DEMOCRAZIA E CONTROLLI

        Associazione culturale

 

ATTI DELL’INCONTRO-DIBATTITO DEL 19 APRILE 2005

PRESENTAZIONE

 

nel presentare gli atti del terzo incontro-dibattito organizzato da questa Associazione, mi sembra utile ricordare brevemente le ragioni della sua costituzione e le sue finalità.

Nel giugno 2003 un gruppo di magistrati, dirigenti e funzionari della Corte dei conti decise di costituire un associazione culturale che prese il nome di “Democrazia e Controlli”.

L'iniziativa fu ispirata dalla considerazione che è in atto da qualche tempo un profondo processo di trasformazione della Corte e che esso richiede, per svolgersi efficacemente e correttamente, l'attenzione e l'impegnata partecipazione di tutte le componenti dell’Istituto.

Avevamo peraltro la consapevolezza che tale processo di trasformazione e rinnovamento presenta limiti e ritardi e che pertanto una seria discussione su di esso dovesse necessariamente partire da un'analisi complessiva e per certi aspetti impietosa degli elementi di crisi e delle contraddizioni che in questi ultimi anni non hanno avuto una risposta convincente.

Per quanto riguarda il controllo, lo stato di attuazione della riforma del '94 (dopo dieci anni di esperienza) rivelava difficoltà gravi che si dovevano legare alla diagnosi sulla situazione complessiva della finanza pubblica e dell'amministrazione.

Senza volere, ora, ripercorrere l’analisi allora fatta, basti dire che sembrava legittimo concludere sinteticamente che, in generale, il sistema dei controlli democratici sulla gestione finanziaria e sull’attività amministrativa era in condizioni di grave crisi.

La riforma dei controlli esterni, affidata alla legge n. 20 del 1994, avrebbe dovuto offrire il punto di appoggio più saldo, in funzione di garanzia per i cittadini e di ausilio alle Assemblee elettive, per la difesa di una democrazia dei controlli.

Tuttavia, il percorso compiuto dalla Corte, che pure si è complessivamente impegnata per l'attuazione della riforma, appariva ancora insufficiente di fronte all’esigenza di  adeguamento alla trasformazione del modello dei controlli – ora essenzialmente imperniato sul controllo di gestione – attraverso profondi mutamenti organizzativi e procedimentali ed innovazioni incisive nelle tecniche di analisi, nei sistemi informativi, nella formazione professionale di magistrati e funzionari. Senza trascurare la necessità di opportune modifiche della disciplina legislativa volte a rimuovere gli ostacoli che hanno reso lento e incerto il cammino sin qui compiuto.

Per quanto riguarda la giurisdizione di responsabilità si prendeva atto che le riforme introdotte nel 1993/94 e nel 1996, sia in ordine ai parametri della responsabilità amministrativa sia in ordine all'assetto ed alla dislocazione degli organi giurisdizionali, pur avendo determinato un innegabile rafforzamento della tutela delle posizioni di interesse della collettività e dei singoli cittadini, non avevano risolto alcuni problemi sostanziali, quali la definizione dei suoi limiti oggettivi e soggettivi, ora da ancorarsi normativamente alla materia che ne deve costituire oggetto; la complessità del rapporto con la funzione di controllo nel quale appaiono coesistere ragioni di sinergia ed esigenze di garanzia degli interessati e di reciproca autonomia; infine, la conformità del relativo sistema processuale ai principi costituzionali del giusto processo.

Inoltre, la riforma aveva reso ulteriormente ineludibile una rinnovata riflessione su altri temi rilevanti della giurisdizione contabile. Ad esempio, quello della sua attualità e validità e del fondamento del suo carattere di giurisdizione esclusiva in funzione di garanzia del buon uso delle pubbliche risorse.

E’ per queste ragioni che si ritenne opportuno rilanciare il dibattito per una moderna Corte dei conti al servizio della collettività (diritti dei cittadini e Assemblee elettive), che deve affrontare la sfida della complessa funzionalità dell’apparato pubblico nella prospettiva federalista e di integrazione europea, in un quadro di garanzia e di certezza del diritto. Ed ecco il motivo della “ragione sociale” che ci siamo data: democrazia e controlli.

E per queste ragioni abbiamo dato all’Associazione due particolari impostazioni: la partecipazione di tutte le componenti dell’Istituto, per l’ampiezza dell’approfondimento politico-culturale sia sui temi generali sopra richiamati sia sui profili organizzativi e di efficienza degli apparati, comprendendo in essi anche gli aspetti della formazione professionale; il confronto con le componenti sociali, politiche e culturali esterne, per la connessione dei temi trattati con i profili istituzionali e con gli interessi della collettività.

L’interesse suscitato sia all’esterno dell’Istituto sia in molti settori della Corte induce ora a continuare nell’iniziativa e ad incrementare l’attività di studio e di ricerca, in particolare promuovendo, all’interno, confronti con e fra gli “addetti ai lavori” sulle varie problematiche, per poi farne oggetto di veri e propri convegni e seminari aperti anche a relatori esterni.

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Nello spirito del confronto con la realtà sociale, politica e culturale che ci circonda sono stati organizzati i primi tre incontri.

Si è cominciato il 16 dicembre 2003 con il tema “Corte dei conti, finanza pubblica, controlli e giurisdizione”, relatori i colleghi Manin Carabba e Furio Pasqualucci, con la partecipazione di Paolo De Ioanna ed Alessandro Pajno.

Il secondo incontro ha avuto luogo il 4 marzo 2004, su “Governance della sessione di bilancio e controllo del Parlamento”, coordinato dall’editorialista de “La Repubblica” Massimo Riva, relatori i senatori Antonio Azzollini ed Enrico Morando, rispettivamente presidente e componente della Commissione permanente bilancio del Senato.

L’incontro del 19 aprile scorso, avente per oggetto “Il ruolo della Corte dei conti nel nuovo ordinamento contabile”, è stato particolarmente significativo perché impostato sulla partecipazione oltre che di esponenti politici (il sen. Massimo Brutti, responsabile Giustizia dei Democratici di Sinistra e l’on. Giuseppe Gargani, responsabile Giustizia di Forza Italia) anche di quella di esponenti sindacali, a dimostrazione della nostra attenzione verso il mondo del lavoro, per i riflessi che l’attività della Corte, nelle sue diverse funzioni, ha sulla società civile.

Purtroppo è venuta a mancare, all’ultimo momento, per sopraggiunti impegni istituzionali, la partecipazione dell’on. Gargani e del rappresentante della C.G.I.L. ma ciò nonostante l’iniziativa ha avuto un lusinghiero successo, sottolineato anche dalla presenza, molto partecipativa, di un folto e qualificato pubblico, nel quale erano rappresentate tutte le componenti della Corte.

Il dibattito che si è svolto dopo la relazione introduttiva dello scrivente (la quale ha voluto essere sostanzialmente sintesi ed esposizione delle opinioni emerse dalle discussioni interne all’Associazione) ha risposto pienamente agli scopi che si erano prefissi gli organizzatori: si è cioè instaurato un intenso dialogo fra Corte, per il tramite dell’Associazione, ed esponenti politici e sindacali, sono emerse significative identità di vedute ed è stata espressa fortemente l’esigenza di un futuro rapporto.

Pur senza trattare diffusamente di tali interventi (per non rischiare di darne un’immagine riduttiva con una sintesi) voglio cogliere dei punti particolarmente importanti, che danno ragione alle nostre iniziative.

Ad esempio, nell’intervento del sen. Massimo Brutti si è colta la configurazione di un ponte fra la Corte e la prossima legislatura, la necessità di un dialogo fra noi e la politica, il forte interesse per la partecipazione condivisa alla formazione dei programmi, con progetti concreti di riforma; il segretario confederale della CISL Antonino Sorgi ha inserito il tema dei controlli in quello più ampio della giustizia ed ha affermato l’esigenza di una riorganizzazione della Corte che sia coerente con le nuove funzioni cui essa è chiamata; infine, l’intervento del segretario confederale della UIL Antonio Foccillo ha insistito sul ruolo della Corte dei conti quale organo di garanzia e sulla sua essenziale presenza nel quadro generale delle garanzie e del bilanciamento dei poteri.

Hanno partecipato al dibattito i colleghi Manin Carabba (sulla democrazia del bilancio), Furio Pasqualucci (sul controllo), Mario Ristuccia (sulla giurisdizione) Maurizio Meloni (sui rapporti fra Corte e Parlamento in tema di bilancio).

I testi degli interventi sono stati mantenuti nella forma originale per non perdere l’immediatezza e la genuinità della oralità.

Salvatore Nottola

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Salvatore NOTTOLA,  presidente di sezione della Corte dei conti

Relazione introduttiva

Questo è il terzo incontro-dibattito dell’Associazione. Il primo, si ricorderà, ha trattato i temi generali dell’attività dell’Istituto nella finanza pubblica e della giurisdizione; il secondo è stato più specificamente dedicato ai problemi connessi alla sessione del bilancio ed al controllo del Parlamento.

Il successo di queste iniziative induce a riprendere il discorso ed anzi allargarlo, estendendolo ai temi collegati alle esperienze maturate ed ai problemi emersi negli oltre dieci anni trascorsi dalle grandi riforme della p.a., del controllo affidato alla Corte e dell’area della giurisdizione contabile nonché all’evolversi dell’ordinamento giuridico ed ai progetti di ulteriori riforme.

L’interesse che abbiamo per questi temi deriva dalla nostra convinzione che la Corte dei conti può avere un ruolo di rilievo all’interno del sistema complessivo dei poteri e delle garanzie, all’interno cioè di quello che è stato detto il sistema dei bilanciamenti nella nostra democrazia.

Questa convinzione però, per non restare un mero motivo di gratificazione per gli operatori della Corte, senza alcun riscontro con la realtà, deve condurre ad una rigorosa riflessione su alcuni aspetti:

la sufficienza del quadro normativo ad assicurare un effettivo controllo delle assemblee elettive sulla finanza pubblica; correlativamente, la capacità dell’amministrazione di adeguarsi ad esso;

la capacità della Corte, dal punto di vista funzionale ed organizzativo, di assicurare il raggiungimento degli obiettivi posti dall’ordinamento ed in particolare dalla riforma dei controlli esterni  del 1994;

l’attualità e la validità della giurisdizione contabile quale strumento di garanzia della finanza pubblica.

Senza voler anticipare gli interventi che seguiranno, devo dire che noi siamo convinti che c’è ancora molto da fare, riguardo  a tutti questi aspetti, per trasformare la Corte in un moderno istituto al servizio della collettività, a garanzia dei diritti dei cittadini e in ausilio dell’attività di controllo delle Assemblee elettive, perché siamo convinti che gli elementi di crisi e di contraddizione che la riforma del 1994 intendeva risolvere, non hanno avuto, in questi anni, una risposta convincente.

Ciò non è senza conseguenze: dobbiamo riconoscere che la lentezza e la inadeguatezza del processo di attuazione della riforma degli anni novanta, condizionata anche dal contesto delle tendenze istituzionali più generali della riforma amministrativa e del “governo del bilancio”, mostrano come la debolezza del duplice ruolo di garanzia e di ausilio del Parlamento (e delle Assemblee elettive dei diversi livelli di governo locale) assegnato alla Corte dei conti dalla Costituzione repubblicana del 1948 possa costituire un fattore di rischio per gli equilibri complessivi della nostra democrazia. Questo rischio diviene più grave e immediato se si prende in esame il termine di riferimento offerto dalla riforma della Costituzione approvata, in prima lettura, dal Parlamento (atto Senato n. 2544-B), al cui interno sono più rilevanti i compiti da assegnare alle istituzioni di garanzia, come bilanciamento del sistema dei poteri rafforzati del Governo (e del Primo Ministro) e dei potenziali fattori di disarmonia legati ad una non ordinata “devoluzione” dell’articolazione istituzionale del nascente Stato federale.

D’altra parte, gli aspetti critici esterni alla Corte ma insiti nell’ordinamento e nella pratica amministrativa rendono ancora più necessario, come si diceva all’inizio, che l’analisi della situazione, pregiudiziale alla trasformazione e modernizzazione dell’Istituto, non sia limitata agli addetti ai lavori ma costituisca oggetto di un serio e approfondito confronto con l’esterno e coinvolga, come si diceva prima, le componenti politiche e sociali.

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Per queste ragioni intendiamo offrire al dibattito politico-istituzionale primi elementi di riflessione che riteniamo centrali per la tenuta di una moderna democrazia.

Questo nostro contributo cerca di considerare i temi dei controlli e i temi della giurisdizione di responsabilità, muovendo dalla convinzione della unitarietà del ruolo della Corte dei conti che deve coniugare funzioni di garanzia dei diritti dei cittadini dinanzi ai pubblici poteri e funzioni di misurazione e valutazione delle politiche pubbliche e dei risultati dell’attività delle pubbliche amministrazioni.

Questa sintetica esposizione si articola pertanto in tre punti: la democrazia del bilancio e dei controlli; la responsabilità pubblica all’interno dell’ordinamento della giurisdizione contabile; la autonomia e neutralità della Corte dei conti come organo di controllo e giurisdizione.

1. La democrazia del bilancio e il sistema dei controlli.

La riforma del 1994 ha disegnato un nuovo equilibrio fra controlli di legittimità e controlli sulla gestione, per rispondere alla domanda di garanzia e  di misurabilità espressa dai cittadini e dalle Assemblee elettive nei confronti dell’attività di Governo e delle pubbliche amministrazioni, sia al livello nazionale, sia ai diversi livelli di governo locale.

