n. 2 del 2001, che riguarda le Regioni a Statuto speciale; tenendo anche conto, oltre che delle (troppe) leggi in vigore, dei vincoli che ci derivano dai Trattati europei, con  il Patto di stabilità e crescita che condiziona non soltanto lo Stato, ma anche le Regioni, le province ed i comuni, e quindi tutti i livelli di governo, a comportamenti “virtuosi”.

Per entrare nel merito di un riassetto del sistema dei controlli esterni, conviene pertanto muovere dai vincoli che vengono da leggi nazionali, ma anche dalla nostra appartenenza alla Unione Europea, e ragionare in termini di unità della finanza pubblica. Da questo punto di vista, emerge e trova conferma la responsabilità unitaria del Parlamento nazionale. Occorre, però, soprattutto in prospettiva, precisare e definire meglio, ad ogni livello di governo, il rapporto tra l’esecutivo e le assemblee rappresentative, anche alla luce del ruolo che sempre più va ad assumere il bilancio pubblico (inteso più ancora che come documento contabile come strumento espressivo della politica economica), a qualunque livello di governo, perché è proprio nelle procedure e nella struttura del bilancio che si individua la politica economica dell'ente.

Pur nella attuale, confusa situazione, un dato costituzionale certo è la funzione ausiliaria che la nostra Costituzione riconosce alla Corte dei conti, organo della Repubblica, al servizio non dello Stato-persona ma dello Stato-comunità, e quindi al servizio della Repubblica nelle sue articolazioni. Dato che l'art. 100 non è stato modificato, si può dire tranquillamente che la Corte dei conti conserva, anche nel sistema disegnato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, una sua competenza costituzionalmente necessaria a livello di controlli successivi. La Corte ha un suo ruolo sicuro a tutela degli equilibri finanziari di Stato, Regioni, province e comuni ed a garanzia del rispetto dei vincoli europei. Sempre nell’ottica della tutela del bilancio, nel  rapporto tra esecutivo ed assemblea, la Corte ha, inoltre, un ruolo a livello di controllo strategico sulle cosiddette politiche pubbliche, in riferimento proprio a quella struttura programmatica del bilancio, che deve portare alla armonizzazione e al coordinamento dei conti pubblici nel rispetto delle autonomie.

 Si deve però mettere in conto che ormai c'è la possibilità per ogni Regione, almeno a Statuto ordinario, di costruire propri organi di controllo esterno, alternativi. Qualcuno sostiene che questa soluzione non è possibile, in quanto sarebbe inibito alle singole Regioni a Statuto ordinario di istituire propri organi di controllo esterno. Questa opinione non sembra però condivisibile, data la formulazione dell'attuale art. 123 della Costituzione.

Restano, allora, due alternative. O si va alla istituzione di “autorità indipendenti” (si tratta di una formulazione volutamente generica ed impropria, a definire una “entità” allo stato ancora da identificare), in ragione di un ruolo primario riconosciuto allo Statuto regionale, ed allora ogni Regione compie in totale autonomia le proprie scelte. Oppure si adotta l’altra soluzione teoricamente possibile, alla luce della normativa vigente, che è quella di una Sezione regionale della Corte dei conti, modificata e integrata, secondo una particolare procedura ed in  base a criteri predefiniti, con la presenza di almeno due magistrati della Corte nominati su scelta regionale, a garanzia della autonomia della Regione.

Ciò che appare però fondamentale preservare è il collegamento, in chiave ausiliaria, tra l'organo di controllo e il Consiglio regionale, quale organo di controllo “politico”: il report sui risultati del controllo non può, infatti, che essere indirizzato al Consiglio regionale. Nel contempo, deve rimanere aperto e ben funzionante il canale di comunicazione e informazione sugli esiti di questi controlli rispetto al Parlamento nazionale, che è il garante della unità della finanza pubblica, e quindi del coordinamento della finanza pubblica.

Soltanto un accenno al controllo sugli enti locali, perché in questo caso il problema è ancora forse più complesso. Per quel che riguarda il controllo sulla gestione degli enti locali la possibilità di riconoscere o attribuire una funzione di controllo esterno ad organi regionali è da escludere, a livello costituzionale, data la equiordinazione dei diversi livelli di governo. Non è possibile che la Regione imponga una qualche forma di controllo esterno agli enti locali, tanto più che tutti gli enti sono autonomi per Statuto, regolamento, poteri e funzioni e considerato che, oltretutto, la disciplina legislativa in materia di organizzazione e funzioni degli enti locali è attribuita, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, alla potestà esclusiva dello Stato, laddove la potestà regolamentare invece, sempre ai sensi dell’art. 117, è attribuita agli stessi enti locali. Quale soluzione si può, allora, ipotizzare? Di nuovo sono due le possibilità: o nessun controllo esterno sugli enti locali (non lo Stato; non le Regioni, perché non possono, e quindi nessun controllo esterno); oppure, anche in questo caso, una Sezione della Corte dei conti che, opportunamente integrata con membri di designazione regionale, si ponga come garante anche della autonomia di questi livelli di governo.

E qui, secondo i criteri già ricordati,  si possono fare alcune considerazioni rapidissime. Il d.d.l. n. 1545, Atti Senato,  che è la proposta del Governo in materia di attuazione della legge costituzionale n. 3, all’art. 5, comma 4, prevede che la Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica (merita ancora sottolineare che la finanza pubblica è intesa, rimane, deve rimanere unitaria), verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e Regioni, giusta l'elencazione come emerge dal novellato testo costituzionale, anche in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea.   

