ina umbria 2003

Relazione del Procuratore Regionale per l'Umbria Agostino Chiappiniello

in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario 2003

1.- Premessa.

La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario per la magistratura contabile rappresenta l’occasione per una autoriflessione sul ruolo istituzionale della Corte dei Conti e sui risultati della funzione svolta.

I giudici contabili preposti alla salvaguardia della corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono chiamati ad una valutazione globale e complessiva delle attività esplicate nell’ambito dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali e di controllo.

Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti attraverso la relazione espone alla Comunità regionale l’attività svolta in favore della collettività per la tutela degli interessi generali.

In un concetto di Stato-Comunità, la Pubblica Amministrazione, pur essendo in una posizione servente verso la collettività, non può garantire la piena salvaguardia degli interessi generali che devono ricevere una protezione giuridica quanto meno pari a quella accordata agli interessi individuali, per cui è necessaria una apposita tutela giudiziaria.

Il nostro ordinamento conosce una giurisdizione che ha per oggetto proprio la tutela degli interessi collettivi, ossia la giurisdizione amministrativo-contabile che nel contesto istituzionale ha acquisito un ruolo determinante ed essenziale per il corretto funzionamento del sistema democratico.

Lo Stato persona, ossia la pubblica amministrazione, risponde del suo operato verso la collettività, ed il controllo della sua attività richiede ed impone indagini ed approfondimenti che non possono essere effettuati che da un magistrato fortemente specializzato, autonomo, imparziale ed indipendente, qual è il pubblico ministero contabile titolare di una azione pubblica ed obbligatoria.

Pensare ad una legittimazione attiva della stessa pubblica amministrazione significherebbe accettare l’inconcepibile principio secondo il quale un soggetto dovrebbe agire contro se stesso, circostanza quest’ultima certamente improbabile a verificarsi.

Anche nella Comunità Europea, da qualche tempo, si sta pensando alla istituzione di una Procura Europea per la tutela degli interessi finanziari comunitari, che richiedono una risposta specifica che permetta di trascendere i limiti della cooperazione giudiziaria classica.

A tale fine la Commissione ha predisposto un libro verde che è stato presentato alla conferenza intergovernativa di Nizza tenutasi nel settembre del 2000.

La discussione relativa alla creazione di una Procura europea non ha aspettato la pubblicazione del libro verde per mostrare un certo fervore.

In Europa da vari anni gli operatori, siano essi magistrati, forze di polizia o avvocati, hanno denunciato i limiti degli spazi giudiziari nazionali di fronte alla criminalità economica e finanziaria transnazionale.

Tra le iniziative prese, si ricordano: l’appello lanciato a Ginevra il 1° ottobre 1996, la dichiarazione di Treviri del 15 settembre 2001 a favore di un rilancio della Procura europea nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione, il manifesto di Strasburgo del 20 settembre 2000 e il lavoro fatto da un gruppo di esperti diretto dal prof. Mireille Del mas-Marty, costituito nel quadro del progetto “Spazio giuridico europeo“ dal Parlamento europeo su iniziativa della Direzione generale XX della Commissione.

In quest’ultimo progetto era previsto espressamente che il pubblico ministero europeo fosse indipendente e autonomo sia nei confronti degli organi comunitari che delle autorità nazionali.

In sostanza, in Europa si pensa di realizzare ciò che in Italia già esiste da tempo. In un momento in cui vi è sempre più una maggiore integrazione europea (recentemente è stato deciso l’allargamento ad altri 10 paesi), l’interesse della Comunità nei confronti dell’istituto di una Procura europea appare veramente importante e significativo.

2.- Le recenti innovazioni legislative nelle materie soggette alla giurisdizione della Corte dei Conti.

2.1. - Decreto Legislativo 30 maggio 2002, n. 113, contenente “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di spese di giustizia”

Il testo unico in materia di spese di giustizia è stato emanato con D. L.vo 30 maggio 2002, n. 113, ai sensi dell’art.7, commi 1 e 2, della legge 8 marzo 1999, n. 50, come modificato dall’art. 1 della legge 24 novembre 2000, n. 340, e nasce dall’esigenza di ordinare ed armonizzare le norme legislative e regolamentari in materia al fine di garantire logicità e sistematicità al confuso quadro normativo vigente in precedenza.

L’indicato testo unico non ha natura meramente compilativa, poiché la finalità del riordino è stata ottenuta anche attraverso innovazioni normative, seppur limitate e connesse alla necessità di armonizzare gli istituti relativi alle spese giudiziarie al fine di collocarli in un sistema omogeneo ed unitario nel quadro di principi generali ai quali si è ispirato il provvedimento di riordino.

La nuova normativa si applica al processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario, con la previsione di norme specifiche dirette a disciplinare solo alcuni tipi di processi (art. 2, comma 1).

Le spese del processo amministrativo, contabile e tributario sono regolate dalle norme speciali contenute nella parte VIII del testo unico (art. 2, comma 2).

Non è stata ritenuta necessaria la predisposizione di una norma di chiusura contenente le disposizioni non inserite nel testo unico che restano in vigore, poiché, come precisato nelle premesse del Decreto Legislativo, nel testo unico sono state inserite o sono state espressamente richiamate tutte le norme relative alle spese di giustizia.

E’ importante segnalare l’art. 172 il quale prevede che i magistrati e i funzionari amministrativi sono responsabili delle liquidazioni e dei pagamenti da loro ordinati e sono tenuti al risarcimento del danno subito dall’erario a causa degli errori e delle irregolarità delle loro disposizioni, secondo la disciplina generale in tema di responsabilità amministrativa.

2.2. - Decreto del Presidente della Repubblica 4 settembre 2002, n. 254, concernente: “Regolamento per la gestione dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello Stato”.

L’esigenza di emanare un nuovo regolamento per le gestioni dei cassieri e dei consegnatari delle Amministrazioni dello Stato, in sostituzione del regolamento vigente in precedenza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 novembre 1979, n. 718, è derivata dalla copiosa produzione normativa intervenuta negli ultimi anni in materia sia di organizzazione e funzionamento degli uffici che di contabilità pubblica.

Sulla base della nuova normativa sono stati attribuiti ai consegnatari ed ai cassieri compiti diversi, conseguentemente è stata distinta la disciplina delle due figure, prevedendo il divieto di cumulabilità delle relative funzioni.

Le maggiori novità contenute nel regolamento sono: l’attribuzione dei compiti di programmazione del fabbisogno e della gestione delle risorse finanziarie rispettivamente al titolare del centro di responsabilità ed al dirigente responsabile degli acquisti di beni e servizi (art.4); una più esatta definizione dei compiti affidati al consegnatario per debito di vigilanza e a quello per debito di custodia (artt. 11 e 12); nuove modalità per la cessione gratuita di beni (art.14) e l’affidamento dell’approviggionamento dei materiali di facile consumo al dirigente responsabile degli acquisti, sulla base della programmazione dei fabbisogni e della razionalizzazione dei processi di acquisto, demandando a ciascuna amministrazione il compito di disciplinare con regolamento le modalità di gestione e controllo dei materiali di facile consumo (art. 22).