1.1. Controlli preventivi di legittimità.

Nella vicenda italiana il controllo preventivo di legittimità, disciplinato dall’art. 100 della Costituzione, è affidato alla Corte dei conti ed ha per oggetto esclusivamente quegli atti delle amministrazioni statali riconducibili alla nozione, definita dalla stessa Costituzione, di “atti del Governo”. Sono note le ricostruzioni di storia dell’amministrazione che spiegano un’esperienza giuridica, in larga misura collocata fuori da una corretta lettura della Costituzione, caratterizzata dal permanere di un regime di controllo preventivo su tutti gli atti amministrativi e su tutti gli impegni e i pagamenti della sequenza contabile. E’ dovuta alla riforma del 1994 (a 46 anni di distanza dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana) la definizione legislativa degli “atti del Governo” sottoposti al controllo preventivo della Corte dei conti. La riforma include all’interno di questa categoria di atti la normativa secondaria del Governo, gli atti di indirizzo e programmatici del Governo e, senza una persuasiva ragione sistematica, (ma con buone motivazioni pratiche), i contratti delle pubbliche amministrazione sottoposti alla disciplina europea.

La fine del controllo preventivo di legittimità diffuso e onnicomprensivo ha ridotto l’area di quella sorta di processo di “codecisione” (per quanto attiene alla struttura giuridica dei provvedimenti) fra organo esterno di controllo e amministrazione attiva, generato dal potere interdittivo legato al processo di controllo preventivo. La restituzione dell’intera responsabilità gestionale all’amministrazione è un esempio di “deregolazione” da giudicare positivamente.

Il controllo preventivo affidato alla Corte dei conti può concentrarsi, nel nuovo assetto delineato dalla legge n. 20 del 1994, sui profili essenziali della conformità all’ordinamento dei provvedimenti di governo e alta amministrazione: il rispetto della “gerarchia delle fonti”, per quanto attiene al rapporto dei regolamenti governativi e degli atti amministrativi generali con la legge; l’osservanza (negli atti normativi e programmatici del Governo) della disciplina europea, in primo luogo in materia di tutela del mercato e della concorrenza (l’Autorità antitrust si occupa essenzialmente dei comportamenti e degli atti delle imprese); il rispetto delle regole sulla copertura finanziaria delle leggi che introducono nuovi e maggiori oneri (attraverso l’esame delle variazione di bilancio).

Questa profonda mutazione dei contenuti del controllo preventivo di legittimità non caratterizza ancora in modo adeguato la concreta esperienza della Corte (pur dopo un promettente avvio che non è apparso però seguìto da appropriate iniziative di organizzazione delle attribuzioni interne).

L’abrogazione degli articoli 125 e 130 della Costituzione, disposta dalla legge costituzionale n. 3/2001, cancella la possibilità di controlli preventivi sugli atti delle regioni e degli enti locali, muovendo dal presupposto (da tempo posto dalla dottrina) della incompatibilità assoluta fra questa tipologia di controllo e la nozione stessa di autonomia (tanto più in una cornice federale).

1.2. Controlli sulla gestione.

Il controllo sulla gestione, posto al centro della riforma della Corte, è l’espressione fondamentale di una funzione ausiliaria nei confronti del Parlamento e delle Assemblee elettive dei governi locali, ed ha per fine la misurazione e valutazione dei risultati della gestione finanziaria e delle attività amministrative, in termini di correttezza e attendibilità contabile (auditing), di efficacia, di efficienza e di economicità.

I controlli sulla gestione hanno ad oggetto i fenomeni gestori esaminati su diverse “scale” o “livelli”: “macro” sui risultati complessivi della fiscal policy all’interno delle compatibilità fissate dal patto di stabilità e crescita dell’Unione Europea (relazioni annuali al Parlamento sul rendiconto dello Stato e sulla finanza regionale e locale); “meso” sull’impatto delle politiche pubbliche definite dal Parlamento con la decisione di bilancio e con le leggi di spesa (relazione annuale sul rendiconto e referti generali della sezione per il controllo sulla gestione delle amministrazioni statali) ; “micro” con l’esame, selezionato attraverso programmi annuali di controllo, dell’attività di specifici centri di costo, di determinati centri di responsabilità, di specifici fenomeni gestori (Sezioni di controllo sulla gestione).

Il controllo sulla gestione è espressione della funzione ausiliaria della Corte nei confronti del Parlamento, per quanto attiene alle amministrazioni statali (ed agli enti pubblici di pertinenza statale ed alle società in mano pubblica) e nei confronti delle assemblee elettive delle Regioni e degli enti locali, per quanto attiene ai controlli oggi disciplinati dalla legge n. 131 del 2003.

Questa concezione implica il rafforzamento dei collegamenti istituzionali con le Camere, attraverso una revisione dei regolamenti parlamentari e, per quanto attiene ai controlli sulle autonomie, con i Consigli regionali sia in sede statutaria, sia attraverso i regolamenti dei Consigli. In questa direzione, per quanto attiene al Parlamento, la legge ordinaria può, forse, solo recare un rinvio all’autonoma determinazione delle due Camere, in sede appunto di autonomia regolamentare. I regolamenti potrebbero, opportunamente, rafforzare il ruolo dei Servizi bilancio di ciascuna Camera, sin qui estranei alla fonte primaria dei regolamenti; i Servizi bilancio operano, con funzione ausiliaria, all’interno del processo legislativo. Il loro ruolo è, dunque, complementare ma certamente del tutto distinto rispetto alle attribuzioni di controllo, ex post, della Corte dei conti.

1.3. Procedure e struttura del bilancio.

La costruzione di un sistema efficace di controlli sulla gestione, da parte della Corte dei conti, si lega in modo non dissolubile alla trasparenza e al rigore delle procedure e della struttura del bilancio. Su questo tema la nostra associazione ha fornito uno specifico contributo attraverso un seminario dedicato, cui hanno partecipato i parlamentari (Senatori Azzollini e Morando) presentatori di due rilevanti iniziative legislative di riforma all’inizio della XIV legislatura.

Il risanamento della finanza pubblica, negli anni novanta, è stato condotto all’interno del quadro istituzionale delle procedure di bilancio completato con le novelle legislative e regolamentari (Camera e Senato) del 1998 – 99; il percorso tracciato (dal Dpef, ai poteri interdettivi e di filtro assegnati alle Commissioni bilancio o ai Presidenti delle due Camere) ha offerto la base per un compromesso ragionevole fra i poteri del Governo e del Parlamento. Naturalmente non sono mancate patologie e disfunzioni; ma, nel complesso, il compromesso fra Assemblee elettive e Governo ha tenuto; un contributo positivo è stato offerto da una comunità di addetti ai lavori imperniata sui servizi delle due Camere, sulla Corte dei conti, sulla Ragioneria, sull’Istat.

In definitiva si è ritenuto che il bipartitismo imperfetto della transizione istituzionale italiana dovesse escludere il dominio del Governo sul bilancio (che sarebbe, verosimilmente, giustificato in un sistema proporzionale puro a “pluripartitismo estremo” come quello della prima Repubblica) per evitare il germe della “dittatura della maggioranza”.

La quattordicesima legislatura ha posto in discussione questo equilibrio. Il primo scontro, nel 2001, con la drammatizzazione del “buco” derivante dai Governi passati, ha reso più arduo (collocando i problemi tecnici dentro l’area di un drammatico contrasto politico) il difficile lavoro tecnico – istituzionale per attuare la legge Ciampi (l. n. 94 del 1997)  in termini di raccordo fra bilancio e conto delle pubbliche amministrazioni (fabbisogno e indebitamento netto). Le misure assunte in materia di patrimonio e di privatizzazioni immobiliari e il crescente ricorso ad operazioni poste al di fuori del bilancio e dei conti della P.A. hanno reso ancor più opaca la conoscibilità ex ante e la trasparenza del rendere conto, ex post. Alla fine del 2002 il decreto legge “taglia-spese” ha spostato l’asse decisionale dal Parlamento al Governo ed alla Ragioneria, indebolendo la resistenza della decisione parlamentare del bilancio e delle leggi di spesa e di entrata, con l’attribuzione di una discrezionalità al Ministro dell’economia che non ha riscontro nel panorama comparatistico delle democrazie dell’Occidente.

Le operazioni di recupero del disavanzo di fine esercizio (nel 2002 e 2003 e, sia pure in misura minore, anche nel 2004) hanno accentuato la separatezza fra bilancio e conto delle pubbliche amministrazioni, ampliando le operazioni sotto la linea (con soluzioni ai limiti della correttezza rispetto alle regole europee, come nei casi dell’Anas, delle ferrovie dello Stato e della Cassa depositi e prestiti) ed hanno trasferito oneri sulle future gestioni (cartolarizzazioni, entrate una tantum). Nel 2003 l’approdo, di per se positivo, dell’iter parlamentare di grandi leggi di riforma del fisco e del Welfare (lavoro, istruzione e previdenza) si è caratterizzato per formule di copertura nuove e inconsistenti, fondate su quantificazioni “manifesto” degli oneri e sul mero rinvio alle successive decisioni di bilancio (finanziaria e bilancio). Ancora nel 2003, nonostante la creazione di una commissione ministeriale ad hoc, nessun passo in avanti è stato compiuto per una disciplina del federalismo fiscale coerente con il nuovo Titolo V, parte II, della Costituzione; il rapporto fra finanza statale e finanza regionale e locale è restato tutto sulle spalle della finanziaria, con l’inevitabile ricorso a tagli ed aggiustamenti derivanti da concitate trattative. Infine le sessioni di bilancio per il 2004 e per il 2005 hanno travolto la procedura parlamentare condivisa, seguita dall’inizio degli anni novanta, affidando la manovra, fuori dalla disciplina della sessione di bilancio, ad un decreto legge o a “maxiemendamenti” presentati tardivamente dopo la lettura della prima Camera; mentre, quanto ai contenuti, si proseguiva sulla strada delle misure temporanee, dell’estensione delle voci escluse dai conti pubblici, della provvista mediante cartolarizzazioni e condoni.

Il punto d’arrivo di questa regressione è duro da superare; si colloca, in sostanza ai confini della conformità a Costituzione; aggrava la tensione fra maggioranza e opposizione negli schieramenti parlamentari. Eppure si deve reagire. Il consenso sulle regole del bilancio è un fattore costitutivo di una democrazia, sia nella fase delle decisioni, sia nelle fasi dei controlli.

2. La “responsabilità pubblica” e la giurisdizione della Corte dei conti.

Veniamo ora alla domanda sulla attualità e validità della giurisdizione di responsabilità quale strumento di garanzia della finanza pubblica.

Sulla validità in generale di questa giurisdizione non sembra possano esserci dubbi: essa rafforza, con la sanzione risarcitoria e la connessa prevenzione, gli strumenti creati dall'ordinamento a tutela del pubblico erario: vi è una valorizzazione delle posizioni d’interesse della collettività e dei singoli cittadini.

Ma questa risposta non è sufficiente: la domanda postula più approfondite riflessioni.

Anzitutto la riflessione sulle due caratteristiche della giurisdizione contabile, l’essere cioè esclusiva, ossia intestata ad un giudice diverso e separato da quello ordinario, e l’essere connotata dalla pubblicità ed obbligatorietà dell’esercizio dell’azione.

Altri punti sono però meritevoli di esame: la definizione dell’area di intervento, la quale, già legata a profili soggettivi (rapporto di servizio o esercizio di funzioni pubbliche) va ora assumendo connotazioni più connesse alla materia; la natura, sanzionatoria o risarcitoria; il rapporto con la funzione di controllo; l’adeguatezza del sistema processuale.

Sulla esclusività della giurisdizione contabile non mancano le discussioni e possiamo senz’altro riconoscere che esso non è un dogma. Siamo però convinti che, allo stato attuale, essa sia la migliore soluzione e ciò principalmente per i caratteri peculiari della responsabilità amministrativo-contabile che la distinguono nettamente da quella civile, soprattutto dopo l’ampia riforma sostanziale introdotta negli anni 1994 e 1996, che ha previsto la perseguibilità nei soli casi di dolo e colpa grave, la limitazione della solidarietà e della trasmissibilità dell’obbligazione agli eredi, l’esclusione del sindacato giudiziale sulle scelte discrezionali, la responsabilità limitata alla partecipazione, ecc., innovazioni che vanno ad aggiungersi ad altre specifiche connotazioni di questo istituto, quali, ad esempio il c.d. potere riduttivo.

Esattamente è stato detto, a tal riguardo, che mentre la responsabilità civile pone al centro la figura del creditore, tutelandone le aspettative, quella amministrativo-contabile pone al centro la figura del debitore, ossia dell’amministratore o dipendente pubblico facendo risaltare l’esigenza di buon andamento dell’amministrazione ed al tempo stesso tutelando gli operatori dai possibili abnormi effetti della responsabilità.

Sembra dunque evidente che, per la sua peculiarità, la scelta di attribuire tale giurisdizione ad un giudice “specializzato” sia tutt’altro che irragionevole.

Ancora più forti sono le ragioni a favore del carattere di pubblicità ed obbligatorietà dell’esercizio dell’azione, che riteniamo indefettibile, del resto in armonia con la pubblicità di questo tipo di responsabilità.

L’esperienza infatti mostra che, dove l’azione risarcitoria è affidata alla discrezionalità dell’Amministrazione anziché al pubblico ministero, essa diventa casuale e ipotetica, se non addirittura improbabile (si pensi alla effettiva irresponsabilità di amministratori e dipendenti di enti locali nella situazione precedente alla legge 142 del 1990 o, attualmente, al danno ambientale ed alla responsabilità degli amministratori degli enti pubblici economici).

E bisogna infine riconoscere che l’esercizio dell’azione da parte di un organo neutrale e indipendente assicura una maggiore garanzia di un’azione imparziale, tutelando gli stessi dipendenti interessati.