Le Sezioni regionali della Corte dei conti verificano, inoltre, secondo i principi del controllo successivo della gestione (quindi ai sensi della legge n. 20 del ‘94), il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma. Il controllo si realizza, pertanto, non sulla base di parametri statali, ma sulla base di parametri posti, nella propria autonomia, da ciascuna Regione, attraverso le leggi regionali di principio e di programma, nel rispetto dei principi costituzionali ed in linea con la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 29/95). La Sezione, infine,  esercita una verifica intesa a certificare la sana gestione (espressione mutuata dall'Unione Europea) finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni. Il ruolo delle Sezioni regionali può ulteriormente essere ampliato, su richiesta delle Regioni, nel senso di forme di collaborazione mirate a certificare la regolare gestione finanziaria e la efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché alla fornitura di pareri su argomenti di contabilità pubblica.

Conviene spendere ancora qualche osservazione in ordine alla composizione di tali Sezioni, sotto il profilo della loro autonomia ed indipendenza. Le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ,ai sensi del d.d.l. n. 1545, sono integrate da due componenti designati, rispettivamente, dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali, che però, allo stato, è, un organo da istituire: fatta sempre salva una diversa previsione da parte dello Statuto regionale, che può ribaltare il metodo e le fonti della designazione dei due membri “regionali.

Ma c'è un altro problema aperto. I due componenti “aggiuntivi” devono essere scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili. I medesimi durano in carica 5 anni e non sono riconfermabili (sono cioè  a termine), mentre il loro status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell'incarico, a quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della Regione. La nomina è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica.

Vale la pena di ricordare che la Regione Friuli Venezia-Giulia sta predisponendo una soluzione profondamente diversa. Lo Statuto in fase di elaborazione della citata Regione, infatti, prevede la istituzione di una Sezione di controllo della Regione, composta, ex art. 2, secondo comma, da un Presidente di Sezione e da almeno 4 magistrati della Corte dei conti, due dei quali nominati, ai sensi del comma seguente, a tempo indeterminato, e rientranti nel contingente previsto dal testo unico del ‘34, con provvedimento del Consiglio dei ministri, su indicazione della Giunta regionale.

E’ appena ovvio rimarcare che in tal modo cambia completamente la prospettiva: un conto è se i due consiglieri sono nominati dal Consiglio regionale e dal fantomatico Consiglio delle autonomie locali; un conto è se sono nominati entrambi dalla Regione (e non importa, a questo fine, se dal solo Presidente della Giunta o anche dal Consiglio). Si configurano, infatti, due procedure e due prospettive affatto diverse, con due soluzioni divergenti: tanto più che i due posti di consigliere, così nominati, rendono indisponibile un corrispondente numero di posti nella qualifica iniziale della carriera di magistratura della Corte dei conti, con la conseguenza che i due consiglieri regionali non sono a termine, una volta nominati, e fanno parte, a pieno titolo e a titolo definitivo, della Corte dei conti.

D’altro canto, la stessa disciplina dei controlli affidata alla Sezione regionale è assai più nitidamente delineata nel progetto predisposto dal Friuli Venezia-Giulia. Tale Sezione regionale di controllo esercita infatti,  ai sensi della legge n. 20 del ‘94, anche il controllo sulla gestione dell'amministrazione regionale e degli enti strumentali, riferisce al Consiglio regionale, ed opera un controllo  sulla gestione degli enti locali territoriali. La sezione valuta insomma le deduzioni delle amministrazioni controllate ed i risultati dei controlli interni eventualmente effettuati. Il controllo si estende poi anche alla verifica della gestione dei co-finanziamenti regionali.

E’ la Sezione che delibera il suo programma annuale di controlli, per riferire quindi, con una o più relazioni, al Consiglio regionale e ad assumere le decisioni in materia di parificazione (funzione non prevista dal d.d.l. n. 1545) del rendiconto generale. E’ ancora la Sezione che  presenta allo stesso Consiglio una dichiarazione con la quale attesta l'affidabilità del conto e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni, esplicitando le modalità di verifica: secondo una tipica formula comunitaria, particolarmente rilevante perché si configura come una sorta di certificazione del bilancio.

La Sezione, a richiesta del Consiglio regionale, procede alla valutazione degli effetti finanziari delle norme legislative che comportino spese; e, a richiesta dell'amministrazione controllata, può rendere motivati avvisi sulle materie di contabilità pubblica. La Sezione, inoltre, esercita il controllo sugli atti e attività dell'amministrazione dello Stato aventi sede nella Regione. Si tratta, ad evidenza e in sintesi, di due soluzioni normative ben diverse. Non è quindi fuor di luogo almeno paventare qualche riflesso negativo sotto il profilo della unitarietà della finanza pubblica: soprattutto se si considera a rischio e discutibile il modello, come delineato dalla legge costituzionale n. 3, che prevede un coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario in condominio fra Regioni e Stato.

I limiti del modello ordinamentale delineato dalla riforma del Tit. V della Costituzione sono dunque alla radice dei troppi problemi aperti, in sede di attuazione della riforma: e il rischio più rilevante è proprio quello relativo alla unitarietà della finanza pubblica. Il modello statuale che emerge dalla riforma costituzionale appare, in estrema sintesi, largamente insoddisfacente. Ma una ulteriore notazione, solo apparentemente estranea alle considerazioni finora svolte, sembra concorrere a rendere ancora più indefiniti, o quanto meno nebulosi, i meccanismi di controllo della spesa pubblica.