E’ prevista una responsabilità per le deficienze di beni accertate che ricalca la disciplina generale in materia (art. 15).

2.3. - Decreto legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito nella legge 24 aprile 2002, n. 75, recante disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli enti locali.

L’art. 1 della legge è volto a colmare una lacuna creatasi nell’ordinamento a seguito dell’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, concernente la riforma del titolo V della Costituzione.

Infatti, essendo stata abrogata la norma costituzionale di cui all’art. 130 cost. che demandava il potere di controllo sugli atti degli enti locali, ed il connesso potere sostitutivo, ad un organo regionale, era sorto il problema di individuare un organo che potesse assolvere alla funzione di nomina di un commissario ad acta per la predisposizione del bilancio in caso di mancato adempimento nei termini prescritti da parte degli enti locali.

Nel rispetto del principio di autonomia degli enti locali e di equiordinazione con le altre istituzioni che concorrono a costituire l’ordinamento della Repubblica, la nuova disposizione ha demandato agli statuti degli enti locali la disciplina delle modalità di nomina del commissario ad acta; in assenza di disposizione in merito vi provvede il Prefetto.

Come si evince dagli atti parlamentari, la disposizione è stata formulata come norma transitoria (ai soli fini della predisposizione ed approvazione del bilancio di previsione degli enti locali per l’esercizio 2002) e non a regime, in modo da non anticipare le scelte che il Parlamento dovrà fare quando sarà chiamato ad esaminare il disegno di legge di attuazione della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.

Con l’art. 3 bis viene integrata la procedura di liquidazione dei debiti fuori bilancio a carico degli enti locali dissestati e con l’art. 3 ter vengono rimosse alcune cause di ineleggibilità disciplinate dall’art. 63 del T.U. n. 267/2000 (non comporta incompatibilità la pendenza di lite tributaria e la sentenza di condanna ove non sia divenuta res judicata).

2.4. - Legge n. 289 del 27 dicembre 2002, concernente “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

L’art. 23, comma 5, della predetta legge, prevede che i provvedimenti di riconoscimento di debiti posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente Procura regionale della Corte dei Conti.

L’obbligo di denuncia alla Corte dei Conti risponde alla finalità di porre una remora al ricorso frequente all’istituto giuridico del riconoscimento di debiti da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

L’uso di detto istituto, che con la su indicata norma il legislatore ha inteso scoraggiare, ha rappresentato nel tempo una comoda via per eludere le procedure ordinarie e l’accertamento preventivo delle disponibilità di bilancio.

Con la cennata disposizione viene restituita al riconoscimento dei debiti la sua originaria connotazione di strumento residuale dell’ordinamento, il ricorso al quale va ritenuto legittimo solo in presenza di comprovate ed obiettive difficoltà ad accedere agli ordinari mezzi di copertura delle spese.

E’ previsto per le pubbliche amministrazioni che eccezionalmente ricorrono alla trattativa privata, l’obbligo di darne contestuale comunicazione alla Sezione regionale della Corte dei Conti (art.24, comma 5).

Inoltre, con l’art. 30, comma 15, si fissa il principio secondo il quale il ricorso all’indebitamento da parte degli enti locali può essere fatto esclusivamente per finanziare spese di investimento. A tale fine è prevista la nullità degli atti e dei contratti stipulati in difformità della predetta disposizione.

Secondo la su indicata disposizione, le sezioni regionali della Corte dei Conti possono irrogare agli amministratori che hanno assunto le delibere di spesa, una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento in cui è stata commessa la violazione.

2.5. – Attuazione legge n. 89/2001- (c.d. legge Pinto).

La legge Pinto nasce dalla necessità di limitare le condanne inflitte all’Italia dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo per violazione del principio della ragionevole durata dei processi previsto dall’art. 6 della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali.

Il legislatore italiano ha dato risposta ai moniti provenienti da Straburgo ed ha istituito con la legge n. 89/2001 una giurisdizione nazionale in materia, con attribuzione di specifica competenza alla Corte di Appello, allo scopo di riconoscere una equa riparazione al cittadino danneggiato dalla durata non ragionevole di un processo.

Il decreto che accoglie la domanda di equa riparazione va comunicato, ai fini dell’avvio dell’azione di responsabilità al Procuratore Generale della Corte dei Conti, nonché ai titolari delle azioni disciplinari nei confronti dei magistrati.

A seguito dell’entrata in vigore della legge Pinto numerosi cittadini hanno presentato ricorsi alle Corti di appello italiane al fine di ottenere un’equa riparazione.

Parte di tali ricorsi riguarda anche l’eccessiva durata dei giudizi definiti o ancora pendenti presso la Corte dei conti.

Nel corso del 2002, presso la Sezione Giurisdizionale regionale dell’Umbria sono stati depositati per il tramite dell’Avvocatura Distrettuale di Firenze o direttamente dalla Corte di Appello di Firenze, competenti per territorio, n. 19 ricorsi, di cui, n.9 (di cui n. 6 appellati) in materia di pensioni di guerra e n.10 (di cui n. 2 appellati) in materia di pensioni militari.

La Sezione Giurisdizionale per l’Umbria, in merito ai succitati ricorsi, ha emesso n. 15 sentenze di rigetto, n. 3 decisioni di accoglimento e una sentenza di inammissibilità su un ricorso per revocazione.

3.- Attività della Sezione Regionale del Controllo

Nell’ambito delle funzioni svolte dalla Corte dei conti sul territorio si colloca l’operato della Sezione regionale di controllo giunta al secondo anno della propria attività.

Nel corso del 2002, i maggiori sforzi della magistratura contabile sono stati rivolti ad accrescere il confronto con la Regione e le Amministrazioni locali in applicazione dell’art. 3, commi 4 e 5, della legge n. 20/94.

L’attenzione, in ossequio anche agli orientamenti espressi dalle Sezioni Riunite, è stata focalizzata sui settori della sanità pubblica e del trasporto pubblico locale, entrambi dotati di notevole impatto strategico a livello territoriale sia per l’entità delle risorse dagli stessi assorbite, sia per il rilievo dei sottesi interessi collettivi.

Detta scelta si è posta in linea di ideale continuità rispetto a quelle già effettuate in passato, nel convincimento che solo osservando i fenomeni gestionali nel tempo sia possibile ricostruire compiutamente la sequenza di atti e fatti in cui questi si compendiano nonché individuare i risultati ad essi causalmente correlati.

La Sezione ha agito su base omogenea con le altre Sezioni regionali, con l’intendimento di offrire, in funzione ausiliaria delle assemblee elettive e dei governi locali, un quadro comparativo dei modelli gestionali realizzati in altri contesti territoriali utile ad innescare un processo di generale miglioramento delle performances operative, a vantaggio della sana gestione della finanza pubblica.