Riteniamo insomma che la giurisdizione della Corte dei conti in materia amministrativa e contabile chiuda il sistema delle garanzie, rendendo effettiva la responsabilità degli amministratori e funzionari per danno erariale provocato da comportamenti qualificati da dolo o colpa grave.

In particolare, la giurisprudenza delle sezioni giurisdizionali si misura con le mutazioni dell’ordinamento elaborando principi e massime adeguate al nuovo contesto: ne emerge una disciplina delle responsabilità dei pubblici amministratori sempre più legata alla tutela dei diritti soggettivi dei cittadini e del “buon andamento” dell’amministrazione, ma, al tempo stesso, idonea a circoscrivere, con il rigore e con le garanzie proprie del “processo”, le figure della responsabilità, assicurando la giusta salvaguardia ai pubblici dipendenti ed agli amministratori della cosa pubblica.

Riguardo al tema dell’area d’intervento, si pone il problema dell’ estensione della giurisdizione di responsabilità alle attività di carattere privato che hanno riflessi sulle pubbliche risorse.

La questione ha due aspetti: la giurisdizione nei confronti degli enti pubblici economici per atti posti in essere nell’ambito di una gestione imprenditoriale con strumenti privatistici e la giurisdizione nei confronti delle società private che, essendo a totale o prevalente partecipazione pubblica, gestiscono pubbliche risorse.

L’area di attività pubbliche sottratta alla tutela pubblica diventa sempre più estesa perché il processo di entificazione delle funzioni pubbliche e di privatizzazione degli enti è sempre più frequente.

Il fenomeno interessa in maniera ancora più estesa gli enti locali i quali danno vita ad innumerevoli enti strumentali, denominati aziende municipalizzate, equiparate dalla giurisprudenza della Cassazione agli enti pubblici economici e soggette quindi allo stesso criterio di riparto della giurisdizione, ed altresì a società per azioni, formate con prevalente e spesso unico capitale dell’ente locale, con l’effetto della perdita della tutela pubblica dell’erario in settori finanziari sempre più vasti.

Dopo un primo periodo in cui la giurisdizione della Corte dei conti veniva esclusa nei confronti delle società private sotto il profilo soggettivo, trattandosi di enti che non sono inseriti nella struttura amministrativa, e nei confronti dell’attività meramente imprenditoriale degli enti pubblici economici sotto il profilo (che anche potrebbe definirsi soggettivo) del criterio di gestione, recentemente la situazione, normativa e della giurisprudenza, si sta modificando, nel senso di dare risalto alla materia ossia alla gestione di risorse pubbliche.

Il carattere introduttivo di queste note non consente di approfondire la questione. Mi limito dunque a sottolineare l’esigenza che (preferibilmente attraverso l’intervento del legislatore) si superi il criterio soggettivo, riconoscendo che l’attività amministrativa è tale in quanto attenga a pubbliche funzioni e pubblici servizi, ovvero in quanto incida su pubbliche risorse, e non in relazione alla natura dell’ente che la esercita, e che pertanto il pregiudizio economico derivante dall’illecito utilizzo del denaro pubblico nell’ambito di tale attività, non possa essere sottratto, come oggi avviene, al controllo di una giurisdizione avente ad oggetto la tutela degli interessi collettivi ed all’azione risarcitoria di un organo neutrale e indipendente preposto alla medesima tutela.

Recentemente si è posto il problema – forse enfatizzato eccessivamente - della natura (risarcitoria o sanzionatoria) della giurisdizione di responsabilità. Si riconosce per lo più tuttavia che il problema è molto più apparente che reale, e ciò sembra esatto, perché la funzione di risarcimento del danno non è separata dall’aspetto sanzionatorio o dalla finalità di deterrente. Senza trascurare la funzione, che mi sembra più significativa anche sotto il profilo morale, della reintegrazione dell’ordinamento giuridico (nella specie, quello contabile).

Prima ho parlato di peculiarità della giurisdizione di responsabilità: essa significa il riconoscimento di caratteri propri, unici, dai quali non si può prescindere senza negare la stessa natura di tale giurisdizione. Mi sembra che il carattere fondamentale, la sua stessa ragion d’essere, sia proprio quello di essere legata al danno patrimoniale ed alla esigenza del risarcimento.

Il tema dei rapporti fra giurisdizione di responsabilità e controllo è molto delicato, si tratta in un certo senso di “nervo scoperto”, reso più problematico dal fatto che le due funzioni coesistono nello stesso Istituto e sono esercitate da magistrati che, in teoria, possono passare da una funzione all’altra (non vorremmo che, anche qui, si ponesse un problema di “separazione delle carriere”....).

La possibilità temuta è che vi sia una interazione fra i due sistemi, nel senso che  il controllo possa essere “fonte di conoscenza” per l’attivazione dell’azione di responsabilità o che viceversa la giurisdizione possa essere “ispirazione” del controllo. Varie pronunce della Corte costituzionale (ricordo fra tutte la n. 29 del 1995) hanno affermato l’esigenza della separazione delle due funzioni ma in effetti esse, più che necessarie, mi sembra siano state utili per tranquillizzare gli animi.

Il problema esiste ed attiene alle esigenze di garanzia degli interessati e di reciproca autonomia fra i due sistemi ma mi sembra che esso – ed i rischi connessi – siano eccessivamente enfatizzati. Comunque, punti di riflessione possibili sono: le eventuali ragioni di sinergia fra le due funzioni ed i relativi criteri, i mezzi per assicurare una autonomia senza trascurare le esigenze della effettiva tutela delle pubbliche risorse.

Un problema molto attuale è quello  della trasformazione in senso moderno del sistema processuale.

Le leggi di riforma cui si è accennato hanno introdotto numerosi istituti e princìpi di procedura, ma con disposizioni disorganiche, scarne ed incomplete, sì da costringere la giurisprudenza ad una interminabile opera di interpretazione, spesso con notevoli oscillazioni, con effetti negativi per la certezza del diritto (ci riferiamo, ad esempio, al c.d. invito a dedurre, introdotto 12 anni orsono ed oggetto di un incessante lavoro di interpretazione, che ancora non è completato).

Il disagio derivante da questa situazione è accresciuto dalla mancanza di un aggiornato e puntuale regolamento di procedura nonché di un sistema che assicuri l’uniformità dell’interpretazione. Ciò anche a garanzia della parità di trattamento dei soggetti destinatari dei giudizi.

3. Il regime di autonomia della Corte dei conti.

La vocazione della Corte dei conti è di essere un organo al servizio della collettività.

Sulla base di questa premessa, ha senso parlare di autonomia della Corte ed individuare le garanzie di tale autonomia nella sua configurazione come magistratura ed organo di rilievo costituzionale.

I valori dell’autonomia e neutralità del supremo organo di controllo e giurisdizione contabile sono da tutelare con maggior forza nel nuovo contesto, assumendo come base anche la riforma costituzionale in esame al Parlamento; e, al di là delle sorti di quella riforma, cercando di cogliere le tendenze di fondo di un assetto istituzionale alla ricerca di nuovi equilibri fra rafforzamento del Governo, articolazione federale della Repubblica e istituzioni di garanzia.

In questo quadro sembra emergere con forza l’esigenza di un rafforzamento del legame della Corte dei conti con il Parlamento ed è essenziale, nel nuovo contesto, superare l’ambiguità delle duplice ausiliarietà della Corte dei conti verso il Governo come verso il Parlamento per tornare all’originale configurazione cavourriana della Corte dei conti in sede di controllo come “occhio del Parlamento”. Ciò anche in presenza di tendenze, che non sembrano reversibili, di rafforzamento del potere di governo, a fronte delle quali le attribuzioni delle Camere possono trovare, sul terreno del rafforzamento dei poteri di bilancio e di controllo delle politiche pubbliche, un momento essenziale che si collega, non a caso, con le stesse origini dell’istituzione parlamentare connesse al controllo degli organi di governo.

Essenziale a questa visione diventa l’accentuazione della tutela dell’indipendenza dell’istituto rispetto al Governo: i possibili criteri costituiscono altrettanti punti di riflessione. Essi vanno dalla modifica dell’attribuzione del potere di nomina di presidente e procuratore generale della Corte ad un affievolimento dei rapporti di contiguità fra magistrati dell’Istituto e apparati governativi (incarichi) al rafforzamento della funzione di referto nei confronti del Parlamento e dei consigli regionali.

 

Sen. Massimo BRUTTI,  responsabile Giustizia Democratici di Sinistra 

Ringrazio il presidente Nottola e gli amici che hanno dato vita all'Associazione "Democrazia e controlli". So che voi avete già in passato stabilito un rapporto con l'on. Finocchiaro, un rapporto di collaborazione, anzi vi porto il suo saluto  essendo ella questa mattina trattenuta a Catania per impegni politici legati alle prossime elezioni in quella città, siamo tutti noi in questi giorni un po' coinvolti in riunioni e valutazioni sulla fase nuova che si è aperta dopo le elezioni regionali.

Io credo che in questo ultimo anno di legislatura, se sarà un anno, è molto importante per noi procedere nella elaborazione di un programma che non deve essere universale, ma deve individuare alcune priorità per l'azione di governo nei prossimi anni se i rapporti di forza nel prossimo Parlamento saranno gli stessi che si sono manifestati nelle recenti elezioni regionali.

Come dicevo, nella elaborazione del programma noi abbiamo bisogno di un contributo che può venire dai tecnici, da coloro che sono interessati ai vari problemi della direzione del Paese perché li vivono attraverso il loro lavoro, perché sono parte  delle loro competenze.

In  questo senso noi siamo molto interessati a che si sviluppino forme associative per la elaborazione di piattaforme programmatiche. Un programma non lo scrivono pochi esperti o ancor peggio alcuni segretari di partito, ma un programma per governare il Paese, in una fase che sarà con ogni probabilità una fase difficile, va elaborato e redatto stabilendo quanto più possibile un canale di collegamento e di comunicazione con la società, con quei settori dello Stato a cui i progetti di governo  e di riforma dovranno riferirsi.

Io ho letto con attenzione i materiali che sono posti a base dell'incontro di oggi, ho ascoltato la relazione introduttiva, voglio proporvi soltanto qualche riflessione breve e marginale rispetto al lavoro che voi state svolgendo ma, lo ripeto, quanto più questo lavoro potrà tradursi in proposte programmatiche, realistiche, circoscritte, determinate,  tanto più sarà utile per noi, per l'Unione, per le forze che intendono dare vita ad una coalizione di Governo per la prossima legislatura.

Queste brevi osservazioni vorrei  sottoporvi, in particolare sulla attività di controllo che è al centro di gran parte della riflessione che voi avete avviato, dei testi che ho letto, della relazione.

All'inizio degli anni ‘60 un grande giurista e costituzionalista qual era Costantino Mortati affrontava, sulla base della letteratura precedente, che era prevalentemente degli anni ‘50, il problema della natura giuridica dell'attività di controllo della Corte dei conti e si poneva tre domande, la prima: quest'attività di controllo può essere assimilata ad una attività legislativa ?

Singolare domanda, alla quale egli naturalmente rispondeva no, questa assimilazione era del tutto inesatta; e poi: si può dire che sia una attività giurisdizionale?

No, l'attività di controllo della Corte dei conti non è una attività giurisdizionale, questa è un'ipotesi infondata, egli sottolineava come  le pronunce di cui all'art. 100 non precludono il sindacato del giudice sugli atti emessi dalla Pubblica Amministrazione. Dunque l'attività di controllo della Corte dei conti è un’attività amministrativa? Essa rientra sotto l'aspetto sostanziale nella funzione amministrativa, e Mortati diceva che questa attività di controllo ha come destinatari da una parte l'amministrazione controllata, dall'altra il Parlamento .

Molto limpidamente fissava questi due punti di riferimento per l'attività di controllo della Corte dei conti, e poi diceva anche che la funzione ha un carattere interno all'amministrazione.

Però, ed è qui l'elemento peculiare interessante di questo regime, mi sembra, questa funzione ha più ancora di quanto non appaia se si leggono le leggi, se si vedono le innovazioni legislative: questo perché i beni a tutela dei quali è finalizzata l'attività di controllo sono di rango costituzionale, quindi c'è un organo costituzionale che ha una sua peculiare e garantita autonomia, e che deve adempiere alla funzione di controllo la quale corrisponde alla tutela di beni costituzionalmente rilevanti.

In questo senso non è confinata all'interno della pubblica amministrazione, è affidata ad un organo esterno perché i beni da tutelare sono beni primari e di rango costituzionale.

Quell'impianto, sarà perché io ho studiato su quella dottrina costituzionale, mi sembra ancora fondamentalmente valido nonostante tutti i mutamenti di questi anni e la riflessione che voi avete avviato mi sembra punti proprio a mettere a fuoco la natura dei mutamenti, le innovazioni, lo stesso allargamento, che abbiamo visto in questi anni, della funzione di controllo che è affidata alla Corte dei conti, perché un allargamento sostanziale, come è noto, vi è stato.

Ora io credo che sia utile mettere in rapporto questa attività di controllo e il suo ampliamento, e il concetto ripreso dalle pagine di Mortati, con quello che è avvenuto nella costituzione materiale nel nostro Paese e se in una lunga fase, quella della prima Repubblica, del sistema elettorale proporzionale, noi abbiamo avuto un governo della finanza pubblica sempre di più caratterizzato da intese fra Governo e opposizione sul merito delle scelte - perché voi ricordate come si facevano le leggi finanziarie, esse derivavano in una certa misura  da una serie di intese che si stabilivano tra governo e opposizione, in questo senso il rapporto Governo - Parlamento era molto piegato alla definizione di linee e scelte contrattate, negoziate - meno forte mi sembra che sia stato, anche nell'epoca della prima Repubblica, lo sviluppo, la crescita, la valorizzazione del circuito dei controlli e quindi il rapporto che invece dovrebbe costituirsi, sulla base del dettato costituzionale e dei suoi principi, tra le funzioni di controllo svolte dalla Corte dei conti e quelle che devono essere svolte dal Parlamento.