Il riferimento è all’art. 3 della legge finanziaria 2003, intitolato "Sospensione degli aumenti delle addizionali all'imposta sul reddito delle persone fisiche". Tale norma prevede la istituzione di un’Alta Commissione di studio per la definizione dei principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai sensi degli artt. 117, terzo comma, 118 e 119, secondo comma, della Costituzione. Questa Alta Commissione di studio va a sostituire la vecchia Commissione per il controllo della spesa pubblica, già operante presso il Ministero del Tesoro. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze è definita la composizione dell'Alta Commissione, della quale fanno parte anche rappresentanti delle Regioni e degli enti locali, designati dalla Conferenza Stato-Regioni, e sono emanate le disposizioni occorrenti per il suo funzionamento. Per l'espletamento della sua attività l'Alta Commissione si avvale della struttura di supporto della Commissione per la spesa pubblica, la quale è soppressa.

Almeno una perplessità è lecita: può un'Alta Commissione di studio, organo certo non a rilevanza costituzionale, ma amministrativo del Ministero del Tesoro diventare il centro motore per la definizione dei principi generali, quanto al coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario? Perché se è vero che la funzione dell’Alta Commissione è consultiva, è anche vero il ruolo di tale organo tecnico può diventare debordante. E, nella indeterminatezza dei principi costituzionali di cui alla riforma del Tit. V, ogni ulteriore elemento di ambiguità non può non essere guardato con riserva e sospetto.

 

 

Presidente CAIANIELLO

     . Il professor Ladu, che ringraziamo, ha esaudito ampiamente il mio invito a non defraudare i presenti della merce che era promessa nel programma. Vorrei soltanto, prima di passare la parola al presidente Pasqualucci, fare due brevissime notazioni. A proposito di controlli esterni, quale è quello della Corte dei conti, mi è capitato di ravvisare molti equivoci  ancora legati alla concezione dello stato centralista, per cui quando si è detto che le regioni stesse volevano nominare i controllori si è parlato di controllori controllati, apparendo ciò inammissibile alla luce del tradizionale modello prefettizio. Questo era infatti un controllo sulle collettività, mentre  oggi si tratta del controllo spettante a queste ultime –attraverso le rappresentanze elettive- sui propri amministratori, controllo che si avvale appunto di strumenti che sono strumenti di controllo esterno, ma nel senso che sono esterni all'amministrazione regionale, come del resto risulta chiarissimo, tra le altre norme anche citate dal professor Ladu, nel comma 5 dell'articolo 3 della legge n. 20 del 1994. Il controllo esterno è tale rispetto all'amministrazione regionale, non alla collettività impersonata nella Regione, che del controllo sui propri governanti è titolare.. Esiste certamente  il problema che ha trattato egregiamente il professor Ladu,  ma che trova già soluzioni nei rapporti ad esempio fra Corte dei Conti europea e Corti dei Conti  nazionali, come pure in Germania fra il Bundesrechnungshof  e gli omologhi organi dei Länder. C’è appunto l’esigenza, come ho detto nelle poche parole di introduzione, di uno snodo, e di un coordinamento fra livelli diversi,  in nome di interessi dei quali proprio il principio di sussidiarietà comporta che sia investita la suprema rappresentanza nazionale, per garantire l’unità e l’indivisibilità della Repubblica. Fatta salva questa esigenza attraverso quei modelli, non può dirsi che quando il consiglio regionale dispone di coloro che debbono controllare l'amministrazione, si autonomini i controllori, perché di questo controllo esso è la parte attiva, in rappresentanza della collettività.

           A proposito del comma 5 che ho appena citato, debbo conseguentemente aggiungere che la sua formulazione più restrittiva del campo di osservazione della Corte dei conti, rispetto alla previsione generale del comma precedente, si deve presumibilmente proprio al timore ingenerato nelle Regioni da quella erronea immagine autoritativa, mentre identificando correttamente il compito della Corte nel servizio da rendere ai Consigli regionali (comma 6 dello stesso articolo), la restrizione recatavi si riflette in un minore ausilio al sindacato di questi ultimi sull’attività degli Esecutivi.

               Un'altra brevissima rettifica, su una convinzione erronea ma molto diffusa, non c'è un contingente di magistrati della Corte dei Conti che non siano di carriera: è l'inverso, perché la Corte dei Conti è nata con consiglieri di libera scelta (il problema è che all’epoca li sceglieva il sovrano, adesso ovviamente li dovrebbe scegliere, come avviene all'estero, l'organo parlamentare), mentre  è sotto il regime fascista che è stato introdotto un contingente di metà dei posti di organico riservati ai magistrati provenienti dalla carriera. Questo per l'esattezza storica, anche perché a volte questi equivoci poi ne generano tanti altri. E se attualmente è schiacciante nella Corte la preponderanza dei consiglieri di carriera, ciò si deve solo a una serie di benefici appunto csrrieristici che sono stati ad essi elargiti come nella magistratura ordinaria, e che secondo una interpretazione molto discutibile hanno prodotto questo effetto.