Si è inteso, in tal modo, interpretare in pieno spirito di servizio il ruolo che la Costituzione assegna alla Corte dei conti quale organo dello Stato-Comunità, oggi vieppiù rilevante in una prospettiva federale.

La segmentazione delle attività gestionali fra una pluralità di enti dotati di competenze proprie e delegate, connaturata al nuovo modello di decentramento basato sul principio di sussidiarietà, ha indotto ad estendere il controllo alla generalità di soggetti istituzionali che hanno concorso, ciascuno per la propria parte, a realizzare gli obiettivi propri dei settori presi in esame.

Il convincimento che l’esigenza di sottoporre a controlli indipendenti e neutrali l’impiego di risorse pubbliche non possa recedere di fronte all’utilizzo, sempre più diffuso nel campo dei servizi resi alla collettività, di organizzazioni ed istituti privatistici, ha inoltre comportato l’estensione delle indagini anche a soggetti formalmente estranei agli apparati amministrativi e, tuttavia, effettivamente coinvolti nelle erogazione delle prestazioni finali rivolte all’utenza. In questa ottica, la Sezione ha ritenuto di dare applicazione al principio di sequela della risorsa, da ultimo autorevolemente riaffermato dalle Sezioni Riunite con la deliberazione n. 16/CONTR/Q.COMP/01.

Al predetto principio si è, in particolare, ispirata l’indagine sui trasporti che ha posto in luce le notevoli problematiche connesse al conferimento di funzioni alle Regioni, tuttora in via di perfezionamento, ed alla transizione verso un mercato del trasporto pubblico aperto alla regole della concorrenza di derivazione comunitaria. In tale contesto, è stato possibile accertare come, pur con le oggettive difficoltà operative che sempre accompagnano le fasi di trasformazione organizzativa, la Regione Umbria abbia saputo assumere in materia apprezzabili iniziative tanto dal punto di vista legislativo che amministrativo.

Gli esiti dell’istruttoria svolta in ordine al comparto della sanità hanno consentito di ricostruire il quadro complessivo della sanità umbra e le peculiarità più significative del percorso di “riassestamento” del sistema sanitario regionale orientato verso il ridisegnato modello della rete dei servizi territoriali con conseguente potenziamento degli stessi e riallocazione delle risorse dalla struttura ospedaliera alla medicina del territorio che segna l’avvio dell’auspicato processo di “deospedalizzazione”. Questa impostazione comporta l’integrazione dei servizi sociali e sanitari nonché l’organizzazione degli interventi in materia di assistenza residenziale e domiciliare quale servizio alternativo o integrativo rispetto al ricovero. Essa richiede, altresì, una particolare attenzione alle prestazioni che incidono sulla medicina di base, sui servizi distrettuali, sulla farmaceutica con conseguenti riflessi specifici a carico della spesa, il cui andamento costituisce oggetto di valutazione da parte dell’organo di controllo in quanto indicatore del grado di adeguatezza del livello delle prestazioni sanitarie e, nel contempo, della capacità di assicurare la razionalizzazione del servizio ed il contenimento dei relativi costi.

Le istruttorie sono state condotte in costante contraddittorio con tutti i soggetti coinvolti, che hanno saputo recepire la “ratio” del controllo collaborativo intestato a questa Istituzione.

La positiva accoglienza che le suddette indagini hanno ricevuto, sia nell’opinione pubblica sia presso le istituzioni regionali e locali, conforta nel proseguire sulla strada intrapresa anche per il futuro e induce a dare impulso alle altre indagini avviate dalla Sezione nel corso del 2002 in materia di gestione del patrimonio museale umbro e di utilizzazione dei fondi comunitari, ormai in avanzato stato di svolgimento, confidando in analoghi risultati positivi.

E’ costante, poi, l’impegno della Sezione nella elaborazione dei referti annuali sulla gestione finanziaria regionale – i cui esiti sono prevalentemente destinati all’organo consiliare – orientati a verificare l’attuazione delle leggi regionali di principio e di programma sulla base di risultanze che emergono dal rendiconto nonché a suggerire l’introduzione di correttivi a garanzia della regolarità ed economicità delle gestioni future.

E’ il caso di richiamare, infine, i compiti di controllo di legittimità su atti che la Corte tradizionalmente assolve nei confronti delle Amministrazioni decentrate dello Stato.

In questo campo, la Sezione del Controllo umbra non ha mancato di fornire il proprio contributo alla soluzione di complesse problematiche interpretative, dotate anche di rilievo generale. Merita, per tutte, menzione l’iniziativa assunta in materia di modalità di computo nel trattamento di quiescenza degli emolumenti corrisposti ai dipendenti statali a titolo di indennità di amministrazione, che ha stimolato, quale questione di massima, una importante pronuncia della Sezione centrale del Controllo sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato (del. n. 10 del 7.3.2002).

Nel corso del 2002, sono stati avviati e portati a compimento n. 71 procedimenti di controllo preventivo ex art. 3, comma 1, della legge n. 20/94 e n. 579 procedimenti inerenti a decreti di concessione di trattamenti pensionistici, dati che confermano la vivacità dell’attività svolta.

4.- Attività della Sezione Regionale Giurisdizionale.

La Sezione Giurisdizionale nell’anno decorso si è impegnata sui tre fronti della giurisdizione pensionistica, dei giudizi di conto, nonché dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile.

4.1. - Contenzioso pensionistico.

L’istituzione del giudice delle pensioni a composizione monocratica ai sensi dell’art. 5 della legge n. 205/2000 ha dato nel corso dell’anno 2002 risultati apprezzabili.

Lo snellimento del giudizio sia sul piano istruttorio che su quello decisorio ha consentito di ottenere dei risultati molto lusinghieri, riducendo i ricorsi pendenti al di sotto delle 1000 unità (973), soddisfacendo in tal modo le esigenze e le aspettative dei cittadini interessati.

Il prospetto complessivo del contenzioso pensionistico evidenzia i sottoriportati dati:

Ricorsi pendenti all’1.1.2002 n. 1496

Ricorsi pervenuti nel 2002 n. 154

Ricorsi iscritti a ruolo n. 753

Ricorsi discussi n. 592

Ricorsi definiti con sentenza n. 612

Ricorsi definiti con decreto di estinzione n. 65

Ricorsi pendenti al 31.12.2002 n. 973

4.2. - Conti giudiziali.

Al 1/1/2002 1 conti giudiziali giacenti presso la Sezione giurisdizionale ammontavano a 4.372 così suddivisi:

- conti giudiziali erariali n. 4.017

- conti giudiziali degli enti locali n. 349

- conti giudiziali delle U.S.L. n. 6

Conti pervenuti nel 2002 n. 776

- Contabili statali n. 58

- Contabili enti locali n. 718

Conti dichiarati estinti con decreto n. 1.158

Conti discaricati con decreto n. 864

Conti giacenti al 31.12.2002 sono 3.126, di cui n. 2053 (statali) e n. 1073 (enti locali).