Con il 1993 noi abbiamo un mutamento drastico, radicale della costituzione materiale, abbiamo il cambiamento delle regole del gioco, ma abbiamo anche una forte divaricazione tra i soggetti.

La storia dal 1993 ad oggi è una storia politica di forti divisioni, di una forte contrapposizione nel sistema politico, paradossalmente noi abbiamo avuto in Italia negli anni ‘50/‘60/’70  una società divisa, una pressione determinata anche da fattori internazionali sul nostro Paese che determinava divisione, contrapposizione nella società e avevamo un ceto politico che invece tendeva alle intese; oggi abbiamo esattamente il contrario, una società che sostanzialmente trova degli aggiustamenti in cui le divisioni non sono tanto aspre come erano in passato e invece una ricerca della divisione nel ceto politico.

Questo è, per  l'analisi politica che io do della situazione nella quale viviamo, un risultato delle forti anomalie che caratterizzano la Destra italiana in questi anni, la nuova Destra nata nel ’93, tanto che il sistema politico dovrebbe lavorare per creare una situazione nella quale questa anomalia sia in qualche modo superata, nella quale ci sia una normalizzazione, una costituzionalizzazione della Destra che finora non c'è stata e certamente il carattere populistico della forza più rilevante di questa coalizione di Centro-Destra, il suo carattere di partito personale, tutta una serie di aspetti che voi conoscete e che vedete anche nell'attualità, questo spregio delle regole considerate come riti: ma sono le regole della costituzione repubblicana  quelle che impongono al Presidente del Consiglio di andare davanti al Parlamento dimissionario quando deve cambiare la compagine e il programma di Governo.

Questi aspetti fanno della Destra italiana una Destra piuttosto anomala e contribuiscono a determinare una serie di riflessi e di conseguenze su tutti i piani, anche su quello che ci interessa più direttamente che è quello dei controlli.

Noi  abbiamo avuto, questo lo traggo dai vostri testi, dai vostri documenti, come è stato anche limpidamente messo in luce dalla relazione, un tentativo di sistemazione della finanza pubblica, del sistema dei controlli negli anni ’90; nell'ultima legislatura abbiamo invece una forte spinta alla attenuazione dei controlli, al depotenziamento del circuito dei controlli che riguarda sia il controllo parlamentare, sia, per quello che ci compete specificamente in questa sede, il controllo contabile, sia soprattutto la relazione che c'è fra questo controllo che la Corte dei conti è chiamata ad esercitare ed il Parlamento.

Tutta la gestione finanziaria di questi anni è segnata dalla tendenza all'affermazione di un primato assoluto del Governo e da una serie di scelte che rendono più difficili i controlli, a cominciare dalla concreta attività di governo della finanza pubblica, le coperture virtuali differite fondate su previsioni approssimative di introiti derivanti da una tantum e cartolarizzazioni, le leggi finanziarie che non regolano il bilancio e la finanza pubblica mentre le scelte fondamentali, le manovre fondamentali sono compiute come è avvenuto nel 2004 con lo strumento del decreto legge, insomma tutta  una tendenza a concentrare nel Governo scelte, decisioni, poteri di conoscenza, ad attenuare i controlli, sia quello del Parlamento e sia anche specificamente il controllo che deve essere esercitato dalla Corte dei conti.

In  questo quadro noi abbiamo bisogno di una proposta che ridefinisca puntualmente il controllo di legittimità in tutti i suoi aspetti, il controllo di gestione in tutti i suoi aspetti, che indichi  quali sono gli obiettivi normativi,  quali sono le misure da introdurre per garantire che il controllo di legittimità e il controllo di gestione si possano svolgere pienamente ed efficacemente.

Il controllo di legittimità oggi è molto importante, io credo, perché esso si svolge sulla base di un sistema di regole che è molto più complesso rispetto al passato, dalle norme dell'Unione Europea alla Costituzione, alle leggi statali, alle regolazioni delle Autorità indipendenti.

Anche tutto questo sistema delle Autorità indipendenti è da regolare, la sua regolamentazione attuale è insoddisfacente e anche qui, in questi anni, abbiamo visto una tendenza progressiva a svilire il ruolo di queste autorità attraverso nomine improbabili che mostrano la volontà di asservirle alla maggioranza politica di Governo e anche su questo terreno bisognerà voltare pagina e scegliere un'altra linea di politica del diritto che non è quella dell’assoggettamento delle Autorità.

In realtà noi abbiamo davanti agli occhi una tendenza alla concentrazione dei poteri nel Governo, in particolare una tendenza alla concentrazione dei poteri nel vertice di Governo che è esattamente quello che si riflette nel disegno di revisione della Costituzione repubblicana che ormai si è cristallizzato.

Noi oggi in questa legislatura non abbiamo che due possibilità: o bocciare quel disegno o approvarlo, perché non è più modificabile, ed io credo che se non succede nulla, se non c'è una interruzione traumatica della legislatura, quel disegno verrà approvato perché esso è alla base della coesione della maggioranza o perlomeno della parte che conta di più della maggioranza.

Quel disegno è stato adottato, sponsorizzato, voluto dal gruppo di comando che compie le scelte più rilevanti e decisive all'interno della coalizione di Centro -Destra, quindi non ci rimarrà che la via del referendum.

Essi cercheranno di ritardarlo il più possibile, di non svolgerlo nel corso di questa legislatura cioè nel prossimo anno e probabilmente ci riusciranno, ma è chiaro che quando noi andremo alla discussione sul referendum ci saranno le esemplificazioni, ci saranno le parole d'ordine che servono per l'attività di comunicazione e di propaganda, ma noi dobbiamo sapere che c'è una organicità, una coerenza in quel disegno, che esso è tutt'uno con la tendenza all'attenuazione dei controlli.

Uno, che non è un estremista, come Giuliano Amato, ha parlato di delega totalitaria, cioè in questo disegno di revisione della Costituzione c'è una tendenza alla delega totalitaria in direzione del vertice dell'esecutivo e questo naturalmente significa deprimere tutti i controlli, ma del resto già nei fatti in questi anni noi abbiamo visto una tendenza molto pronunciata in questa direzione.

Questo significa fra l'altro la guerra contro la magistratura ordinaria, significa avvilire la Corte dei conti, al di là dei tentativi spesso riusciti di riconquista dell'uno o dell'altro esponente di prestigio, perché poi governare significa, anche, costruire alleanze con l'uno o con l'altro, con un settore o con l’altro settore, ma al di là di questa ricerca delle amicizie o alleanze, una pratica nella quale il Governo di Centro-Destra è naturalmente bravissimo, al di là di questo c'è una tendenza evidente alla depressione, allo svilimento della funzione di controllo di questo organo costituzionale.

Per questo noi dobbiamo rispondere con un programma che invece tenga alla valorizzazione di questa attività.

Questo è il mio punto di vista  e questa è la posizione che rappresento qui, dei DS, ed è, più ampiamente, la posizione di questa coalizione che chiamiamo con il termine  Unione.

 Io vi chiedo scusa del carattere politico, nel senso più ravvicinato che guarda alle scadenze, al conflitto in corso, del discorso che vi ho rivolto, però credo che anche voi questo vi aspettiate da un responsabile di partito al di là delle analisi e della discussione dottrinale che deve continuare e che deve essere, mi permetto di chiedere, finalizzata alla proposta che viene, deve venire da un'Associazione come la vostra, io vorrei sottolineare il nostro punto di vista e anche richiamare la battaglia che ci accingiamo a svolgere sperando che questa volta essa si concluda con un capovolgimento dei rapporti di forze in Parlamento che ci può permettere di mettere uno stop alla tendenza degenerativa che abbiamo detto, di porre le premesse per respingere il disegno di revisione costituzionale che è stato proposto e anche per creare le condizioni nelle quali sia possibile una pace ritrovata, un confronto più sereno nel sistema politico anche tra parti che la pensano diversamente senza la contrapposizione, il conflitto radicale di questi anni.

 

Antonino SORGI,  segretario Confederale C.I.S.L.

Ringrazio prima di tutto il presidente Nottola per questo invito, ho ascoltato con molta attenzione la sua relazione e ringrazio tutti voi per l'opportunità che mi viene data.

Prima di tutto vorrei soffermarmi su tre questioni importanti, tre quesiti che dapprima porgo a me stesso e poi al dibattito e alla riflessione generale.

Sono argomenti su cui spesso ci soffermiamo e che poi rivolgiamo anche alla politica, perché la qualità della nostra vita di cittadini è legata al funzionamento della politica in questo Paese e alla competenza e alla sensibilità che la politica ha usato e usa per la soluzione dei problemi.

In tutta questa situazione spesso ci sfugge un aspetto, del quale ritengo che ci dobbiamo preoccupare tutti insieme. Oggi noi parliamo di un tema, quello dei controlli e di un organismo che è dedicato a questa funzione, ma questo tema rientra in una sfera molto più ampia e più sensibile che è quello della giustizia e della sicurezza del Paese.

Ma la giustizia e la sicurezza sono anche lo specchio della civiltà di un Paese, non sono opzioni, sono diritti dei cittadini, ma per essere tali devono essere resi esigibili.

Oggi la percezione che si ha è che questi diritti non siano affatto esigibili, e non esiste una spiegazione  logica a tale inesigibilità.

Ecco, noi tutti dobbiamo preoccuparci di questo stato di cose perché questo disagio apre un divario fra Istituzioni e società civile in termini di rapporti di fiducia, di stima e di certezze sulle quali ognuno di noi ha il diritto di sperare per poter vivere serenamente.

La seconda questione su cui vorrei riflettere insieme a voi si collega al modo approssimativo di affrontare argomenti importanti, mi riferisco a come questo Paese sta vivendo tutta la vicenda delle riforme.

Stiamo cambiando il profilo del nostro Paese, il profilo della nostra Costituzione e lo stiamo facendo da spettatori, non c'è modo per la società civile di intervenire, non abbiamo avuto  l'opportunità di esprimerci fino in fondo, di dare il nostro contributo, perché è chiaro che un processo di questa portata ha un significato tale che non si può escludere il Paese dal prendere decisioni e non si può  affermare il principio sterile del dire: “mi hai votato” e adesso decido soltanto io.

Un atteggiamento di questo tipo porta inevitabilmente a bruciare il significato vero della democrazia che per sopravvivere ha invece bisogno di partecipazione, di dinamicità diverse.

Queste azioni le devono esercitare soggetti intermedi che rappresentano la società civile, parlo di me stesso cioè del sindacato che in questo momento rappresento, ma è chiaro che vale per tutti, per le associazioni culturali e per tutto quel mondo che ragiona, che pensa, che studia, che vuole cambiare questo Paese e che lo vuole rendere percorribile.

Il  processo di federalismo se non è accompagnato da una visione solidale e da strumenti di sussidiarietà reale  rischia di creare quel caos e quelle incertezze che sta creando e quando il presidente Nottola poco fa parlava della mancata attuazione di un punto della legge La Loggia, quella sul federalismo fiscale, evidenzia proprio quell'approssimazione con cui l’attuale mondo politico avvia processi delicati e difficili che alla fine di questo percorso ci daranno un altro Paese e lo fa con una superficialità tale che poi crea più problemi che condizioni di vita reale.

La terza considerazione è sempre rivolta alla politica. In questi giorni ho assistito con l'amico Foccillo e con tutti gli altri coinvolti – a proposito del recente rinnovo dei contratti della pubblica Amministrazione - ad una disputa dialettica dove le inesattezze che sono state dette sulla pubblica Amministrazione sono tali e tante che veramente ridicolarizzano il livello di discussione che si fa in questo Paese quando si affrontano questioni importanti.

Cos'è la pubblica Amministrazione? Questa è la domanda cui dobbiamo rispondere. È la più grande infrastruttura di questo Paese, senza la quale non si va da nessuna parte, senza il suo corretto funzionamento non c'è competizione che tenga e lo stesso presidente di Confindustria nella sua relazione introduttiva chiamava in causa “pezzi” di pubblica Amministrazione, perché è chiaro che un Paese che non ha un modello integrato di sviluppo è un Paese che non può decollare.

Ho sentito invece studiosi, professori – che a proposito farebbero bene a preoccuparsi di come funziona l'università anziché spiegare a noi quello che dobbiamo fare e non essere tanto permissivi con loro stessi rispetto a quello che non si fa in quell'ambiente – dire che la pubblica Amministrazione è lo strumento che definisce il livello e la qualità di una vita accettabile, cioè uno strumento che gestisce i nostri bisogni.

Ritornando all'efficacia della legge La Loggia, da un certo punto di vista anche questa, come tutti i provvedimenti di legge, lancia una iniziativa e poi dice arrangiatevi. E qua torno a fare il sindacalista e comincio a preoccuparmi delle cose che mi interessano in qualità di responsabile sindacale.

Noi a proposito dell’azione innovativa non siamo stati mai contrari, non lo siamo per cultura, per mentalità, perché riteniamo che sia giusto cambiare il mondo quando lo si vuole cambiare in meglio.

Alla Corte dei Conti per effetto dell'art. 7 della legge 131 vengono affidati nuovi compiti, sono importanti, le danno una dimensione diversa, ne allargano la sfera delle competenze, si introducono elementi innovativi che possono allargare lo spessore dell'intervento di questo organismo nella vita del nostro Paese, però tutto questo viene fatto con una superficialità impressionante, perché poi alla fine l’impressione che si ha è che si dica “e adesso arrangiatevi, vedetevela voi”. Non ci si pone il problema di dire, se cambiamo la funzione di un organismo importante come la Corte dei Conti, incominciamo a stabilire come lo facciamo, come possiamo realizzare questa ambizione.