     Ascoltiamo ora con interesse il presidente Pasqualucci, che penso di avere anche io sollecitato con queste osservazioni

 

 

Presidente PASQUALUCCI

 

Spero di non deludere l’amico Caianiello, che auspicava scintille fra me ed il Prof. LADU, ma devo dire che le sue idee in ordine al controllo nel regime delle autonomie non sono molto lontane dalle mie: già un anno fa, in occasione di un convegno a Catanzaro per il decennale dell’istituzione della locale Sezione giurisdizionale, esponevo, certo meno bene di quanto abbia fatto oggi lui, argomentazioni simili.

E tutto sommato anche il Disegno di Legge n. 1545, attualmente all’esame del Senato sembra ispirato ai medesimi criteri: questa convergenza mi conforta in quanto, pur partendo da posizioni diverse per professionalità e per funzioni svolte, si perviene a conclusioni simili, il che vuol dire che queste rispondono ad una logica intrinseca.

Il Professor LADU ha parlato di unitarietà del sistema economico-finanziario che deve presentarsi tale nei confronti della Comunità Europea e che, pertanto è collegato da una serie di vincoli e relazioni interne e deve essere opportunamente governato.

In primo luogo vengono, infatti, in evidenza i rapporti esterni della Repubblica e specialmente quelli con l’Unione Europea derivanti dal trattato di Maastricht e dal patto di stabilità e crescita.

Secondo l’art. 104 del trattato europeo “Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi” e l’art. 1 del regolamento del Consiglio n. 3605 del 22 novembre 1993 spiega il termine “pubblici” come relativo ad amministrazioni pubbliche, cioè: amministrazioni centrali, amministrazioni di Stati federali, amministrazioni locali ed enti di previdenza ed assistenza sociale, come definiti nel sistema europeo dei conti economici integrati (SEC 95)”.

Quindi, come precisa l’art. 3 del “Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi”, “I Governi degli Stati membri sono responsabili dei disavanzi della Pubblica amministrazione (intesa nel senso suindicato).

Gli Stati membri assicurano che le procedure nazionali in materia di bilancio consentono loro di rispettare gli obblighi derivanti dal trattato in questo settore”.

Gli impegni derivanti dalla ricordata normativa comportano, come è evidente, che le varie entità che compongono la Repubblica non possono presentarsi isolatamente nei confronti dell’U.E., ma come un complesso unitario, come un assetto economico-finanziario integrato che delimita lo spazio alle singole autonomie.

E del pari di sistema economico-finanziario integrato deve parlarsi per quanto riguarda le relazioni correnti fra le autonomie componenti della Repubblica.

E’ vero infatti che l’art. 119 si ispira al principio della territorialità dell’imposta, collegata all’autonomia finanziaria di province e comuni, che devono provvedere a “finanziare integralmente le funzioni pubbliche a loro attribuite”, ma va anche ricordato che il co. 3 prevede l’istituzione di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Il co. 5 prevede poi altre due forme di intervento perequativo da parte dello Stato, rappresentate dalla destinazione, di “risorse aggiuntive” e dalla effettuazione di “interventi speciali” in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni.

Quindi autonomia finanziaria e territorialità delle imposte sono temperate da varie forme di perequazione improntate al principio di solidarietà.

Ciò comporta che le autonomie non possono disinteressarsi di ciò che avviene all’interno di ognuna di esse ed, in particolare, delle rispettive gestioni economico-finanziarie; gli aspetti positivi e negativi delle stesse, rifluiscono infatti su un interesse comune, in quanto l’entità degli interventi perequativi, e, quindi della deroga al principio della territorialità delle imposte, sarà direttamente proporzionale alle disparità dei livelli socio economici fra le singole regioni ed all’interno di queste, fra province, comuni, etc…

Il sistema economico finanziario delle autonomie va quindi governato mediante una serie di interventi perequativi, correttivi ed anche sostitutivi

Sono ancora da definire le modalità istituzionali attraverso cui tali interventi potranno essere decisi ed in particolare l’entità del coinvolgimento delle regioni in tali decisioni.

L’art. 11 della legge costituzionale n. 3/2001, che ha approvato la modifica del Tit. V, dispone in via transitoria, sino alla revisione delle norme del Tit. I della parte seconda della Costituzione, la possibilità che i regolamenti della Camera e del Senato prevedano la partecipazione di rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, cui è attribuita la funzione di esprimere pareri semivincolanti in relazione a progetti di legge riguardanti le materie di cui agli artt. 117, co. 3 e 119.

Quindi questo momento fondamentale di raccordo potrebbe trovare in tale Commissione integrata la sua sede, in attesa di un più preciso assetto istituzionale.

Quello che è certo, però, è che il governo del sistema delle autonomie, sotto il profilo che ne interessa, postula una fase ed una base conoscitiva da cui desumere gli interventi necessari.

Si impone quindi la necessità di uno strumento che consenta di accertare il grado di affidabilità dei singoli bilanci, la presenza o meno di debiti fuori bilancio, l’osservanza del principio che consente il ricorso all’indebitamente solo per finanziare spese di investimento (art. 119 u.c.), la effettiva destinazione delle risorse aggiuntive e degli interventi speciali alle finalità per cui questi sono stati disposti e così via.