Particolare attenzione è stata rivolta dalla Sezione, durante l’esercizio, ai conti erariali degli agenti contabili della ex amministrazione P.T. che ha prodotto la eliminazione di 2.022 conti. Di questi, per 1.158 è stata dichiarata con decreto l’estinzione del relativo giudizio (per scadenza del termine previsto dall’art. 2 della legge n. 20 del 1994) e 864 sono stati discaricati sempre con decreto del Presidente della Sezione.

Per i conti dei Cassieri provinciali delle ex Direzioni provinciali P.T. di Perugia e di Terni relativi agli esercizi dal 1987 al 1993 è stato mosso rilievo in presenza di discordanze con i riepiloghi dei conti degli uffici dipendenti, discordanze relative alle sovvenzioni fatte agli uffici dipendenti e ai versamenti ricevuti dagli stessi

Durante l’esercizio sono stati depositati n. 58 conti statali, per cui al 31 dicembre 2002 i conti erariali, in attesa di esame della Sezione, ammontano a 2.053.

Per quanto attiene, invece, ai conti degli agenti contabili degli enti locali, notevole impegno, anche nel 2002, è stato profuso dalla Sezione giurisdizionale nella formazione dell’anagrafe dei predetti agenti contabili già avviata nel 2001, con una nota di richiesta a tutti i Sindaci, Presidenti di province e comunità montane dei nominativi degli agenti contabili che secondo le rispettive fonti interne di autonomia erano stati incaricati di tali funzioni.

Con la suddetta nota venivano prese in considerazione soprattutto le figure dei tesorieri, degli economi, e dei consegnatari dei beni mobili e dei titoli azionari; inoltre, venivano richieste notizie sul sistema di riscossione delle entrate.

Per quanto invece riguarda coloro che curano nell’Ente locale la riscossione delle entrate , siano essi soggetti esterni operanti in regime di convenzione o concessione (art.181 T.U. e D.Lvo n.112/99 ivi richiamato e artt. 52 e 53 del D.Lvo 15/12/1997, n.446) o dipendenti in servizio presso l’Ente, designati con provvedimento formale, la Sezione ha puntualizzato che assume la natura di agente contabile per la riscossione di entrate chi è preposto a funzioni di riscossione di entrate effettuate sulla base di ruoli o elenchi di carico predisposti ed approvati dagli organi e uffici dell’Ente locale e dati in carico per la riscossione al predetto agente.

Perciò, stante la peculiarità della materia, ogni Ente locale è stato invitato a far conoscere, preliminarmente, il sistema ed il modo in cui avviene nell’ente stesso la riscossione delle proprie entrate.

Ulteriori indicazioni sono state fornite agli enti sulla documentazione da inviare alla Sezione a corredo dei conti.

Al 31 dicembre 2002 hanno fornito risposta alla richiesta della Sezione 84 enti su 103; altri 6 enti hanno inviato i conti senza fornire ulteriori specifiche indicazioni. Per 90 enti è stata esaminata la documentazione inviata che ha permesso di conoscere i seguenti dati:

- contabili complessivamente dichiarati per gli esercizi dal 1996 al 2000 n. 795;

- conti giudiziali depositati presso la segreteria della Sezione n. 1.073;

- conti che dovrebbero essere ancora depositati n. 2.219.

Dei 795 contabili complessivamente dichiarati dagli enti locali, 118 sono tesorieri, 136 economi, 291 consegnatari e 250 agenti della riscossione, dei quali 72 agenti contabili esterni (concessionari della riscossione) e 178 agenti contabili interni.

Per quanto riguarda invece i conti presentati (1.073), 384 sono conti dei tesorieri, 207 conti degli economi, 276 conti dei consegnatari e 206 conti degli agenti della riscossione.

E’da segnalare che dei 92 comuni umbri solo 52 hanno indicato, in risposta alla nota di richiesta della Sezione, il sistema di riscossione delle entrate tributarie, comunicando come sopra evidenziato i 72 agenti contabili esterni, mentre 21 comuni non hanno fatto cenno al sistema di riscossione delle entrate e 19 non hanno dato seguito alla richiesta.

I conti dei concessionari della riscossione dei tributi depositati alla segreteria della Sezione al 31/12/2002 sono 21 riferiti ad 8 comuni.

Alcune iniziative sono state attivate dalla Procura Regionale per ottenere la resa dei conti da parte dei Concessionari di tributi.

E’ auspicabile che tutti i concessionari presentino i conti in tempi ristretti; in caso contrario, questa Procura Regionale sarà costretta a intensificare in modo consistente la presentazione di istanze per resa di conto, con la conseguente richiesta alla Sezione Giurisdizionale di irrogare tutte le sanzioni previste dagli artt. 45 e 46 del T.U. n. 1214/1934 sull’ordinamento della Corte dei Conti.

La presentazione dei conti è un adempimento importante affinché la Corte dei Conti possa verificare che ci sia stato un corretto utilizzo delle risorse pubbliche e, ciò, nell’interesse della collettività e degli stessi enti locali.

4.3. - Giudizi di responsabilità amministrativa.

Nell’anno 2002 la Sezione giurisdizionale regionale ha definito 16 giudizi per i quali sono state pubblicate le relative sentenze.

Si segnalano le sentenze di condanna più significative.

Nell’ambito del danno all’immagine è da evidenziare la sentenza n. 498/2002 con la quale la Sezione ha comminato, al capo dell’Ufficio tecnico del Comune di Ferentillo, al Progettista e direttore dei lavori di una opera pubblica ed a una associazione non riconosciuta, una condanna pari ad Euro 12.911 per solo danno all’immagine, con riferimento a difetti di progettazione e di costruzione di un impianto sportivo polifunzionale realizzato nel Comune di Ferentillo.

La Sezione, confermando una giurisprudenza ormai consolidata, ha affermato che la prova dell’esistenza e della patrimonialità del danno all’immagine va disancorata dalla prova della specifica spesa sostenuta per ripristinare l’immagine stessa (cfr. sentenze delle SS.UU. della Cassazione nn.5668/97 e 744/99). Atteso che il “ripristino” è cosa diversa dalla “riparazione”, non consentendo in nessun modo di stabilire esattamente i costi ed i tempi della sua realizzazione e dare, quindi, altrettanto esattamente prova degli uni e degli altri.

La Sezione ha ribadito la necessità di procedere alla determinazione della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso in via equitativa, ex art. 1226 cc, e che l’esercizio del relativo potere di valutazione del danno è stato attribuito alla Corte dei Conti nel chiaro, sebbene inespresso, presupposto che la Corte stessa è il “giudice naturale” dell’analisi e della valutazione dei costi dell’attività amministrativa e, dunque, anche di quella occorrente per il ripristino dell’immagine pubblica (ex art. 25 Cost.).

Tra i convenuti condannati nella citata sentenza figura anche lo studio “Architettura Studio e Partners”.