A questo punto noi ci poniamo le domande e vediamo di definirne assieme le risposte.

Primo: se si allarga la sfera delle competenze di un organismo la prima cosa da fare è ridefinire l'assetto organizzativo. Non basta più dire: abbiamo le sezioni regionali, perché le sezioni regionali costruite col vecchio modello non sono più adeguate a svolgere i numerosi compiti che adesso vengono assegnati alla Corte dei Conti.

Secondo: bisogna definire un nuovo organigramma di  funzioni e di mansioni, perché se cambia la qualità del lavoro deve essere adeguata anche la struttura ordinamentale di chi ci vive dentro quell’organismo, altrimenti produciamo solo illusioni e poi alla fine ogni azione diventa sterile, inefficace e quindi arriva la condanna: ecco i soliti pubblici impiegati!

Spetta a noi dunque trovare una soluzione per costruire bene le cose, e noi non diciamo no alle azioni innovative, però andiamo avanti con ordine. Rivediamo un nuovo ordinamento degli uffici e rivediamo le piante organiche, perché questo balletto, che si attiva ogni volta con la legge finanziaria sta dissanguando la Pubblica Amministrazione, ne sta riducendo la capacità di impatto.

A questo proposito confido molto nella collaborazione con le forze politiche più sensibili a questo problema, non si può continuare da un lato a non fare occupazione e dall'altro ad allargare la sfera della precarietà e delle flessibilità perché queste danno incertezza. Non si costruisce un sistema su questi elementi.

Gli stessi americani che hanno inventato la flessibilità, adesso la stanno rifuggendo, perché si sono accorti che in un paese nato per fare competizione la flessibilità la rallenta, ostacolandola. E noi che arriviamo sempre in ritardo adesso sposiamo la flessibilità come se fosse la soluzione a tutti i nostri mali.

La flessibilità può essere adottata, invece, in particolari occasioni, può essere legata ad un modello organizzatore del lavoro, ad esempio, ma deve essere propedeutica a qualcosa d'importante, può anche essere propedeutica a preparare le nuove assunzioni, i nuovi operatori, i nuovi quadri, coloro che dovranno poi passare da una condizione di precarietà ad una prospettiva definitiva, la gente deve vivere con la speranza di avere la certezza di quello che farà in futuro.

Occorre parlare anche di un altro argomento, quello della separazione delle carriere che è stata avanzata con tanta energia nella magistratura ordinaria, ma che poi con altrettanta leggerezza non viene applicata dove, invece, sarebbe più coerente applicarla.

Mi spiego. Noi riteniamo che all'interno di un organismo, come il vostro ad esempio, ci debba essere una netta separazione di compiti fra il magistrato e il dirigente amministrativo. Non per fare una disputa dialettica ma perché è normale che sia così, perché i processi vanno affidati ad una classe dirigente che li deve prendere in consegna ed esercitarli fino in fondo. Il magistrato ha altri compiti istituzionali a cui si deve ispirare. Se noi questi elementi non li mettiamo in chiaro non facciamo progetti veri e non creiamo le condizioni per uno sviluppo futuro che sia costruito seriamente sulle cose da fare.

Dopodiché dobbiamo definire un tipo di formazione che sia mirata agli obiettivi.

Si fa poca formazione e quella poca che si fa, la si fa male. Ritengo che su questo aspetto bisogna destinare risorse, maggiori investimenti  perché anche questa struttura, come tutta la pubblica Amministrazione, può e deve dare grandi risposte al Paese, alle esigenze di crescita e di sviluppo dell’Italia.

Noi non siamo mai stati contrari al federalismo, ci battiamo affinché questo Paese scopra il valore del federalismo. Lo sviluppo delle autonomie locali è una cosa interessante; è bella dal punto di vista intellettuale, però il federalismo deve essere costruito su basi di solidarietà e di sussidiarietà. Siamo contrari a questo modello di devolution che il Governo ci propone, perché dissangua il Paese, lo distrugge e non fa nemmeno crescere seriamente un tipo di federalismo compatibile con l'unità e la forza di un Paese che in termini di giustizia deve esercitare su tutto il territorio nazionale.

Riteniamo che siamo arrivati – lo diceva poco fa Brutti e lo dico pure io adesso - alla vigilia di un passaggio importante, lo dico a chi  sta governando e a chi si accinge a governare: nel momento in cui si rilancia questa macchina ricordiamoci che questo Paese i suoi momenti più importanti di crescita sociale e di riscatto sociale li ha avuti quando ha praticato la concertazione nel senso pieno della parola.

Mi auguro che questo concetto non venga soltanto esercitato in termini dialettici, ma venga vissuto come modello di relazione fra le parti che un Paese moderno e partecipativo deve poter esercitare. Con il coinvolgimento di tutti si possono fare  grandi processi di crescita e di sviluppo, da soli, e i fatti lo dimostrano, non si va da nessuna parte.

Noi siamo qui, speriamo di dare il nostro contributo perché questo Paese possa avere grandi risultati e certezze per tutti voi e per tutti noi che ci lavoriamo.

Grazie a tutti.

 

Antonio FOCCILLO, segretario confederale U.I.L.

Io voglio aggiungere alcune cose veloci alla discussione, che si è già avviata, anche per vedere di contribuire più dal punto di vista della partecipazione politica che della partecipazione sindacale, perché io credo che noi siamo in una sede che, essendo ovviamente costituzionale, fa parte del modello istituzionale e politico, quindi va in questa ottica vista la sua funzione.

Nella relazione, che ho ascoltato e letto, ho notato proprio che in tanti aspetti - che erano di merito e non poteva essere diversamente - però nelle denunce, nella cronologia delle cose, si sono valutate alcune questioni che io voglio porre all'attenzione utilizzando anche la possibilità di dialogare con le forze politiche, dispiacendomi che una in particolare non è presente.

La relazione, nel suo sviluppo, nella denuncia della impossibilità a volte di intervenire, ho colto che si è messa a ragionare intorno a che cosa è la democrazia, quali sono le sue regole, qual è l'effetto, dentro la democrazia, della trasparenza, della partecipazione dei soggetti nelle istituzioni: la democrazia è plurale e non monolitica ed essendo plurale ogni soggetto deve avere la possibilità non solo di avere doveri, ma anche di esprimere diritti.

Credo che uno dei fondamenti – lo diceva anche ora Sorgi - è quello di dialogare fra i soggetti, perché senza il dialogo tra i soggetti non gli si riconosce l'autorità, la possibilità di partecipare e alla fine li si denigra, perché è molto più facile spiegare le cose che non funzionano, rispetto ad un confronto vero, reale.

Io credo, e parto da questa premessa, che è compito di tutti noi soggetti politici, sociali, istituzionali rafforzare, salvaguardare le istituzioni, perché non c'è nessun soggetto individuale che diventi autorevole e quindi sia in grado di governare se ha istituzioni deboli.

Sono le istituzioni che fanno forte ogni singolo soggetto e gli assegnano ruoli e possibilità di avere autorità, autorevolezza e tutto il resto. Quindi difendere le istituzioni significa difendere la possibilità di capire, di conoscere, di dialogare, di partecipare e di costruire insieme i progetti e se, come diceva il sen. Brutti prima, la politica imbocca questo percorso del dialogo, del confronto, della discussione con chi svolge una funzione diversa ma che può aiutare la politica, attraverso le sue proposizioni, a svilupparsi diversamente, credo che sia il modo migliore per rafforzare e salvaguardare la democrazia e la partecipazione.

In questo ho apprezzato anche la disponibilità, è chiaro che voi da noi non vi aspetterete un intervento di merito, forse non c'è neppure la conoscenza o la capacità per farlo, ma volete un contributo in questa logica  di proseguire questa discussione. Io credo però, e qui vorrei cogliere un aspetto che riguarda tutti noi, cioè quello che è successo non è successo per caso, non è successo perché all'improvviso il destino è stato cinico e baro, fa parte di una cultura dominante che ha piano piano ridotto la partecipazione, ha affermato l'autorità sempre più centrale, sempre più individuale, ha affermato una logica della politica in cui è la contrapposizione che prevale, più la denigrazione, più l'offesa.

Questa volontà di affermare se stessi, di dividere la politica fra tifosi di una parte e dell'altra, che cosa ha fatto: automaticamente, se io devo governare,  se io sono talmente capace di governare in questa logica, ho bisogno meno di controlli, di orpelli, di dialettica, di confronti, tant'è vero che questo è stato uno dei periodi più oscuri della dialettica perché tutti gli strumenti della democrazia  non hanno avuto un grosso processo di partecipazione, si è negato  il diritto alle organizzazioni sindacali di confrontarsi, si è negato a tutti i soggetti perché si doveva affermare quella logica e quel principio.

Al di là del fatto di quello che ognuno di noi pensa, noi dobbiamo ragionare su questo, come ritornare a costruire una democrazia partecipata e pluralista in cui ognuno abbia il suo ruolo e la sua possibilità, se si capovolge questa impostazione difficilmente noi riusciamo a cambiare le cose. Una scelta diversa significa ridurre la possibilità dei cittadini di essere uguali, significa incidere profondamente sulle tasche dei cittadini e indebolire ancora di più la parte più debole del nostro Paese.

Ultima questione. Mi ci voglio soffermare perché credo che sia l'elemento che tutti noi dobbiamo sostenere: per esserci un organo di controllo al di sopra delle parti, che  quindi sia un contrappeso rispetto al potere, quest'organo di controllo – nella relazione è detto e io lo condivido – deve rispondere a quattro principi: uno è l'autonomia, perché non ci può essere un organo che controlla che poi alla fine abbia già un'idea. Le Autorithy, come diceva il sen. Brutti, rischiano di fallire non solo perché non hanno riconoscimento costituzionale che gli dà un forte potere, ma perché con le scelte che sono state mano a mano fatte sono venute meno nel criterio più importante, quello dell'autonomia.

Secondo, ovviamente essendo autonomo, deve essere neutrale e, terzo, ci deve essere l'indipendenza, cioè la possibilità di auto organizzarsi, di auto decidere all'interno le scelte che riguardano quella istituzione.

Io credo che questo deve essere l'impegno che ognuno di noi, se vuol dare credibilità oggi alla Corte dei conti e domani anche ai soggetti come i nostri, come il sindacato,  deve affermare questi principi: autonomia, neutralità, indipendenza e, quarto, la  professionalità, quindi la capacità di dimostrare che non solo si vuole imporre un controllo, ma lo si faccia nella capacità piena professionale.

Vale per la Corte dei conti e vale anche per lo stesso sindacato. Noi abbiamo commesso forse qualche errore, abbiamo fatto capire che dentro le nostre battaglie c'era anche qualcosa di ideologico, è sbagliato e non a caso, lo voglio ribadire in questa occasione, il sindacato è forte come qualsiasi altro organo rappresentativo se, a prescindere da chi è l'interlocutore, discute di merito e dimostra la sua capacità di essere professionalmente capace.

 

Manin CARABBA,  presidente onorario della Corte dei conti

Naturalmente la relazione introduttiva del presidente Nottola era in larga misura un'opera collettiva, quindi io farò delle osservazioni che sono di commento, adesione ed eventualmente integrazione di alcuni aspetti.

Credo che la nostra riflessione, la riflessione di “Democrazia e Controlli”, sia partita da una visione forse più drammatica rispetto a  quella che è emersa nella discussione istituzionale - anche se naturalmente non sono mancate voci autorevoli e serie nel dibattito propriamente politico e parlamentare - del significato generale che va attribuito alla crisi della democrazia del bilancio e della sua connessione con la crisi della democrazia dei controlli; insomma gli eventi della XIV legislatura limitatamente a questi temi di governo della finanza pubblica, che tuttavia sono tutt’altro che marginali, hanno rotto il patto istituzionale fra Parlamento e Governo, sulla base del quale....(questo forse certamente è il migliore dei mondi possibili, tutto è faticoso, tutto è perfettibile) ma l'ingresso nell'euro, il processo di risanamento della finanza pubblica italiana negli anni ‘90 è stato reso possibile, al di là delle technicalitys, da un compromesso istituzionale tra Parlamento e Governo che hanno trovato un loro equilibrio.

La gestione Tremonti va certamente analizzata nei suoi profili di contenuti tecnici di fiscal policy, la fine della trasparenza, i colpi dati al sistema fiscale attraverso la prevalenza delle misure straordinarie, il passaggio sotto la linea di voci importanti, ma il punto fondamentale è stato, io ricordo le due esposizioni economico finanziarie del 2002 - 2003, nelle quali vi era....(è una cosa che risale a Quintino Sella, l’esposizione economico-finanziaria che apre la discussione di bilancio in Parlamento)... credo che in ordinamenti dove esiste il reato di oltraggio al congresso saremmo stati perfettamente entro questa linea.

Questo è solo il sintomo, in realtà il problema che pongono le due sessioni di bilancio, quella per il 2004 e il 2005, è l’ impossessamento della materia bilancio da parte del Governo.

Io sono perfettamente d'accordo che il filo delle nostre riflessioni sta all'interno dei mutamenti che, dopo la adozione della legge maggioritaria, sono introdotti nella nostra Costituzione, anche se ovviamente, lo vediamo proprio oggi, molta cautela va usata nella adozione della Costituzione materiale dal momento che (e ricordo in questo senso, non dico con nostalgia ma con molto apprezzamento, il rigore con cui il presidente Scalfaro leggeva la Costituzione scritta e vigente) la Costituzione è la Costituzione scritta; ma il bilancio finanziario è il momento in cui un paese fa i conti con le proprie compatibilità, decide quali sono le possibilità della propria crescita e del proprio sviluppo, decide la ripartizione delle risorse tra le grandi destinazioni, decide l’equilibrio fra centro e periferia per lo sviluppo e fra i diversi livelli di governo locale, essenziale in uno Stato delle autonomie che si avvia a diventare federale.