Né basta, perché questo momento conoscitivo di comune interesse non può non riguardare anche il modo in cui sono utilizzate le risorse proprie e quelle derivanti dal fondo perequativo, giacché, come si è detto, i riflessi di tale utilizzazione ricadono pure sugli altri soggetti che compongono la Repubblica, così come di interesse generale è conoscere come, nelle singole realtà, sono assicurati i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che (art. 117 lett. m) debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

Fatte queste premesse e per tornare al controllo, va ricordato che con tale termine si intende una serie di funzioni tra loro diverse, a seconda dei soggetti da cui sono svolte (interno ed esterno), del momento in cui intervengono (preventivo, concomitante e successivo) dell’oggetto (su atti e su gestioni) ovvero degli effetti (condizionante l’efficacia e collaborativo). Tutte queste forme di intervento hanno però un elemento comune, rappresentato dall’inserimento nel processo decisionale al fine di apprestare, direttamente o indirettamente, elementi correttivi che eliminino le discrasie rilevate.

Questa finalità, conosciuta come feed-back, può esplicarsi in circuiti decisionali di ampiezza variabile comprendenti solamente il controllato ovvero che coinvolgano più organi, ad esempio, per restare nell’ambito pubblico, Parlamento e Governo o anche più soggetti, quali Stato e Regioni.xxx

Il modello di controllo che appare appropriato per consentire il governo del sistema economico finanziario delle autonomie è quello che si inserisce in un circuito plurisoggettivo con funzione di collaborazione rappresentata dal portare a conoscenza, mediante appositi referti, tutti quegli aspetti prima evidenziati riferiti alle singole autonomie e le conseguenti valutazioni in termini di legalità, efficienza, efficacia ed economicità.

E’ noto però che l’interpretazione della realtà, che è alla base dell’attività intesa a produrre conoscenza, può essere più o meno strumentalizzata in funzione di diverse finalità: ecco quindi che, al fine di garantire tutti i soggetti interessati, è necessario che questa attività di controllo-conoscenza sia svolta da un organo imparziale, non condizionato dai vari interessi in gioco e quindi neutrale.

Va, altresì, aggiunto che, dovendo svolgere la sua funzione nei confronti di una pluralità di soggetti, questo organo non può che essere unitario al fine di garantire uniformità di metodi ed omogeneità di criteri.

L’identikit così tracciato consente di ritenere che quest’organo già esiste nel nostro ordinamento ed è rappresentato dalla Corte dei conti.

Secondo quanto precisato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 29 del 1995, trattasi di un organo indipendente, al servizio non dello Stato-persona, ma dello Stato-Comunità, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico ed, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità.

Differenti sono i problemi relativi ai controlli nell’ambito delle singole regioni e delle altre autonomie.

Per quanto riguarda le prime, il novellato art. 123 conferma il potere dei consigli regionali di approvare o modificare i relativi statuti, il che comporta che, in tale sede, dovrà essere individuato l’organo titolare della funzione di controllo da esercitare in ambito regionale con destinatari giunta e consiglio.

Sono d’accordo con Caianiello nel ritenere che tale funzione, interna alla regione, vada pur sempre considerata di controllo esterno, in quanto ponendosi come snodo fra giunta e consiglio deve rispondere agli stessi requisiti di neutralità ed imparzialità richiesti per la Corte dei conti.

Lo Statuto regionale potrà quindi istituire un nuovo organo dotato di tali caratteristiche, ovvero confermare quella funzione di controllo che anche in ambito regionale la Corte dei conti ha già iniziato ad esercitare attraverso le sue Sezioni regionali di controllo istituite in applicazione della L. n. 20/94.

L’esperienza internazionale non ha mancato di evidenziare gli aspetti negativi del modello costituito da due organi di controllo.

In particolare nel recente congresso tenutosi a Madera, nel maggio scorso dall’Eurosai (Organizzazione Europea delle Istituzioni Superiori di controllo) Germania e Spagna hanno evidenziato come tale compresenza comporti continui conflitti di attribuzione, oltre a duplicazioni e lacune che rischiano di indebolire, quando non di paralizzare, la funzione di controllo.

Per contro un assetto unitario, oltre ad eliminare tali problemi, garantirebbe metodi di valutazione più omogenei, sviluppati nell'ambito di una programmazione che oltre agli aspetti peculiari delle singole realtà regionali consenta analisi comparate a livello nazionale.

Per quanto riguarda la possibilità, prevista dal ricordato D.D.L., di integrare le Sezioni Regionali con membri designati dal Consiglio Regionale e da quello delle Autonomie Locali, non credo si tratti di un grosso problema, è chiaro però che la nomina dovrà riferirsi a professionalità ed essere esercitata attraverso procedure che diano la massima garanzia di neutralità.

Quello che mi preoccupa, peraltro, è che a fronte di questo disegno che ha una sua razionalità intrinseca, ho notato, anche in occasione del recente convegno sui 140 anni della Corte dei conti, una tendenza a rifuggire dai controlli, magari a favore di una non meglio precisata attività consultiva.

Mi auguro che questi tentativi di eludere una funzione essenziale per un’ordinata convivenza delle autonomie non abbiano successo: so bene che al disotto degli stessi c’è il vecchio discorso sui rapporti tra controllo e giurisdizione, vale a dire il timore che il controllo sia svolto in funzione della giurisdizione di responsabilità che ne costituirebbe il braccio armato. Sono anni che, anche a livello associativo, stiamo cercando di dimostrare che non è così, ma evidentemente non siamo convincenti….

Per esperienza diretta (sono ormai diversi anni che svolgo esclusivamente attività giurisdizionale) posso dire che le denunzie provenienti dal controllo rappresentano una percentuale minima, anche per l’intrinseca differenza fra le due funzioni: il controllo sulla gestione esamina a posteriori l’attività nel suo complesso, la giurisdizione ha ad oggetto, attraverso un procedimento di prognosi postuma, il comportamento di singoli individui; il controllo ha come parametri l’efficienza e l’efficacia, la giurisdizione la liceità; esistono insomma tali differenze per cui le due funzioni non possono ritenersi collegate sotto un profilo operativo.