Sul punto la Sezione ha stabilito che sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti anche nei confronti delle persone giuridiche e associazioni non riconosciute (Cassazione SS.UU. sentenza n. 123/2001).

Sulla stessa linea è la sentenza n. 39/2002 con la quale la Sezione ha condannato gli amministratori della U.S.L. n. 3 di Perugia alla somma di Euro 9.296 a titolo di danno all’immagine, esercitando in modo sensibile, in tale occasione, il potere riduttivo. La vicenda a cui si riferisce la sentenza, trae origine da gravi irregolarità riscontrate nella gestione delle cucine centrali dell’Ospedale Monteluce di Perugia.

Conformemente al su indicato indirizzo, è da annotare ancora la sentenza n.333/2002, con la quale sono stati condannati ad Euro 12.910 un amministratore ed un funzionario del Comune di Terni per aver falsificato le firme di presentazione delle liste per le elezioni regionali dell’Umbria e provinciali di Terni.

In materia di condotte coincidenti o connesse con reati contro la Pubblica Amministrazione è da segnalare il danno patito dall’Inpdap in conseguenza dell’illecita sottrazione di pubblico danaro, effettuata da un agente contabile con atti di pagamento irregolari, alterati e falsificati. Per tale fattispecie dannosa la Sezione ha emesso una sentenza di condanna per Euro 4669.

Nell’ambito dei danni causati dalla circolazione di autoveicoli, la Sezione con dec. n. 331/2002 ha riconosciuto la responsabilità di un conducente e di un Capo Pattuglia del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, con riferimento ad un sinistro in cui è stata coinvolta una autogrù di proprietà dell’Amministrazione pubblica. E’ da evidenziare, che il Collegio nel caso di specie ha fatto un uso consistente del potere riduttivo dell’addebito accertato, avendo considerato che l’intervento effettuato dagli agenti dei vigili del fuoco aveva carattere di urgenza e si presentava molto complesso sul piano tecnico.

Una questione molto interessante è stata trattata dalla Sezione Umbra in materia di copertura assicurativa della responsabilità amministrativo-contabile di competenza della Corte dei Conti.

Infatti, la Sezione, con sentenza n. 553 del 10 dicembre 2002, ha condannato il dirigente dell’Unità Operativa Contratti del Comune di Perugia al risarcimento in favore del predetto ente locale della somma di Euro 46.481, per aver stipulato, con onere a carico del Comune, un contratto di assicurazione con l’associazione temporanea di imprese UNIPOL-ASSITALIA-REALE MUTUA, concernente la copertura dei rischi connessi alle condanne emesse dalla magistratura contabile contro gli amministratori e i dirigenti del Comune di Perugia.

5. - Attività della Procura Regionale.

La Procura è consapevole della responsabilità del proprio ruolo, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti destinata a recepire le denuncie provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dall’opinione pubblica.

Alla Procura pervengono denuncie qualificate riguardanti fatti clamorosi per la finanza pubblica e ancora più numerose istanze e reclami giungono da cittadini che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nella utilizzazione delle risorse pubbliche.

L’ufficio impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle su indicate richieste di giustizia.

Nel corso del 2002 sono state aperte istruttorie nelle aree di interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:

- Espropriazioni n. 4

- Danno al Patrimonio n. 50

- Danno all’ambiente n. 22

- Irregolare ordinazione di spese n. 8

- Attività contrattuale n. 11

- Acquisizione di entrate n. 16

- Indebita erogazione di somme n. 37

- Incidenti vari n. 74

- Mancata utilizzazione di risorse finanziarie n. 5

- Infortuni n. 44

- Attività contenziosa n. 86

- Conferimento di incarico e consulenze professionali n. 3

- Mancata o ritardata acquisizione di tributi n. 5

- Attività istituzionale, organizzazione n. 67

- Esecuzione di opere pubbliche n. 24

- Assunzione e gestione del personale n. 42

- Reati commessi da pubblici dipendenti n. 34

- Verifiche amministrativo-contabili n. 15

Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2002 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.

I dati statistici non forniscono l’esatta misura del grado di incidenza dell’attività della Procura regionale nella realtà istituzionale e nell’organizzazione dell’Amministrazione Umbra.

E’ necessario evidenziare, che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria, pertanto al valore dei recuperi è da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del p.m. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.

In questa ottica la Procura regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle amministrazioni e degli enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.

Tale impostazione è stata generalmente apprezzata dalle pubbliche amministrazioni.

L’attività istruttoria della Procura Regionale si è avvalsa sovente degli accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali e funzionari pubblici, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.

Un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura.

Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato ed ai Corpi della Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato ad alcune importanti istruttorie, nonché alla Polizia di Stato.

E’ da segnalare la proficua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.

Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.

Si segnalano gli atti più importanti emessi dalla Procura regionale, nonché le istruttorie in carico di maggiore interesse.

Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso contro l’addetto all’ufficio prenotazioni della USL di Gubbio n. 1 che si è appropriato della somma di Euro 95.502 versata dagli assistiti e che era nella sua disponibilità per ragioni di servizio.

Altro atto di citazione è stato redatto nei confronti di un dipendente del Ministero dei Beni Culturali di Perugia per l’utilizzo improprio di un’autovettura di servizio. Nel caso di specie, detto dipendente ha usato l’auto di servizio per accompagnare una donna in luoghi dove la faceva prostituire (danno 11.000 Euro circa).

Per la mancata riscossione di tributi sono stati citati in giudizio gli amministratori del Comune di Giove per la somma di Euro 45.032, per aver affidato il servizio di riscossione di alcuni tributi comunali (TARSU, ICIAP e ICI) prevedendo un compenso del 70% sulle somme accertate e riscosse in favore della ditta aggiudicataria. Tale percentuale di compenso è stata ritenuta eccessiva dalla Procura, soprattutto se si tengono presenti i compensi di gran lunga inferiori corrisposti da altri enti locali a concessionari di tributi in situazioni similari.

Nell’ambito della gestione del patrimonio immobiliare sono stati citati in giudizio i dirigenti dell’Ufficio di edilizia residenziale pubblica del Comune di Terni per aver effettuato assegnazioni di alloggi a soggetti che non possedevano i requisiti prescritti dalla legge.

Nello stesso settore la Procura ha diramato un invito a dedurre nei confronti dei sindaci pro-tempore del Comune di Castiglion del Lago per non aver gestito direttamente e in modo utile il compendio immobiliare di proprietà dell’ente locale denominato “Lido di Arezzo” al fine di favorire il turismo di massa. Il contenzioso che è scaturito da detta fattispecie ha procurato al Comune un danno pari ad Euro 67.597.

In materia di appalti ed opere pubbliche numerose sono le fattispecie di danno all’attenzione della Procura regionale. E’ da annotare un invito a dedurre emesso nei confronti degli amministratori del Comune di Perugia per la somma di Euro 290.166, con riferimento all’opera di ristrutturazione del Piazzale Umbria Jazz sito nella zona di Pian di Massiano.