Se in quella che si chiamava democrazia a pluripartitismo estremo la tesi del Governo come padrone del bilancio aveva un suo pregio - non so se anche in quel contesto ne sarei stato persuaso, ma effettivamente era una opinione sulla quale valeva la pena soffermarsi - ma è assolutamente il contrario nel caso della democrazia del maggioritario.

Negli Stati Uniti il congresso ha il suo momento determinante per verificare le politiche pubbliche, definirle e controllarle attraverso l'organo in qualche modo assimilabile a quello che noi siamo, fondamentalmente è il congresso che definisce le politiche pubbliche con il bilancio e ne controlla i risultati con il General Account Office che è davvero occhio del congresso, così come secondo Cavour occhio del Parlamento avrebbe dovuto essere la Corte.

Sotto questo profilo io metto un diverso accento rispetto alla citazione mortatiana del sen. Brutti, perché la complessità della democrazia dei contrappesi non è tutta riconducibile a  quello che resta pur sempre un pilastro a più di 200 anni in distanza che è lo schema della separazione dei poteri di Montesquieu, ma l'intreccio dei poteri è più complesso, la definizione dell’attività di controllo della Corte come attività amministrativa è insoddisfacente perché semmai essa appartiene ad una famiglia che sta tra la regolazione e il controllo indipendente che ha una sua natura peculiare.

Ma soprattutto, voglio dire, è il momento di definire la ausiliarietà della Corte dei conti in sede di controllo, per quanto riguarda il controllo sulla gestione, come esclusivamente caratterizzata dal legame con il Parlamento e con le assemblee elettive. Perché non c'è dubbio che (anche se  auspico che questa riforma costituzionale non veda mai la luce o venga travolta dal referendum perché disciplina al peggio nuovi equilibri, tuttavia rispondendo a domande e a tendenze che sono irreversibili, cioè quella di un rafforzamento dell'esecutivo e quella di una costruzione di uno Stato più fortemente caratterizzato in senso federale), secondo me sono esigenze, tendenze di fondo che vanno disciplinate in modo del tutto diverso da questo pessimo disegno di legge ma restano; allora restano le esigenze di rafforzare le assemblee elettive, abbiamo visto il loro totale svuotamento nei comuni e nelle regioni, cioè non si può passare dalla teorizzazione ingraiana, forse eccessiva, della priorità delle assemblee alla loro cancellazione: la democrazia ha bisogno delle assemblee elettive e queste trovano nella definizione delle politiche pubbliche e nel controllo dei loro risultati un fondamento.

Una cosa che volevo introdurre con maggiore forza è: cancelliamo la doppia ausiliarità verso il Governo e verso il Parlamento, bisogna scrivere una norma che renda chiaro che la Corte dei conti in sede di controllo è al servizio del Parlamento.

Non affronto il problema dell’articolazione regionale perché troppo complesso, ne parleremo un'altra volta; comunque nella misura in cui la Corte dei Conti debba... non sono d'accordo che debba, comunque... continuare a svolgere l'attività di controllo nei confronti delle regioni, certamente lo deve fare per i Consigli regionali che sono in condizioni terribili di vacuità e di perdita di peso.

Io non sono d'accordo sulle frasi (unico punto su cui non sono d'accordo con la relazione di Nottola) laddove lui sdrammatizza il problema del conflitto giurisdizione-controllo.

Mi è accaduto... io sono, e mi avvalgo anche di questa posizione più libera, un ex magistrato della Corte, forse se vivessi la dialettica associativa sarei più prudente ma in realtà molto prudente non lo sono mai stato, i colleghi mi daranno atto di questa chiarezza, sono stato anche presidente di un collegio regionale di controllo in Toscana, prima che nascessero le sezioni, è stata l'anticipazione che noi abbiamo fatto con la presidenza di Carbone... ma le garanzie del processo per i pubblici funzionari sono una cosa seria.

Il sospetto, talora fondato, che il materiale acquisito per il controllo sulla gestione finisca poi in modo più o meno automatico sul tavolo del procuratore regionale è un sospetto eversivo delle possibilità di collaborazione in sede di controllo della Corte dei Conti con gli organi delle autonomie.

Così come, viceversa, la teoria che un po’scherzosamente una volta a chi la sosteneva a me richiamava le opinioni in un ben più tragico contesto di Viscinskij secondo la quale le procure possono seguire dei filoni di indagine, le procure non devono seguire alcun filone, esse devono indagare i fatti di danno erariale che vengono sottoposti alla loro attenzione, i filoni sono teorizzati dalla dottrina del diritto sovietica, con conseguenze un po' più tragiche, ma per la autonomia e la capacità decisionale non si può nemmeno fare una indagine a tappeto sulle auto blu, si deve fare l’indagine sull'auto blu del presidente Carabba che porta i nipoti a scuola o la moglie a far la spesa, questo sì certamente, ma il filone no.

Ci sono, allora, dei pasticci molto gravi. Qui un fantasma che viene evocato come se fosse il demonio è la proposta della Bicamerale di D'Alema, che invece è una grande proposta istituzionale emersa nel dibattito culturale e politico con la Bicamerale.

Non è che è campata per aria, poneva un problema. Io sono convinto - siccome sono persuaso altrimenti non avrei idealmente firmato la relazione di Nottola - io sono convinto che è giusto difendere la cointestazione nella Corte di giurisdizione e controllo e che - questo è l'equilibrio da trovare nella discussione fra le forze politiche esterne e la Corte e i suoi uomini - bisogna  arrivare ad una distinzione delle carriere o delle funzioni.

La politica non è fatta di meccanismi così rigidi, io mi rendo conto che questo potrebbe essere visto come un cavallo di Troia per chi vive la vita delle Istituzioni e si capisce che il tema evoca subito un analogo profilo rispetto al quale io sono assolutamente preoccupato, ma i problemi sono molto diversi e non si può fare sempre tutto.

Io, nella mia esperienza diretta di presidente di una sezione regionale di controllo ho dovuto spendere la mia parola d'onore con il presidente della giunta regionale che non avrei .... certo se incontro l'illecito lo segnalerò a chi di dovere, ma il pasticcio istituzionale  c'è, è serio e conviene a questa Istituzione introdurre delle distinzioni, delle barriere nette.

Sono molto grato al segretario confederale Sorgi della accentuazione del problema rapporto magistrati-funzionari. Noi abbiamo fatto un'associazione tra magistrati e funzionari che è una novità, perché come i diplomatici, i prefetti, anche i magistrati della Corte un po' di puzza sotto il naso nei confronti del resto del personale tendono ad averla, invece questo è assolutamente insensato. Ora non c’è bisogno di fare come il grande anchorman che ringrazia i cameramen, è diverso, un organo di controllo sui risultati della gestione non può vivere se non ha una infrastruttura tecnica di altissimo livello, anzi questo è un tema su cui dovremo lavorare perché di altissimo livello secondo me non è la struttura tecnico amministrativa dei funzionari della Corte.

È il peso, come c’è dappertutto, anche nel sindacalismo del pubblico impiego, anche alla Corte, di quello che è amore per il proprio mestiere ma che può divenire, se non è congiunta una visione sostanziale, tutela corporativa sia pure legittima di interessi e attese. Per la Corte è essenziale cioè, che noi ci mettiamo assieme, amici del mondo del sindacato, per vedere quali sono i problemi reali per costruire una tecnostruttura che abbia a modello le grandi tecnostrutture che lavorano per il General Account Office in America.

In  questo modo la puzza sotto il naso scompare perché anzi è più difficile concettualmente da difendere una funzione collegiale magistratuale per il controllo sulla gestione di quanto non sia quella di una tecnostruttura, si può trovare una sinergia tra le due cose.

Io ho fatto per 14 anni il relatore generale sul rendiconto e quindi ho avuto a che fare con un lavoro spaventoso perché c'è tutto lo scibile dell'agire dei pubblici poteri nel rendiconto ed è esposto nella relazione al Parlamento: quei pochi progressi che credo il lavoro della Corte ha fatto su questo terreno sono in larghissima misura dovuti alla valorizzazione contestuale di una vera e attiva collegialità, dei colleghi insieme ai quali formavo il collegio, con l'apparato dei funzionari.

Quindi non è una benevolenza del principe quella che ci ha indotto a promuovere questa forma di associazione e credo che, siccome le cose si vedono in concreto, quando ci sono i contratti, quando ci sono le vertenze con il segretario generale, è lì che noi possiamo riflettere insieme, noi non vogliamo essere un'associazione parasindacale, ma una sede di riflessione.

Un ultimo punto. Accanto alle assemblee elettive l'altro polo, per ripensare alle funzioni della Corte, per adattarle e qualificarle, sono i diritti soggettivi dei cittadini, la cittadinanza sociale. Questo implica l’essenziale funzione di un modo rinnovato di concepire il controllo di legittimità sugli atti.

Prima di tutto, il controllo di legittimità sugli atti, conservato dal ’94, non ha niente a che vedere con il controllo sulla gestione. Ci sono dei luoghi comuni, c'è un pessimo sillogismo, (in questo caso cito anziché Viscinskij il sig. Veneranda del famoso Carletto Manzoni), l'art. 97 impone il principio del buon andamento, di conseguenza tutte le fattispecie che, com'è accaduto per l’eccesso di potere e le figure sintomatiche, tutte le figure sintomatiche di disfunzione, di inefficienza, inefficacia, violano il buon andamento, ergo sono illegittimità.

Questo è un discorso che secondo me sta tra Elsa Popping e il sig. Veneranda, ma è di una tenacia nella cultura della Corte terrificante, levatevelo dalla testa.

Il controllo sulla gestione include l’audit finanziario e contabile, c'è una letteratura sterminata, la conosciamo, ma esige una valutazione dei risultati con le tecniche della statistica economica, della scienza delle finanze, dell'analisi aziendalistica, della sociologia dell'amministrazione, della scienza dell'amministrazione e il mondo non si esaurisce nell'analisi giuridica, anche se essa ovviamente è essenziale, perché noi garantiamo la legittimità.

Mentre con molta fatica e lentezza esasperante qualche passo avanti nella gestione si è fatto, il che va visto però con benevolenza perché questo è un paese nel quale la cultura di un'amministrazione moderna che si basi su discipline non giuridiche, che raccolga energie, non c'è, quindi non è che si poteva immaginare che la riforma del ‘94 miracolosamente creasse questa cultura, i progressi  che abbiamo fatto sul terreno del controllo sulla gestione (sono molto lenti e danno una terribile sensazione di impotenza a chi, avendoli vissuti dall'interno, li segue) ma ci sono e secondo me sono complessivamente da valutare in modo positivo.

Invece la cosa paradossale è che l'adattamento della funzione nuova del controllo di legittimità non c'è stato. Quando abbiamo definito gli atti di governo....  significa che bisogna vedere la gerarchia delle fonti.... aveva cominciato un Ufficio atti del governo che è stato smantellato, per ragioni assurde, e non se ne è fatto più niente (forse c'era stato un eccesso di prudenza verso i governi del tempo che fra l'altro erano di Centro-Sinistra, i difetti di spina dorsale valgono ovviamente nei confronti di chiunque...secondo me il problema è più grave con questo governo per il contesto generale del quale ha parlato Brutti, però spina dorsale e la neutralità per un organo come la Corte sono essenziali).

La tutela della concorrenza. Io ho fatto delle discussioni insieme al presidente Carbone con Giuliano Amato allora presidente dell'antitrust nelle quali, sempre iper-semplificando, si è detto che l'attività antitrust vede  i comportamenti delle imprese; e  il factum principis, la legge, la delibera del CIPE, il regolamento governativo che viola la disciplina della concorrenza, che sono grandi temi, l'autorità della concorrenza non può farci niente.

La Corte sì che può fare ma deve imparare il mestiere e quindi fonti del diritto e concorrenza sono le due grandi tematiche.

La giurisprudenza del controllo preventivo di legittimità invece è povera, anzi è tutta la istituzione in sé. Io ho visto l'articolo di Battini che mi ha informato, implicitamente, ma oggi si intende l’auditing finanziario e contabile, che significa certificazione e accertamento dell'affidabilità dei dati, come somma del controllo sugli atti amministrativi del procedimento contabile, pare che sia stata introdotta questa innovazione metodologica nel controllo delle Sezioni Riunite.

Io trasecolo! Ma come, una deregolazione essenziale è stata fatta dal legislatore nel ‘94 invitando la Corte a guardarsi i grandi atti del governo, a misurarsi con i problemi seri di legittimità dell’azione, che sono le variazioni di bilancio con la copertura finanziaria, le fonti del diritto e la disciplina comunitaria, in primis tutela della concorrenza, e noi ci andiamo a reinventare formule, come già è accaduto con altri pezzettini di legge che sono tutti poi costruiti d’intesa con le corporazioni, associazioni o vertice della Corte, a reintrodurre un controllo diffuso su singoli atti, è una pazzia, è un suicidio, sì, è un suicidio  per quella funzione di tutela vera dei diritti soggettivi che il controllo di legittimità deve ex-ante assicurare.

 

Furio PASQUALUCCI,  presidente di sezione della Corte dei conti

Secondo la ripartizione dei compiti che c'eravamo data, io avrei dovuto parlare dei problemi relativi alla giurisdizione contabile, con particolare riferimento al processo ed all'adeguamento ai canoni del novellato art. 111 della Costituzione.

L'andamento della discussione mi induce però a mutare radicalmente la natura del mio intervento, soffermandomi sul controllo svolto dalla Corte dei conti e lasciando a Mario Ristuccia l'intero onere di trattare i problemi relativi alla giurisdizione.