Se c’è un motivo per cui è opportuno che controllo e giurisdizione siano intestati ad un unico organo, questo è essenzialmente culturale, perché nello svolgimento della funzione giurisdizionale occorre acquisire dal controllo non la “notitia damni” ma la conoscenza dei meccanismi, dei problemi e delle difficoltà attraverso cui si svolge l’attività amministrativa.

Chi ha esercitato il controllo sa immedesimarsi molto meglio nel comportamento dell’amministratore sottoposto al suo giudizio, perché non dobbiamo scordarci che il giudice contabile è dotato di una serie di specifici poteri (da quello riduttivo a quello di considerare i vantaggi comunque acquisiti dall’amministrazione o anche dalla comunità) che richiedono una corrispondente sensibilità derivante appunto dalla conoscenza dell’Amministrazione.

Ritengo quindi che il timore di un controllo visto come cavallo di Troia per far penetrare il giudice nella gestione amministrativa, ed in particolare in quella della Regione, sia sostanzialmente infondato; altre sono le fonti cui le Procure possono attingere: giudizi penali, segnalazioni dell’opposizione, denunzie dei singoli e dei sindacati, notizie della stampa…, mentre, ripeto, il controllo può e deve fornire al giudice più che altro i ferri del mestiere.

Concludendo, ribadisco pertanto che mi trovo sostanzialmente d’accordo con quanto, molto meglio di me, ha esposto il Professor LADU; non mi sento invece di condividere il pensiero di Girolamo Caianiello che, se ho ben capito, sembra auspicare un ritorno alle nomine dei giudici da parte del Parlamento o non so di chi. Credo che l’evoluzione da un’investitura per nomina dall’alto ad una legittimazione conseguita a seguito di concorso espletato con le necessarie garanzie sia da considerare estremamente positiva in quanto meglio rispondente alle esigenze di terzietà, neutralità e professionalità che presiedono all’esercizio dell’attività magistratuale.

Direi anzi che nell’attuale momento storico, concretizzato da un netto bipolarismo, questi valori sono maggiormente sentiti, basti pensare al novellato articolo 111 della Costituzione che, a ben guardare, annuncia concetti già ravvisabili nel dettato costituzionale ma che vengono ribaditi in modo più enfatico, proprio a dimostrazione di un’esigenza particolarmente avvertita.

Credo che un controllo terzo e neutrale riposi sui medesimi valori e perciò ritengo opportuno continui ad essere affidato ad un corpo magistratuale.

Grazie

 

 

 

 

Presidente CAIANIELLO

               Ringrazio a mia volta il presidente Pasqualucci, e vorrei soltanto, chiosando brevemente  quello che ha detto, osservare anzitutto che l'insofferenza per i controlli è un fatto quasi fisiologico, in chi agisce, e va repressa quando serve a coprire solo la volontà di abusare e di commettere illeciti, come è fuori discussione. Però c'è una parte di questa insofferenza che si deve anche alla autorappresentazione, che ho già ricordato,  di un corpo come quello magistratuale della Corte dei conti (non dico tout court  “la Corte dei Conti”, io quanto bisogna sempre distinguere fra la nave e  l'equipaggio cui è affidata, e che può mandarla a finire sugli scogli senza che essa ne abbia colpa), con  l’idea di un controllo autoritativo, abilitato a sostituire praticamente la propria volontà a quella dell'autorità controllata. Autorappresentazione che i magistrati della Corte dei Conti hanno per lunghi e lunghi anni coltivato, sul modello di stampo prefettizio delle dottrine amministrativistiche, estraneo al chiaro disegno della splendida legge istitutiva del 1862. Questa immagine erronea ha comprensibilmente  creato nelle collettività l’avversione ad un potere limitativo della autonoma gestione dei propri interessi. Ho già rilevato l'esigenza di adeguati raccordi con gli interessi di livello superiore a quelli locali, ma il fatto di dire molto semplicisticamente "il controllo sulle regioni", anziché sulle loro amministrazioni, è sempre una eredità di questo modo di pensare..    

      Quindi è per prima la magistratura della Corte a dover  dissipare questa immagine autoritativa di se stessa, altrimenti continua a fornire un alibi a certe resistenze al controllo che per una parte possono essere comprensibili, per i suddetti motivi, ma per un’altra potrebbero esprimere la voglia di fare tutto quello che si vuol fare anche oltre i limiti della legittima autonomia.

      Un argomento interessante toccato da Pasqualucci, il rapporto tra giurisdizione e controllo, mi fa ricordare, del resto a conferma di quello che dice lui, che anche a seguito delle restrizioni apportate alla giurisdizione della Corte alla nozione di responsabilità e alla sanzione risarcitoria,  e tenuto conto degli orizzonti che si sono invece aperti al controllo finalmente uscito dalla punzonatura di pezzi di carta per guardare alla realtà amministrativa nella sua sostanza, si è rovesciata la visione tradizionale della giurisdizione come  prolungamento del controllo, anzi il braccio armato di quest’ultimo, a sua volta visto in posizione quasi servente rispetto ad essa. Mi ha indotto a riflettervi il significativo invito rivolto tempo addietro dall’allora procuratore generale della Corte dei Conti Francesco Garri, agli uffici da lui dipendenti,  a segnalare ai settori del controllo quelle situazioni sulle quali l’azione giudiziaria  non è in grado di intervenire per mancanza dei necessari presupposti, mentre possono offrire materia di vivo interesse per il controllo, nella sua funzione caratteristica di moral suasion, cioè di ragionamento argomentato intorno alle cause delle disfunzioni rilevate, e di stimolo a rimediarvi nelle sedi legislative ed amministrative competenti. Il circuito perciò si è invertito, ed è il settore giurisdizionale a “servire” il controllo per i suoi interventi più consoni alla natura dei problemi da affrontare.