Altra indagine attiene la costruzione di un pista ciclabile lungo il perimetro del lago Trasimeno posta al di sotto del livello dello zero idrometrico (danno ingente).

E’ da segnalare inoltre, una istruttoria concernente la costituzione della società “Assisi Giubileo 2000” che nell’ambito del progetto “Un mattone per Assisi”, prevede la costruzione della strada di S. Francesco.

Detta strada secondo il progetto doveva essere realizzata con le contribuzioni dei privati cittadini, invece è stata finanziata con fondi pubblici.

E’ in corso una indagine riguardante una ipotesi di danno derivante dalla devoluzione di un mutuo assistito da contributo statale per la realizzazione di un intervento impiantistico nella scuola elementare "Ciabatti" di Perugia. Il fatto dannoso si è verificato in conseguenza della gestione del mutuo assisitito da contributo statale per la costruzione di un nuovo edificio scolastico da parte del Comune di Perugia rimasto inutilizzato per ben 27 anni ed infine devoluto per realizzare un intervento impiantistico nella medesima scuola elementare "Ciabatti" di Perugia.

Il danno ipotizzabile è quello relativo alla svalutazione monetaria subita dalla somma originariamente mutuata e utilizzata dopo 27 anni dalla concessione del mutuo.

In materia sanitaria sono molte le indagini in corso, tra le quali si segnalano una istruttoria concernente l’eccesso di prescrizioni mediche nel territorio di competenza della ASL di Terni, una istruttoria riguardante un ipotesi di danno derivante dal rimborso effettuato dalla ASL n. 3 di Terni per esami clinici non effettuati e una indagine nell’ambito della Asl n. 3 di Foligno attinente il rimborso relativo a prescrizioni di medicinali intestate a persone defunte, con un danno di circa 250.000 Euro.

Una indagine è stata aperta per l’ipotesi di danno derivante dall’utilizzazione abusiva di linee telefoniche pubbliche da parte di alcuni dipendenti regionali al fine di collegarsi ai servizi commerciali a pagamento (oroscopi, cartomanzia, ecc), oltre ad un totale di 21.968 connessioni a internet.

E’ da segnalare ancora un invito notificato ai componenti il Consiglio di Amministrazione dell’Università per stranieri di Perugia, con riferimento all’inquadramento del Direttore Amministrativo di detta Università nella terza fascia parametrale, senza la sussistenza dei requisiti previsti, dal quale è scaturito un danno di Euro 162.918.

Nel corso del 2002 sono state depositate diverse sentenze delle Sezioni Centrali di Appello della Corte dei Conti con le quali sono stati accolti gli appelli proposti dalla Procura regionale, tra i quali sembra importante annotare la sentenza n. 313/2002 della terza sezione centrale con la quale il collegio ha condannato i convenuti alla somma complessiva di 516.000 Euro, riformando la sentenza della Sezione Umbria che aveva condannato detti convenuti alla somma non trascurabile di Euro 206.582.

La vicenda molto nota e riportata ampiamente anche dai giornali, attiene ad un caso di esercizio della professione di medico da parte di un soggetto che risultava essere un falso medico.

6. - Questioni giurisprudenziali.

Si sono presentati nel corso dell’anno 2002 rilevanti profili di giurisprudenza confermativi ed in qualche caso innovativi dell’orientamento della Corte dei Conti in materia di responsabilità amministrativo-contabile.

6.1. - Invito a dedurre ai sensi dell’articolo 5 della legge n. 19 del 14.1.1994.

L’istituto dell’invito a dedurre ha avuto una applicazione molto travagliata e di non pacifica applicazione. Nel corso dell’anno 2002 una sentenza della Corte Costituzionale ed altre pronuncie delle Sezioni Centrali di Appello hanno deciso e parzialmente puntualizzato alcune questioni.

In particolare, la Corte Costituzionale con sentenza n. 513 del 4 dicembre 2002, ha sentenziato che non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, della legge n.19/94 (disposizioni urgenti in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti), come sostituito dall’art. 1, comma 3 bis, della legge n. 639 del 20 dicembre 1996, nella parte in cui non prevede che l’istanza di proroga per l’emissione dell’atto di citazione deve essere notificata al presunto responsabile, sollevata per asserito contrasto con i principi del giusto processo di cui all’art. 111 della Costituzione nel testo novellato dalla legge 23 novembre 1999, n. 2, sotto il profilo della violazione del principio del contraddittorio.

La Corte Costituzionale ha precisato che l’invito a dedurre, in quanto diretto all’acquisizione di ulteriori elementi in vista delle determinazioni del pubblico ministero, attiene ad una fase preprocessuale, per cui l’effettiva proposizione dell’azione di responsabilità è del tutto eventuale e solo con l’atto di citazione il giudice è investito della causa e il convenuto acquista la qualità di parte.

Essendo possibile esperire il reclamo al Collegio ai sensi dell’articolo 739 c.p.c., avverso il provvedimento di proroga, la Corte, dunque, ha rilevato che non sussiste il vizio di legittimità costituzionale denunciato.

Sempre in materia di “invito a dedurre” sono da richiamare diverse decisioni delle Sezioni Regionali e delle Sezioni Centrali di Appello che hanno ritenuto applicabile l’istituto della sospensione feriale dei termini prevista dall’art. 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742 (Sez. I Centrale n. 340 del 4.10.2002; sezione di appello Sicilia n. 68 del 2.5.2002; sezione II Centrale di appello n. 130 del 17.4.2002 e n. 235 del 10.7.2002), dando maggiore certezza in un ambito processuale dove la giurisprudenza non è ancora conforme.

Con le predette decisioni le Sezioni Centrali, nel ritenere applicabile all’invito a dedurre la sospensione feriale dei termini, evidenziano come alcune decisioni della Corte Costituzionale (da ultimo ordinanza n. 345 del 1998), hanno statuito un concetto di termine processuale non limitato all’ambito del compimento degli atti successivi all’introduzione del processo, ma esteso a comprendere anche il ristretto termine iniziale entro il quale il processo deve essere introdotto, quando la proposizione della domanda costituisce l’unico rimedio per la tutela del diritto che si assume leso.

La Corte di Cassazione (Sez. I 3 luglio 1999 n. 6874) ha ribadito, in conformità all’insegnamento della Corte Costituzionale, che l’istituto della sospensione feriale è applicabile anche ai termini di decadenza di carattere sostanziale e non vi è dubbio, affermano le Sezioni Centrali di appello della Corte dei Conti, che il termine di 120 gg. per l’emissione dell’atto di citazione è da qualificare di decadenza anche in mancanza di una specifica definizione legislativa. In questo senso soccorre sicuramente anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 513 del 4.12.2002 già evidenziata, che ha qualificato pre-processuale la fase che precede la notifica dell’atto di citazione.

6.2. - Potere sindacatorio alla luce dell’art. 111 Cost., nel testo di cui alla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.

Com’è noto la nuova formulazione dell’art. 111 Cost. ha accentuato il carattere di terzietà e d’imparzialità del giudice rispetto alle parti, che sono poste in condizione di parità.