Debbo dire che il fatto che la discussione si sia svolta prevalentemente con riferimento al controllo non mi sorprende perché, specialmente dopo la legge "La Loggia", l'attenzione dei politici si è concentrata su tale funzione talché, anche nei convegni indetti per trattare della giurisdizione contabile, il tema che emerge direi quasi prepotentemente è proprio questo, come ho potuto constatare partecipando a Milano al convegno sul decennale della Sezione Giurisdizionale.

Posso aggiungere che, mentre talvolta si lamenta l'eccessiva ingerenza della giurisdizione, adesso la Corte viene sollecitata ad intervenire nell'esercizio della sua funzione di controllo, su questioni importantissime attinenti al riparto dei fondi fra le Regioni ed alla valutazione dei servizi prestati.

Direi che sono stato buon profeta allorquando nel dicembre 2001, in un convegno a Catanzaro, prevedevo che proprio le Regioni, specialmente le più ricche, avrebbero avuto tutto l'interesse a che la Corte valutasse le rispettive gestioni economico-finanziarie, in quanto gli aspetti positivi e negativi delle stesse rifluiscono su un interesse comune, giacché l'entità degli interventi perequativi, e quindi la deroga al principio della territorialità delle imposte, sarà direttamente proporzionale alle disparità dei livelli socio-economici fra le singole regioni ed, all'interno di queste, fra province, comuni etc.

In particolare sono stato indotto ad intervenire su questa materia dall'introduzione del Sen. Brutti che ha ricordato la teoria del Mortati che inquadrava il controllo della Corte dei conti nella funzione amministrativa.

All'epoca del Mortati tale problematica riguardava specialmente il controllo preventivo, allora prevalente, e certamente la sua equiparazione all'attività amministrativa suscitava non poche perplessità, non solo fra i magistrati dalla Corte dei conti, ai quali più tardi Giuseppe Carbone rimprovererà un eccessivo attaccamento ala toga, ma anche in qualificati esponenti del mondo dottrinario, a cominciare dal Ferrari con quell'ottimo studio sugli "Organi Ausiliari", per arrivare a Sandulli, che individuò la categoria delle "funzioni neutrali" distinte sia dalla funzione amministrativa che da quella giurisdizionale e che si pongono in un ambito intermedio superando la famosa tripartizione del Montesquieu attraverso un'analisi più approfondita.

Fra queste funzioni veniva collocato il controllo esterno che, mi permettevo di aggiungere in un modesto studio pubblicato agli inizi degli anni '70, non è esercitato solo dalla Corte dei conti, ma si ravvisa componente essenziale di altre importantissime funzioni quali la promulgazione delle leggi da parte del Presidente della Repubblica ed il giudizio sulla costituzionalità delle leggi affidato alla Corte Costituzionale.

La stessa giurisprudenza della Cassazione a Sezioni Unite[1] (ricordo a proposito del famoso "caso Pacia", un avvocato dello Stato che aveva impugnato un atto negativo di controllo) affermò che gli atti di controllo non si potevano impugnare direttamente, proprio perché non erano atti amministrativi, talché chi si riteneva leso in propri diritti poteva impugnare l'atto emesso dall'Amministrazione a seguito della delibera negativa della Corte dei conti, ma non direttamente quest'ultima.

A seguito delle riforme del '93-'94 l'area del controllo preventivo è stata notevolmente ridotta, mentre è stata ampliata quella del controllo sulla gestione.

A questo punto mi si consenta di aprire una parentesi: ho detto volutamente ampliata e non affidata ex novo alla Corte di conti, anche se alcune pronunzie della Corte Costituzionale potrebbero ingenerare qualche equivoco: due sentenze[2] hanno affermato che i casi di controllo sulla gestione esaminati non erano coperti dalla previsione dell'art. 100 della Costituzione; l'affermazione era corretta in quanto dette sentenze si riferivano alle Regioni a Statuto ordinario e ad alcuni ordini professionali che contestavano l'applicabilità nei loro confronti del controllo sulla gestione previsto dalla legge n. 20/94 e quindi ad enti non rientranti nell'art. 100 della Costituzione; da tale affermazione la Cassazione[3] però, ha tratto il convincimento che in genere gli atti attraverso cui tale controllo viene esercitato non rientrino fra le funzioni che la Costituzione attribuisce alla Corte dei conti e possano essere impugnati secondo le modalità proprie della tutela giurisdizionale prevista per gli atti amministrativi. Non venivano presi in considerazione, pertanto, l'ampio riferimento al controllo sulla gestione previsto dall'art. 100 della Costituzione e la natura unitaria del controllo esterno, sia che venga esercitato sugli atti, sia che si riferisca ad una gestione, a prescindere dai parametri di riferimento, sola legittimità in un caso, legittimità e le famose 3 E (Efficacia, Efficienza, Economicità) nell'altro.

Certamente al controllo sulla gestione sono difficilmente applicabili le procedure para-giurisdizionali secondo cui si svolge il controllo preventivo sugli atti, ma rimane la natura tipica di questa funzione, caratterizzata dalla terzietà e dall'indipendenza di chi la esercita, perché un controllo esterno che non presenti tali connotazioni perde la sua utilità, molto meglio allora affidarsi al controllo interno, che è certamente più informato e viene svolto in collegamento più stretto con l'azione amministrativa, consentendo quel feed-back che ne è l'effetto principale addirittura in itinere, mentre cioè l'attività controllata si sta svolgendo.

Terzietà ed indipendenza rappresentano il valore aggiunto del controllo esterno e se vengono meno la stessa funzione perde di significato.

Ecco quindi i motivi del modello magistratuale: l'esperienza ha dimostrato come questo costituisca una delle modalità più efficaci per garantire l'indipendenza e la terzietà, anche se in teoria, se ne potrebbero individuare altre (penso alle Authorities che però stanno proprio di recente mostrando i loro limiti a causa dell'origine politica dell'investitura e della carenza di un'indipendenza interna).

Ecco, quindi, perché credo che sia importante, e del resto Manin lo ha già affermato nel suo intervento, ribadire il carattere non amministrativo del controllo esterno e la non assoggettabilità delle sue manifestazioni al sindacato giurisdizionale.

Il riferimento all'intervento di Manin porta ad esaminare il problema della cointestazione in capo alla Corte dei conti della funzione di controllo e di quella giurisdizionale e del sospetto che i risultati del primo siano utilizzati dalla seconda, con la conseguenza che l'orientamento verso un controllo-collaborazione sollecitato dalla Corte Costituzionale e previsto dalla legge La Loggia venga soverchiato dal deterrente dell'azione di responsabilità.

E' chiaro che chi ha vissuto prevalentemente esperienze di controllo avverta questo pericolo in misura maggiore di quanto sussista nella realtà: non è un caso che sia Nottola che io - che da molti anni svolgiamo funzioni giurisdizionali - valutiamo molto diversamente questo rischio.

C'è stata una fase storica in cui si riteneva un fatto positivo che il controllo investisse la procura di una serie di problemi, da cui spesso non scaturiva granché sotto il profilo della responsabilità, date le profonde differenze nel modo di valutare l'attività amministrativa (in maniera impersonale ed in base ai risultati in un caso, con riferimento a comportamenti soggettivi caratterizzati da dolo e colpa grave, ed in base ad una "prognosi postuma", nell'altro), ma questa cultura si è ora modificata, proprio sotto la spinta della Corte Costituzionale e della legge La Loggia, talché, addirittura, non troverei affatto criticabile una norma che escludesse espressamente l'obbligo di denunzia a carico di chi esercita il controllo.

Ben altre sono, specie dopo la regionalizzazione, le fonti da cui la Procura trae le notitiae damni!

Anche su questo problema è chiaro che possono essere individuati modelli diversi, ma io ritengo che la cointestazione delle due funzioni - oltre a rispondere ad una tradizione che ha visto un fisiologico sviluppo della giurisdizione sul tronco del controllo - sia opportuna ed utile sotto il profilo culturale, perché l'esercizio della giurisdizione contabile richiede una profonda conoscenza dell'amministrazione ed una particolare sensibilità ai suoi problemi; trattasi di una professionalità che può essere acquisita ed affinata proprio attraverso il controllo per cui, lungi dal dividere le due funzioni, io vedrei addirittura obbligatoria una congrua esperienza nel controllo, prima di passare all'esercizio delle funzioni giurisdizionali.

Grazie.

 

Mario RISTUCCIA,  presidente di sezione della Corte dei conti

Delle brevi osservazioni. La prima è che il discorso fatto da Brutti è interessante soprattutto perché, come lui stesso ha sottolineato, è un discorso politico. In questo tipo di seminari, tavole rotonde che noi organizziamo come associazione "Democrazia e Controlli", quello che conta non è tanto il continuare a parlarci tra  di noi, ma il sentire ciò che della Istituzione Corte pensa soprattutto il mondo politico.

Anzi oggi era molto interessante perché oltre al mondo politico sono stati presenti gli esponenti del mondo sindacale, per cui oggi mi sento già il quarto esponente delle istituzioni che parla ed è già troppo, perché onestamente poi alla fine, non me ne vogliano i colleghi, i discorsi che loro hanno fatto fino a poco tempo fa sono sempre i soliti discorsi che io sento da 10 anni.

Invece, una osservazione che debbo fare in senso leggermente critico è che nel quadro che ci ha rappresentato il sen. Brutti, cioè quello del rafforzamento dei controlli in genere nella logica di quel bilanciamento di poteri che ora sta mancando, non c'è stato nessun accenno specifico diretto alla seconda delle funzioni svolte dalla Corte dei Conti che è la funzione giurisdizionale. Io della funzione giurisdizionale vorrei parlare soltanto in termini, come aveva accennato il presidente Nottola, della validità e dell'attualità.

Perché tutti  i discorsi che possono esserci del controllo, del rapporto tra funzione del controllo, controllo di gestione, funzione giurisdizionale, quello delle esigenze di un nuovo processo, qualsiasi cosa, sono per me assolutamente secondari all’avere definitivamente definito se c'è bisogno in Italia, in questa nazione, in questo ordinamento, di una funzione giurisdizionale così come è stata disegnata fino adesso dall'art. 103, secondo comma, della Costituzione ed affidata a questo giudice speciale, che tra l'altro è speciale anche perché oltre a svolgere questa funzione svolge anche quella del controllo.

Io non vorrei che i nostri discorsi finiscano per essere auto riduttivi e lo sono sostanzialmente, perché di questo principio della necessità, dell'attualità, della validità della funzione giurisdizionale scarsamente si parla e c'è stato bisogno che ne parlasse  un altro giudice: la Cassazione.

Negli ultimi due anni chi si è posto un problema non in termini espliciti, ma nella sostanza, nella concretezza delle pronunce emesse, è stata la Cassazione, la quale ha ravvisato il fondamento di un'estensione storica epocale di giurisdizione, che prima era affidata al giudice ordinario, alla Corte dei conti nella esigenza della garanzia della finanza pubblica.

C'è bisogno che noi facciamo tante discussioni su di noi? Il  segnale c'è stato dato, la Corte dei conti realizza la funzione di garanzia della finanza pubblica e l'affermazione che è stata fatta dalla Cassazione  è stata: non c'è nessuna differenza tra attività amministrativa  istituzionale ed attività svolta nel campo economico imprenditoriale, entrambe sono attività riferibili alla pubblica amministrazione che comportano l'utilizzo di risorse pubbliche per il conseguimento  di finalità pubbliche.

Questa è la ragione essenziale e sufficiente perché la giurisdizione appartenga alla Corte dei Conti.

Detto questo tutti gli altri problemi degradano ad un secondo livello, ad un livello più tecnico, di definizione migliore dei rapporti come quello ad esempio del rapporto fra esiti del controllo sulla gestione e giurisdizione di cui tanto ancora si continua a parlare.

Io un problema di questo genere lo vedrei se finissero sul tavolo dei procuratori regionali delle relazioni sugli esiti del controllo motivate nel senso: questo tipo di gestione non è né efficace, ne è efficiente, né economica, pertanto la trasmetto al procuratore regionale.

Se così fosse ci sarebbe un problema, perché quello starebbe a significare che il mancato raggiungimento dei risultati in questi termini comporta in sé un danno. Ma io non credo che ci sia mai stata una relazione sui risultati del controllo che abbia effettuato un'operazione del genere, se arrivano relazioni sui tavoli dei procuratori regionali è perché nell'esame di queste gestioni sono emerse situazioni di illegittimità o illiceità, in quel caso la trasmettono alla Corte dei conti perché ad essa appartiene la giurisdizione.

Se non esistesse la Corte dei Conti la trasmetterebbero al procuratore della Repubblica competente, quindi il problema in questi termini a me sembra che vada assolutamente riportato ai suoi termini essenziali e non farne un dramma.

Torniamo al problema della giurisdizione ed al richiamo che ho fatto alle motivazioni di questo mutamento di orientamento della Cassazione: da esso stanno derivando delle conseguenze estremamente serie.

Il problema in definitiva si presenta sotto due aspetti fondamentali: uno è quello dell’espandersi del fenomeno della compresenza di principi desumibili dal diritto privato con principi del diritto pubblico. Oramai è stato affermato con assoluta certezza che l'utilizzo di strumenti di discipline di diritto privato non è in sé ostativo rispetto all'affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità amministrativa.

È una affermazione estremamente importante, alla quale credo che non si sia dato ancora il rilievo necessario: perché il punto di partenza è che l'amministrazione può svolgere... - tranne determinati casi così come recita l'art.1, comma 3 della legge 15/2005, quella che ha rifatto la legge 241 - è tenuta ad utilizzare lo strumentario del diritto comune. Nonostante ci sia una previsione della possibilità di utilizzare strumenti di diritto comune però l'assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti è pure stato affermato e non è posto in discussione, ma lo strumento, lo sappiamo tutti, non è di diritto privato, è uno strumento sicuramente di diritto pubblico non fosse altro per l'elemento che lo caratterizza che è l'esercizio in materia non dico obbligatoria, ma doverosa da parte di un organo pubblico, il pubblico ministero, ed è stato questo uno degli argomenti a sua volta utilizzato dalla Cassazione nell'effettuare quell'operazione.