                Quanto poi alla utilità o meno della concentrazione in uno stesso organismo anche della funzione giurisdizionale assieme a quella di controllo, sappiamo tutti che il caso italiano non è quello maggioritario nel mondo:  istituzioni prestigiose come la Cour des Comptes francese, la cui giurisdizione è limitata ai soli conti dei tesorieri, o ancor più quelle anglosassoni del tipo auditing, non si sentono menomate dal fatto di non essere anche intestatarie della giurisdizione di responsabilità. Ovviamente qui possono contare anche le diverse tradizionali nazionali, ma una cosa che mi ha preoccupato, e il presidente Pasqualucci lo ricorda, fu la veemenza con la quale i magistrati della Corte reagirono al progetto della Commissione Bicamerale del 1997 (il cui disegno sul controllo della Corte dei conti appariva peraltro molto pasticciato) di scorporare  questa funzione dalla Corte stessa, proposta in cui essi parvero vedere una innominabile mutilazione, come della più pregiata delle loro attribuzioni. Questa veemenza indicava infatti una sottovalutazione di quella funzione di controllo che è di livello costituzionale, che è importantissima tanto in Italia come all'estero, ed è la funzione   senza la quale Corte dei Conti non sarebbe neppure nata, per aiutare il Parlamento nel suo sindacato sul governo, come chiaramente ci dicono le Tavole di fondazione.

               Da ultimo, la terzietà. Per carità di Dio, sono completamente d'accordo che la funzione di controllo deve essere neutrale. Ma perché ? Perché deve essere affidabile soprattutto agli occhi dell'opposizione: un controllore che fosse dominato dalla maggioranza governativa sarebbe inattendibile per l'opposizione, che in ogni autentica democrazia ha la prerogativa del controllo, e questo spiega perché l’art. 100 della Costituzione parli specificamente di indipendenza dal Governo. Quindi sulla terzietà non si discute, ma terzietà è una cosa e altro è il sistema di nomina. Nessun ordinamento coltiva, più di quelli anglosassoni, l'idea del giudice come veramente terzo e imparziale, eppure i sistemi di reclutamento dei magistrati variano. Voglio dire che forse può anche andare bene il reclutamento per concorso, però è una cosa diversa, perché esso è soltanto uno dei modi per garantire la terzietà, sulla quale, ripeto, sono completamente d'accordo. Del resto la Corte dei Conti dell'Unione Europea è nominata appunto dalla Commissione su approvazione di quel Parlamento, mentre ai suoi membri è garantita l’indipendenza propria dei magistrati. Quindi indipendenza e sistema di nomina sono due problemi distinti, come anche la nostra Corte costituzionale ha stabilito (il che non toglie l’incongruenza italiana che attribuisce al Governo e non alle Camere la scelta di membri della Corte dei conti, del suo Presidente e del P.G.).  Né possiamo ignorare il dato sociologico che il personale reclutato per concorso è più facilmente incline a quei comportamenti di tipo corporativo che sono fra le caratteristiche meno commendevoli delle burocrazie di carriera, e che nel nostro caso possono intravedersi nelle resistenze opposte della magistratura della Corte alle iniziative di riforma e ammodernamento.

 

Maurizio MELONI- Corte dei Conti (revisione redazionale)

    Premetto di aver potuto ascoltare stasera solo l’intervento di Pasqualucci, per cui non so quello che il professor Ladu ha detto, penso però che la tematica sia stata generale, in relazione a questa Corte del domani, anche come controllo a livello di regioni, E’ stato evocato il Convegno di Montecitorio del 4 dicembre, celebrativo della istituzione della Corte dei conti nel 1862, e lì ho notato due impostazioni completamente diverse, due scuole di pensiero molto forti e diversificate anche dallo stesso sistema delle autonomie. Penso che la posizione delle regioni e la posizione dell'Anci, come portatrice degli interessi degli enti locali in senso proprio, cioè dei comuni,  siano  nettamente diverse fra loro. Le regioni insistono su un ruolo meramente consulenziale della Corte, come ha ricordato il presidente Pasqualucci, ruolo  che come tale non è solo insufficiente ma forse, forse, inaccettabile, perché è vero che il disegno di legge La Loggia nella parte che ci interessa dice “a fini di maggiore collaborazione si può chiedere...ecc.”, ma questa previsione viene dopo il comma che a regime attribuisce le competenze di fondo. Personalmente non sono un tifoso della parola "collaborazione" e "spirito collaborativo" per quanto attiene al controllo, ma non perché la collaborazione non ci debba essere, ma perché la collaborazione casomai è un qualche cosa che nasce dopo l'attività di controllo,  e riguarda gli esiti soprattutto dell'autocorrezione, per cui è nei confronti degli organi della sovranità che il controllo si muove in funzione collaborativa, ma non nei confronti dell'amministrazione.

      Questa è la posizione fondamentale delle regioni e noi non possiamo accettarlo come Corte ma credo anche come persone che si dedicano a questi temi generali, qui siamo in una sede Cogest che non è una sede come tale di magistrati della Corte, ma credo che la sensibilità diffusa anche dei cittadini, della pubblica opinione, non possa accettare una Corte dei Conti che svolge esclusivamente un ruolo consulenziale..

        L’altra impostazione, invece, quella dei comuni, risente  della circostanza che essi sono soggetti , a ben riflettere, praticamente  a due martelli, che battono sulla stessa incudine, quali appunto gli enti locali in genere. I comuni temono che ci sia da un lato un rifiorire dell'autorità, chiamiamola così, tra virgolette, prefettizia o tutoria, cioè il potere del Viminale e nello stesso tempo il potere del Ministero dell'Economia e delle Finanze, adesso non più Tesoro ma insomma della Ragioneria Generale. E nello stesso tempo, dall’altro lato, le regioni, perché le regioni essendo munite di potestà legislativa possono su certe cose fare un po' il bello e il cattivo tempo. Allora che dice l'Anci, l'Associazione nazionale dei comuni italiani ? Dice che è molto meglio che un certo ruolo sia svolto dalla Corte dei conti. Questo per me è importante, perché siccome la proposta che si va portando avanti è praticamente, diciamo, in due termini, quello del coordinamento di finanza pubblica, necessità di equilibri, problemi generali di armonia nella repubblica, come diceva Pasqualucci, e quello della sede che ciò debba concorrere ad assicurare. Allora credo che i comuni tendano verso la Corte, ma non perché la Corte è più dolce, più soft, più morbida, ma proprio perché loro sono preoccupati da questi due rischi, del potere governativo centrale, che si viene a livello periferico nuovamente a fortificare, e nello stesso tempo un analogo potere delle regioni. Credo che questa posizione  possa esprimere un’esigenza valida. perché la forza di vista di traino, per così dire, delle comunità locali, secondo me è più genuina, più accettabile di quella delle regioni, le quali dopotutto non sono legate alle esperienze esistenziali dei cittadini, sono un qualche cosa di costruito, mentre gli enti locali hanno dietro la vita della gente, pur senza negare il collegamento anche della collettività regionale con l'assetto del territorio in senso lato.

 

Presidente CAIANIELLO

   Grazie. Solo qualche chiosa  all'intervento del consigliere Meloni. Anzitutto è giustissimo il suo rilievo, basta pensare all'epoca feudale, a ciò che il sovrano rappresentava di garanzia per il popolo contro i signori feudali intermedi. Quindi una situazione del genere può effettivamente ancor oggi verificarsi , anzi lo ricordo dai tempi in cui ero all'ufficio regioni del Ministero dell'Interno, 50 anni fa, già allora si diceva: che gli enti locali temono una prevaricazione da parte di questi livelli intermedi regionali.

      A proposito del controllo come consulenza vorrei fare una precisazione, perché ho parlato prima di moral suasion per la quale in Italia c'è assai poca sensibilità e poca fiducia, perché siamo lo stato dei carabinieri. Ma  l'idea di un organo di controllo ridotto a consulenza non va se dovesse significare che il controllo si esplica a richiesta di chi deve essere controllato. In questo caso diventa una consulenza in senso proprio che non  è più controllo (infatti, all’inverso, una dottrina molto qualificata ha ritenuto che anche i pareri del Consiglio di Stato, se obbligatori, si risolvano in una forma di controllo, non potendo l’amministrazione sottrarvisi). Perciò quando il controllo, così denominato, obbliga invece il controllato a sottostare al suo esercizio ed ai connessi poteri istruttori, allora non c'è niente di strano che si esprima negli esiti come consulenza nei confronti di quello che anche gli studiosi stranieri chiamano “il principale” (come nella teoria dei giochi), e che in democrazia è l'organo della sovranità democratica, quali sono il  parlamento, i consigli regionali e quelli comunali. Su questo versante, anche il concetto di collaborazione è pienamente appropriato, mentre lo è di meno quando lo si riferisce –come da qualche tempo si usa poco meditatamente- al rapporto con l’autorità amministrativa controllata, poiché è estraneo a quel concetto il “dover rispondere” (accountability) cui quest’ultima è soggetta nei confronti dell’organo di controllo, così come gli sono estranei altri aspetti come i poteri ispettivi di tale organo, la pubblicità delle osservazioni da esso formulate, e così via. Ben chiara restando d’altra parte, come ho già osservato nei precedenti interventi, l’efficacia di sola moral suasion dei rilievi della Corte, il cui ordinamento si è da sempre ispirato al principio di “autocorrezione” che lascia l’ultima parola all’autorità controllata, perché insito nel permanere della responsabilità propria di questa nei confronti del “principale”, indipendentemente dal contenuto favorevole o meno di tali rilievi, principio che si trova oggi affermato anche in sede internazionale e che vale (diversamente da quanto sembra ritenere Pasqualucci con l’opinione ancora oggi diffusa) anche per il controllo preventivo su atti, iscritto esso pure nel circuito che mette capo al Parlamento, attraverso l’istituto del visto con riserva, cardine e corollario del sistema che ho delineato, salvo ovviamente che il Governo accetti i rilievi e ritiri l’atto censurato, restando anche di ciò responsabile ai sensi dell’art. 95 Cost.