Alla luce della nuova previsione sono state avanzate perplessità in ordine alla vigenza del potere sindacatorio (concretatosi in potere di iniziativa del giudice in tema di formazione del contraddittorio e di acquisizione delle prove), che è ispirato al carattere inquisitorio proprio del processo contabile piuttosto che a quello dispositivo dell’ordinario giudizio civile.

In materia, la II Sezione Centrale di appello della Corte dei Conti, con decisioni n. 20/2002 e n. 39 del 7.2.2002, ha affermato il concetto secondo il quale il potere sindacatorio non è in contrasto con la nuova norma costituzionale poiché rientra tra i compiti che ogni giudice naturale assolve in vista della più proficua composizione della controversia ad esso demandata.

Precisa la Sezione in dette decisioni che anche nel giudizio civile, ispirato com’è noto al principio dispositivo, è riconosciuto al giudice il potere di ordinare l’ispezione di persone e cose (art. 118 c.c.), di disporre l’esibizione delle prove alle parti ed al terzo (artt.210-212 c.c.), di provvedere in qualsiasi momento d’ufficio, e quindi non subordinatamente all’istanza di parte, all’ammissione di ogni mezzo di prova (art. 421, comma 2, c.p.c.) e di richiedere alla Pubblica Amministrazione d’ufficio le informazioni scritte relative ad atti e documenti in possesso della P.A. stessa che sono ritenute necessarie nel processo (art. 213 c.p.c.). Medesimi poteri sono riconosciuti al giudice civile dall’art. 345 c.p.c.

Tutte le norme evidenziate, precisa la Sezione giurisdizionale, non si pongono in contrasto con il potere sindacatorio, soprattutto quando la parte indica elementi che concretizzano un principio di prova che il giudice decide di integrare nel corso del processo.

6.3. - Non assicurabilità del rischio derivante dalle condanne per responsabilità amministrativo-contabile.

Recenti interventi giurisprudenziali (da ultimo, Corte dei conti, sez. giur. Lombardia, 9 maggio 2002, n. 942) hanno riproposto la delicata questione dell’ammissibilità della stipula di polizze a favore di amministratori e dirigenti per la copertura del rischio costituito dalle condanne irrogate dalla Corte dei conti per il ristoro dei danni causati all’ente di appartenenza con il proprio comportamento gravemente colposo e con assunzione dell’onere del pagamento del relativo premio a carico dell’amministrazione stessa.

Il profilo principale da esaminare è quello dell’antigiuridicità del comportamento degli amministratori o dei dirigenti che assumono la decisione di stipulare una polizza di assicurazione avente per effetto, in ultima analisi, la completa deresponsabilizzazione (amministrativo-contabile) della classe dirigente e politica dell’ente.

Numerose sono le disposizioni di legge che si sono occupate, nei vari comparti, della delicata materia della responsabilità degli amministratori e funzionari pubblici, proliferazione legislativa indice di una tendenza alla copertura assicurativa dei rischi connessi all’esplicazione dell’attività amministrativa (art. 23 della legge n. 816 del 27 dicembre 1985 sul personale degli enti locali; art. 28 del Dpr 20 dicembre 1979, n. 761 sul personale delle Unità sanitarie locali; all’art. 17 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 riguardante la legge quadro sui lavori pubblici, con riferimento alle polizze in favore dei dipendenti incaricati della progettazione; vari contratti collettivi in cui è stata prevista la possibilità di stipulare polizze assicurative in favore dei dirigenti del Comparto Regioni Autonomie, del personale dirigente dell’area ministeri, del comparto relativo agli enti pubblici non economici, e quello relativo alla dirigenza universitaria).

Ebbene, il complessivo assetto di settore, in generale contrattualizzato, seppur diretto ad espandere la tutela assicurativa in generale, non ha invaso il campo della responsabilità amministrativa ed ha previsto la copertura delle ipotesi di responsabilità diretta (civile) della pubblica amministrazione verso i terzi e per i danni (risarcimenti pagati al danneggiato, assistenza legale, spese di giudizio) che il pubblico dipendente causa con un comportamento improntato a colpa lieve e non a colpa grave.

Nel caso delle pubbliche amministrazioni, i rischi assicurabili sono soltanto quelli oggetto di polizze assicurative prescritte dalla legge in ordine ad attività materiali (ad es. responsabilità civile per la conduzione di veicoli a motore), quelli che comportano una riduzione dell’integrità psico-fisica in conseguenza del servizio, ovvero quelli discendenti da responsabilità civile della stessa pubblica amministrazione che comportano pregiudizi economici conseguenti al risarcimento dei danni prodotti a terzi, potendosi anche prevedere, in tal caso – ove consentito dalla legge o dai contratti di lavoro – la copertura della responsabilità civile verso terzi di amministratori e dipendenti.

Resta del tutto al di fuori del sistema l’assunzione da parte dell’ente pubblico dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danni alle pubbliche finanze, oggetto dei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti, per il suo evidente effetto di deresponsabilizzazione dei pubblici amministratori e dipendenti i quali, grazie a tali polizze, pur gestendo risorse pubbliche e svolgendo pubbliche funzioni, non risponderebbero mai personalmente dei danni causati agli enti pubblici e, in ultima analisi, ai cittadini, non sopportando neanche, per di più, l’onere del premio assicurativo.

L'assicurabilità di questo tipo di rischi contrasta con il carattere personale della responsabilità amministrativa – ormai sancito dall’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 – e con l’art. 28 della Costituzione, il quale prevede una responsabilità personale dei pubblici dipendenti.

Inoltre, va ricordato che la giurisprudenza - basandosi soprattutto sull’uso del potere riduttivo e su tutte le limitazioni introdotte con le leggi di riforma del 1994 e del 1996 - attribuisce alla responsabilità in discorso ed alla relativa azione di risarcimento del danno funzione (e natura) sanzionatoria oltre che risarcitoria, con l’ovvia conseguenza – anche in questa prospettazione - della necessaria ed esclusiva soggezione del dipendente responsabile per la violazione dei suoi doveri di ufficio alla sanzione.

Non è inutile sottolineare, dunque, che una diversa interpretazione delle norme di legge vigenti in materia si porrebbe in palese contrasto con i fondamentali principi di cui agli artt. 3, 97, 103 e, in particolare, 28 della Costituzione – che costituzionalizzano il sistema della responsabilità personale (diretta e indiretta) dei pubblici dipendenti dinanzi alla Corte dei Conti in funzione anche dell’attuazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - ed annullerebbe la funzione di deterrenza (accanto a quella puramente risarcitoria) che connota la responsabilità per danni erariali.

Tale peculiare funzione (di deterrenza) è stata ribadita, come è noto, nella sentenza della Corte costituzionale n. 371 del 1998, che getta uno sguardo illuminante sul profilo cruciale del “rischio da attività amministrativa” e della sua ripartizione. Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l'istituto della responsabilità amministrativo-contabile, la disposizione che limita detta responsabilità solo alla condotta gravemente colposa risponde alla finalità di determinare quanto del rischio dell'attività amministrativa debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo.