Ci sono, allora, strumenti di diritto pubblico come lo strumento della responsabilità amministrativa e della giurisdizione contabile che vengono utilizzati in un settore che è regolato e nel quale si agisce secondo regole di diritto privato.

Questo è il grande problema che comporta anche delle conseguenze molto importanti per noi, per i nostri procuratori regionali, per le nostre sezioni. Come si valutano i comportamenti che poi vengono presi in esame, qual è il criterio, come si definisce ora la colpevolezza, la colpa grave in relazione all'esercizio diretto di quella che non è più discrezionalità amministrativa ma è autonomia imprenditoriale? Mi riferisco al settore delle società pubbliche partecipate.

E’ un problema di normativa o è un problema di nuova cultura giudiziaria?

Io sono portato a credere che forse le due cose vadano insieme parallelamente, da una parte sarebbe forse necessario un minimo di normativa, ci sono cose che dovrebbero essere riviste, ma sicuramente c'è un problema di nuova cultura giudiziaria per affrontare problemi di questo genere, che è un problema tutto nostro, del dare di noi stessi la dimostrazione, espressione della capacità di fronteggiare i fenomeni, le realtà  che sono state affidate all’esercizio delle nostre funzioni .

Questo è il compito che io credo attenda chi nella Corte dei conti svolge le funzioni giurisdizionali ed è estremamente importante, e credo che comunque sul punto del mantenimento di questo principio dell'affidamento della giurisdizione alla Corte dei conti non ci si debba più tornare sopra.

Fu  un esito tranquillizzante della famosa Bicamerale, finì con un certo voto che abbandonò tutte le precedenti impostazioni del relatore Boato sull'attribuzione al giudice amministrativo o altre cose di queste genere,....l'unica cosa negativa fu quella di non pronunciarsi sul titolare dell'azione della responsabilità amministrativa che fu veramente un passo indietro dell'ultimo momento, e posso anche dirvi a chi lo dobbiamo ma lasciamo perdere per carità di patria.

Questo è il vero punto, ma di fronte a quella che è stata l'elaborazione di questi concetti successivi e soprattutto la loro valutazione fatta dalla Corte di Cassazione recentissimamente, cioè il riconoscimento della funzione svolta dal pubblico ministero presso la Corte dei conti, neppure su questo principio credo ci debbano essere più dubbi.

Grazie.

 

Maurizio MELONI,  consigliere della Corte dei conti

Il monito di Mario Ristuccia di non parlare sempre delle nostre solite cose mi lascia un po' attonito e cerco di rispettarlo. Ha detto giustamente Mario, quando si è in queste occasioni rischiamo di parlare sempre delle nostre solite cose tra noi, mentre invece l'associazione "Democrazia e controlli" deve andare su altre sponde, cioè interessare alle nostre cose gli altri.

Allora io cerco in quest'intervento molto ristretto di spostare l'asse su quello che Mario già introduceva, cioè che bisogna parlare di pesi e contrappesi, di bilanciamento tra poteri, cioè il discorso che porta la Corte fuori dalle diatribe, che pure sono interessanti, dei rapporti tra controllo, giurisdizione e quant'altro.

Il discorso – io lo faccio un po’ per il lavoro che svolgo da parecchi anni alla Corte - è quello della auspicata prospettiva della maggiore valorizzazione della funzione ausiliaria della Corte nei confronti del Parlamento: un tema notissimo ma io vorrei fare riferimento a due innovazioni recenti che stanno prendendo corpo, che poi sono recenti per modo di dire perché fanno capo ad un discorso culturale che abbiamo sviluppato insieme con il presidente Carabba per lunghi anni e che adesso portiamo avanti con il presidente Balsamo e che addirittura prende le fondamenta dall'impegno dei primi anni della presidenza Carbone.

Intanto, perché è essenziale questo rapporto della Corte con il Parlamento?

Carabba ha già detto, guai a quel paese che dovesse relegare la sessione di bilancio o gli affari relativi al bilancio, alla finanziaria o quant'altro tra i fatti minori, perché questa tendenza c'è, si relegano questi problemi, la stessa parola sessione di bilancio è come se fosse un momento quasi di ritiro spirituale per il Parlamento in cui bisogna parlare di technicalitys, se poi dopo si riprende a parlare delle cose serie... E’ esattamente il contrario.

La concezione della sessione di bilancio è stata fatta attraverso le novelle e i regolamenti parlamentari proprio perché in quella sessione si concentrano le cose più significative per le fortune e la gestione di un paese, per una democrazia compiuta. Questo è essenziale.

E perché la Corte deve privilegiare fortemente questo rapporto con il Parlamento?

Perché nei confronti delle forze parlamentari, sia di governo che di opposizione, il rapporto è qualitativamente migliore di quello che la Corte può instaurare con il Governo.

Parliamo di un'esperienza concreta. In questo momento come Corte, anche nella quotidianità del lavoro, abbiamo degli eccellenti rapporti di collaborazione con i presidenti delle due commissioni bilancio e sono tutti e due appartenenti alle forze della maggioranza, con il sen. Azzolini e con l’on. Giorgetti. Ci sono rapporti di collaborazione, di intesa istituzionale, e noi non abbiamo mai sentito dalla voce del sen. Azzolini e dell’on. Giorgetti un qualche cosa che facesse velo alla loro attribuzione istituzionale, che fosse l'appartenenza alla Lega Nord o a Forza Italia.

Sono stati due presidenti con i quali abbiamo lavorato e stiamo portando avanti un certo tipo di impegno che rapidissimamente cerco di illustrare.

Quindi, essenzialità di questo rapporto tra Corte e le sue Sezioni Riunite in sede di controllo, che sono la sede specifica della Corte che si occupa di questi problemi, e il Parlamento. C’è un’auspicata maggiore collaborazione. Perché auspicata? Perché noi  abbiamo già un solco di proficua collaborazione instaurata tra Corte e, soprattutto, le commissioni bilancio, gli uffici studi, i servizi del bilancio e che si è rafforzata attraverso frequenti occasioni di interlocuzione su tematiche relative agli andamenti della finanza pubblica.... è un po' riduttivo dire cose di prassi di lavoro, ma anche le cosiddette audizioni in Parlamento sono state sempre interpretate dalla Corte come sede in cui la Corte porta in Parlamento il pensiero maturato nei suoi collegi. È da vent'anni che non c'è una audizione parlamentare dove prima non c'è il vaglio del testo pagina per pagina, direi parola per parola delle sezioni in sede di controllo.

Sapete che l'introduzione delle prime audizioni parlamentari aveva dato luogo dal punto di vista istituzionale a un po' di perplessità, la Corte parla per collegi, la Corte è una magistratura, non può andare a interloquire direttamente. Abbiamo trovato la prassi che la interlocuzione, l'audizione è soltanto l'esternazione di ciò che il collegio ha maturato e fatto proprio e mi pare che questa cosa stia andando avanti  molto forte.

Le due innovazioni che vorrei sottolineare, che stanno maturando in questi tempi: la prima, come sapete tutti, attiene al fatto che tra le attribuzioni della Corte più rilevanti c'è quella di presentare al Parlamento tre volte l'anno le cosiddette  relazioni quadrimestrali sulla legislazione di spesa.

Quest'attribuzione nasce nel 1987, alcuni di noi lo ricordano perché l'hanno vissuta quotidianamente, nasce attraverso una intuizione del presidente Carbone di interloquire con il Parlamento sulla copertura finanziaria dei decreti legge e sulla quantificazione degli oneri.

Il Parlamento gradì questa attività sperimentale, però poi venne fuori un discorso abbastanza importante, che nell'arco dei 60 giorni della conversione del decreto legge l'iniziativa della Corte sarebbe stata probabilmente troppo significativa.

Il legislatore con la legge 362 del 23 agosto ‘88 disse: va bene questa attività della Corte, ma venga fatta sulle leggi quando sono tali; e divenne un'attività fondamentale a freddo, cioè le leggi erano già in Gazzetta Ufficiale e la Corte trimestralmente riferiva, però credo che non sia stata una intuizione del legislatore soltanto di natura pedagogico-didattica per le leggi da fare dopo, ma c'è stato un frutto virtuoso di questo.

Adesso c'è un problema forte e qui credo di non svelare nulla dicendo che ormai la legislazione più significativa dal punto di vista delle riforme strutturali si fa attraverso leggi di delega, quando si parla di riforma del fisco, dell'istruzione, della previdenza, c'è una legge di delega e attraverso questa si dice poi: con i decreti legislativi, con gradualità, si faranno le riforme  con modalità, con tempi... ecc.

Questo ha comportato, per le relazioni quadrimestrali della Corte, una cosa estremamente significativa perché spesso le leggi di delega o non portano nulla dal punto di vista della loro copertura finanziaria ovvero si affidano a generiche affermazioni della neutralità finanziaria della stessa legge di delega, si dice per principio che tanto questa legge di delega non comporterà oneri, è finanziariamente neutrale.

È nato allora un problema importante che era quello di porre la Corte in una posizione un po' nuova e nel recente periodo si è delineato che la legge delega dice: gradualità dell'attuazione del disegno, quantificazione degli oneri successivamente nelle leggi finanziarie, definitiva calibratura attraverso i decreti legislativi, ecc.

Io credo che questa dettagliata enunciazione dei capisaldi programmatici e dei lineamenti operativi nella legge di delega può anche star bene, però c'è una realizzazione che è stata affidata al reperimento di risorse in sede di legge finanziaria e successivamente poi alla normazione delegata.

Il problema vero allora era uno solo, quello di fare in modo che la Corte nei suoi referti quadrimestrali potesse dire la sua, sempre in questa attività ausiliaria e fortemente collaborativa con il Parlamento, anche per i decreti delegati.

C'è in atto un'apertura molto forte da parte delle commissioni bilancio di accettare sperimentalmente ciò, anche se la dizione formale del novellato 11 ter della legge 438 dice che le relazioni quadrimestrali sono sulle leggi di spesa, la Corte si va spingendo a coprire questo territorio di pronunziarsi e riferire al Parlamento anche sui decreti delegati perché in questi si attua poi la sostanza delle riforme strutturali che la legge di delega prevede soltanto per grandi linee. È una strada che stiamo iniziando a percorrere e che credo potrà avere buoni frutti.

La seconda cosa è che bisognerebbe tentare, sempre in questo rapporto molto intenso di ausiliarietà con il Parlamento, di dare un significato proprio a quella che è la cosiddetta sessione estiva di bilancio.

Tutti parlano con grande enfatizzazione della sessione autunnale, quella che scatta quando il 30 settembre il ministro dell'economia e delle finanze va in Parlamento e presenta la finanziaria, dopo di che si scatena la bagarre e si arriva a Natale o alla vigilia con tutto quello che accade.

La Corte vorrebbe tentare di portare avanti un concetto, che la cultura del consuntivo non è soltanto una sua prerogativa, la Corte anche dal punto di vista culturale vuole cercare di dire che la cultura del consuntivo non è soltanto cosa sua, ma che deve pervadere pian piano anche le aule del Parlamento.

Basta prendere una Gazzetta Ufficiale, lodevolmente adesso hanno la casellina dei lavori parlamentari, leggetela e vi renderete conto di quanto inadeguato, per non dire, sarebbe poco rispettoso dire risibile, il procedimento delle leggi di approvazione del rendiconto generale dello Stato ogni anno: presentato il 16 settembre, in commissione il giorno dopo, approvato in aula il giorno dopo, ancora dopo al Senato, insomma in soli sei giorni si conclude un iter che dovrebbe essere estremamente complesso e che è quello che dovrebbe dare le considerazioni di fondo per l'impostazione programmatica dell'anno successivo.

Questo è il discorso, mentre invece c'è questa enfatizzazione pazzesca di tutto ciò che attiene al preventivo con la legge finanziaria in prima battuta.

Queste due cose, di auspicare attraverso novelle e regolamenti parlamentari, una più incisiva attenzione del Parlamento all'approvazione del rendiconto generale dello Stato con una Corte disposta a seguire man mano il Parlamento nelle commissioni bilancio, ma se necessario anche nelle commissioni di merito per un approfondimento adeguato, e quella di offrire un panorama molto significativo sui decreti delegati che altrimenti sfuggirebbero a quell’esame così compiuto che la Corte fa sulle leggi formalmente intestate.

Una precisazione al presidente Carabba il quale alla fine del suo intervento ha fatto riferimento ad una tendenza che ci sarebbe nelle nostre sezioni riunite di controllo, in sede di programmi, a rispolverare o ad avere qualche accento nostalgico nei confronti del preventivo.

Volevo precisare che probabilmente la sua preoccupazione è giustificata, la novità è che nel programmare l'attività di auditing finanziario contabile è stato scritto nel programma di lavoro che naturalmente l'affidabilità e l'attendibilità dei dati può far capo a tantissime cose, poi a un certo punto abbiamo anche detto che su certi capitoli, relativi per esempio all'approvvigionamento e all'acquisizione di beni e servizi (dove c'è ancora controllo, anche se io personalmente non sono un fautore del controllo preventivo su questi contratti e  ritengo tra l'altro la cosa anomala nel concetto degli atti di governo dell'art. 100), noi abbiamo detto nel programma, laddove dei capitoli di spesa sono fortemente incisi, quanto agli impegni, da decreti che hanno passato il vaglio del controllo preventivo, se questo vaglio è stato accompagnato da momenti istruttori e significativi, questi vengono lucrati anche ai fini dell’ auditing finanziario contabile.

Grazie.