Ebbene, è proprio la determinazione della quota di rischio dell’attività amministrativa che deve restare a carico del dipendente ad essere negata, azzerata (è il caso di dire), dalla stipula di polizze di assicurazione per i danni causati all’ente dai dipendenti e dagli amministratori con pagamento dei relativi premi a carico del bilancio pubblico che si risolvono in una traslazione totale del predetto rischio derivante dallo svolgimento dell’attività amministrativa dal dipendente-responsabile alla pubblica amministrazione.

Il criterio della colpa grave già opera la relativa distribuzione del rischio, per cui la stipula di tali polizze assicurative a totale carico della amministrazione danneggiata produce effetti devastanti sul sistema della responsabilità amministrativa e realizza una esenzione da responsabilità del dipendente-danneggiante, vanificando la funzione deterrente dell’azione e del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti con conseguente legittimazione di perniciose forme di irresponsabilità diffusa.

Sorregge tale ultima conclusione una recente sentenza della Corte Costituzionale – la n. 340 del 27 ottobre 2001 – con la quale il giudice delle leggi, occupandosi di sanzioni amministrative a carico di dipendenti od amministratori di un ente locale, ha escluso l’esistenza di una generale estensibilità della responsabilità o solidarietà degli Enti – a differenza della solidarietà per il risarcimento del danno a terzi – di modo che una tale assunzione di pagamento generalizzato si pone in contrasto con i principi dell’ordinamento.

Il contratto con il quale vengono stipulate tali tipi di polizza presenta una causa illecita ex artt. 1343 e 1418 c.c. (per contrarietà a norme imperative e all’ordine pubblico), costituendo la copertura del “rischio da sentenza di condanna della Corte dei conti” un modo per aggirare il principio generale della responsabilità personale ed è da considerare nullo ai sensi dell’art. 1418 c.c, anche tenuto conto di quanto affermato dall’ISVAP nella circolare n. 246 del 22.5.1995, prot. n. 516329, con riferimento all'inassicurabilità del rischio connesso all’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, proprio sulla base del carattere personale, afflittivo e dissuasivo di queste ultime (ipotesi cui, per certi versi, anche se solo parzialmente è assimilabile la condanna della Corte dei conti per la responsabilità propria dei pubblici dipendenti, specie nella concezione sanzionatoria).

La giurisprudenza della Corte dei Conti in diverse decisioni ha statuito che un ente pubblico può assicurare esclusivamente rischi che rientrano nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che si vogliono trasferire all’assicuratore, con la conseguenza che è illegittima e comporta la responsabilità di chi l’ha deliberata la stipula di una polizza per coprire gli amministratori dai rischi conseguenti ad una eventuale responsabilità amministrativa. Ha precisato, inoltre, che la spesa sopportata da un ente per tali forme di assicurazione rappresenta una danno per l’ente medesimo (SS.RR. 5 aprile 1991, n. 770/A; Sez. Lazio 12 febbraio 1997, n. 12; conformemente anche sezione Friuli Venezia Giulia 6.6.2000, n. 489; sez. Lombardia 9.5.2002, n. 942).

Conforme a questo indirizzo giurisprudenziale si è pronunciata, recentemente, anche la Sezione Giurisdizionale per la Regione Umbria con sentenza n. 553/EL, depositata in data 10.12.2002.

Con detta sentenza la Sezione ha statuito, tra l’altro, che per fissare la liceità della spesa per la su indicata copertura assicurativa, occorre far riferimento al mandato nella sua accezione gius-privatistica (ex art. 1703 c.c. e ss.) per distinguere e separare i rischi connessi all’attività dei dipendenti ed amministratori pubblici meritevoli di copertura assicurativa con onere a carico dell’Ente, da quelli assicurabili solo con oneri a carico dei dipendenti ed amministratori medesimi, agevolmente individuabili nei rischi che riflettono gli interessi propri dell’Ente.

6.4. - Danno all’immagine della Pubblica Amministrazione.

La Corte di Cassazione, con sentenza n.5668 del 25 giugno 1997, ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei Conti sul danno all’immagine suscettibile di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso.

La configurazione del danno necessita della prova della sua esistenza, ossia della lesione alla personalità dell’ente pubblico e la soluzione di tale problema non è difficile perché si fonda sullo stesso fatto lesivo. Il secondo problema invece, riguarda la quantificazione del danno. Tale determinazione, in una prima fase, è stata effettuata dal giudice in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c. (Corte dei Conti SS.RR. 28 maggio 1999, n. 16/QM). Successivamente, in alcune pronunce (Sez. I centr. 31 gennaio 2001, n. 15; 12 giugno 2001, n. 170; 9 luglio 2001, n. 220), per il risarcimento del danno all’immagine è stata richiesta la dimostrazione della effettiva erogazione della spesa necessaria per il ripristino del bene leso. Questo orientamento non è apparso soddisfacente perché sostanzialmente si traduceva in una negazione della risarcibilità della lesione all’immagine, considerata la impossibilità di individuare tutte le componenti dei costi conseguenti al fatto lesivo.

Da ultimo e, in particolare, nel corso del 2002, tale orientamento è cambiato in virtù di numerose decisioni che hanno statuito, in modo conforme, un ritorno alla quantificazione del danno all’immagine attraverso il ricorso alla determinazione in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c.

Con riferimento alla natura giuridica della voce di danno in questione (danno per lesione dell’immagine e del prestigio della pubblica amministrazione), va precisato che la giurisprudenza di legittimità e contabile ha definitivamente sancito la natura patrimoniale di questa particolare ipotesi di danno, intesa in senso ampio, come lesione di un bene sia pure immateriale, ma suscettibile di immediata valutazione economica.

La tesi della patrimonialità e, per l’effetto, dell’autonomia, del danno all’immagine, sostenuta da alcune Procure regionali (tra cui in modo preminente dalla Procura per l’Umbria), ha poi trovato autorevole conferma nella sentenza della Corte di Cassazione, SS.UU., n. 744 del 25 ottobre 1999, nella decisione delle SS. RR. della Corte dei Conti n. 16/99/QM, in sede di questione di massima, del 28 maggio 1999, e in numerose sentenze delle Sezioni Centrali di appello (salve le decisioni in dissonanza per un breve periodo), per cui oggi il danno all’immagine viene risarcito a prescindere dall’esistenza di ulteriori conseguenze dannose e, soprattutto, a prescindere dalla sussistenza (accertata con sentenza definitiva) di un reato, ovviamente purché si tratti di un grave illecito (anche colposo) che abbia gettato discredito sull’ente pubblico.

In sintonia con le sentenze della Corte di Cassazione, delle Sezioni Riunite della Corte dei conti e delle Sezioni Centrali di appello appena citate, si collocano anche diverse decisioni della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Umbria.

Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2003 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria.