controllo_legge obiettivo

CAPITOLO I

Oggetto dell’indagine, parametri di riferimento

e metodologia adottata

1.1 Oggetto dell’indagine

La presente indagine è ispirata dalla particolare rilevanza, sia in termini strategici che di impiego di risorse, del programma conosciuto come “ legge-obiettivo”, il quale trova fondamento nella legge 21 dicembre 2001, n. 443 e nel decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, di attuazione della legge medesima.

La complessità degli obiettivi, la problematica interazione di più soggetti realizzatori e di più opere, tra loro indissolubilmente collegate in termini funzionali, l’esigenza di ancorare risultati e progetti finanziari a precise scadenze temporali, la diffusa presenza di procedure di concertazione hanno indotto questa Corte a pianificare un’operazione di controllo modellata, nei limiti delle risorse a disposizione, sui caratteri pregnanti dell’ambizioso programma.

Considerata la vastità di quest’ultimo, che ha visto il CIPE[1] includervi n. 21 Infrastrutture Strategiche e circa 116 Grandi Opere[2], - molte delle quali caratterizzate dalla stretta interdipendenza con altre non finanziate dalla legge n. 443/2001, ovvero dalla sostanziale sommatoria di più interventi - si è ritenuta prioritaria la conoscenza dello stato di avanzamento dei progetti, attraverso la puntuale scansione delle tappe più significative del processo realizzativo. E’ stata valutata, contemporaneamente, anche la capacità di automonitoraggio delle Amministrazioni coinvolte nella realizzazione del programma complessivo.

Alla acquisizione di un quadro globale sull’andamento del programma, si è ritenuto aggiungere un controllo selettivo ed analitico su alcune infrastrutture specifiche, in modo da completare le osservazioni generali con puntuali valutazioni di contesti operativi.

I controlli analitici, infatti, consentono di verificare e mettere a fuoco problemi solo intuibili in un vastissimo scenario e di valutare, in termini causali, quali disfunzioni siano imputabili a specifici comportamenti amministrativi e quali invece attribuibili allo stesso impianto di regolazione della materia.

Con separate relazioni si provvederà alla valutazione analitica dello stato di esecuzione di alcune Infrastrutture, tra le quali sono in avanzato stato di definizione l’indagine sulla realizzazione del Ponte sullo stretto di Messina e quella sul completamento della Ferrovia Alifana[3].

1.2 Obiettivi contenuti nella legge, nei pertinenti atti programmatori e strumenti giuridici inseriti dal legislatore

Le ragioni di carattere politico ed economico più profonde, che sono alla base del grande programma disciplinato dalla legge-obiettivo, vanno ricercate essenzialmente nel grave ritardo del nostro Paese rispetto agli altri occidentali, nel campo delle infrastrutture.

Il rapporto medio tra investimenti in opere pubbliche e prodotto interno lordo in Italia è inferiore di quasi la metà (trend pressoché costante nell’ultimo decennio) al valore medio dei Paesi appartenenti all’Unione Europea. Ciò penalizza in modo evidente la competitività dell’Italia in un sistema economico ormai globalizzato.

Un grande programma infrastrutturale è stato, dunque, ritenuto indispensabile volano per lo sviluppo dell’economia. Ma la sua realizzazione, nel nostro contesto nazionale, risulta molto complessa, considerato l’accentuato carattere policentrico delle strutture dell’Amministrazione pubblica.

Carattere policentrico che si è rafforzato con la riforma del titolo V della Costituzione, la quale ha accresciuto quantitativamente e qualitativamente l’ambito di competenza delle Regioni e degli Enti locali nei confronti dello Stato, sia sotto il profilo normativo che amministrativo.

In questa ottica la legge-obiettivo e i suoi decreti attuativi assumono un ruolo di valorizzazione dell’unità della Repubblica, poiché perseguono la crescita del sistema, attraverso la promozione dei diritti sociali ed economici dei cittadini, indipendentemente dalla loro area di localizzazione geografica. Così, l’art. 1, comma 1, della legge n. 443/2001 vincola la programmazione del Governo alla individuazione di interventi infrastrutturali e insediamenti produttivi strategici, finalizzati al riequilibrio delle aree meno sviluppate.

Nel nuovo contesto costituzionale questa attività di programmazione e specificazione degli interventi deve essere caratterizzata dalla leale collaborazione e dalla concertazione con le Regioni e gli Enti locali[4]: così gli interventi inseriti nel programma sono proposti dalle Regioni, sentito il Ministro interessato, ovvero dai Ministri competenti, sentite le Regioni ed i Sindaci delle aree metropolitane coinvolte.

L’articolato assetto delle competenze normative e gestionali viene equilibrato, quindi, da un diffuso livello di concertazione nella attività programmatoria, selettiva e specificativa degli interventi strategici. Solo dopo il positivo esito di tale complessa fase di composizione degli interessi, le opere sono inserite nel documento di programmazione economico-finanziaria, con contestuale individuazione delle relative risorse finanziarie.

Con riguardo a questo profilo l’art. 1, comma 1, della legge n. 443/2001 indica diverse tipologie di finanziamento, che possono essere così riassunte:

· fondi statali, stanziati con una specifica legge (la successiva n.166/2002);

· fondi statali recati da leggi diverse;

· bilanci propri degli enti realizzatori;

· fondi di provenienza comunitaria, stanziati nell’ambito di piani specifici, (i quali – tuttavia - presentano una forte diacronia con la tempistica necessaria ad assicurare la previa copertura finanziaria dei progetti, essendo liquidi ed esigibili solo dopo la conclusione della procedura comunitaria di assegnazione);

· fonti di finanziamento privato (c.d. project finance).

Quasi tutti gli interventi infrastrutturali più importanti presentano una combinazione di queste diverse tipologie di finanziamento, che devono essere rese compatibili, quanto a tempi e modalità di erogazione.

La legge e il decreto legislativo di attuazione prevedono la inclusione nel programma sia di opere finanziate dallo Stato che di opere inserite solo ai fini dell’accelerazione delle relative procedure di attuazione. Nei prospetti allegati sub E le opere inserite ai soli fini della accelerazione sono precedute dalla lettera “P”.

Nella delibera CIPE n. 121/2001 di approvazione del programma generale, quest’ultimo risulta articolato in vari sistemi e sottosistemi e riporta una prima valutazione degli elementi di costo e delle somme disponibili già esistenti, oltre alla evidenziazione degli interventi previsti ai soli fini acceleratori. In essa è specificato che il successivo inserimento di opere, attraverso nuovi atti deliberativi, ne costituisce automatica integrazione.

Successivamente ad essa, altre delibere del CIPE hanno stabilito l’ulteriore specificazione di alcuni dei progetti infrastrutturali inizialmente previsti, nonché l’inserimento di nuove opere.

Peraltro, non essendo stato più approvato un quadro generale rideterminativo del programma, come avvenuto nella delibera n. 121/2001, manca un documento generale contenente la evidenziazione dei definanziamenti avvenuti per compensare la parte delle nuove opere non coperte dai nuovi stanziamenti[5].

1.3 Metodologia adottata dalla Corte

I metodi di indagine sono stati modellati sull’ampio scenario operativo disegnato dalla legge-obiettivo, sia con riguardo alla vasta gamma dei soggetti realizzatori, che alla tempistica, che alle fonti di finanziamento.

Le diverse notizie raccolte sono state incrociate, al fine di valutare la coerenza interna del meccanismo gestionale posto in essere e di confrontarne l’effettiva consistenza, in relazione al modello normativo adottato.

Particolare attenzione è stata rivolta allo stato dei finanziamenti e alla loro congruità, rispetto al fabbisogno esigenziale emergente dai progetti generali.

Si è poi indagato sul livello di coinvolgimento delle strutture amministrative deputate al controllo strategico e al controllo di gestione.

A tal fine si è utilizzato uno schema articolato nelle fasi principali della realizzazione di un’opera pubblica: dalla programmazione, alla stima economica, ai progetti generali, ai singoli lotti, alle procedure di affidamento, alla gestione dei contratti, ai momenti di verifica. La corretta compilazione di detto schema ha costituito il primo elemento di valutazione del programma, cui hanno fatto seguito apposite verifiche delle notizie rese dagli uffici competenti per il monitoraggio e l’autocontrollo.

Nell’elaborazione di schemi, questionari e note istruttorie si è tenuto conto dei cronoprogrammi scanditi dalla legge e dagli atti amministrativi attuativi, in modo da enucleare obiettivi parametri di riferimento, articolando quesiti aderenti agli archetipi normativi ed ai principi di sana amministrazione.

In definitiva, la Corte ha ritenuto di non sovrapporre propri parametri di valutazione a quelli emergenti dalla legge e dal programma di Governo; si è concentrata, invece, sull’analisi della coerenza interna dei fenomeni gestionali con il quadro di riferimento teleologico, emergente appunto dalla combinazione della legge n. 443/2001 e degli altri atti normativi e amministrativi di attuazione.

CAPITOLO II

La complessa articolazione del programma e la sua attuazione

2.1 L’istruttoria dei progetti inseriti nella legge-obiettivo

La estrema complessità degli schemi di realizzazione, comprendenti in molti casi la interazione di diverse amministrazioni a livello statale e regionale, di enti locali, enti economici, società pubbliche o partecipate, concessionari e general contractors[6], ha costretto i diversi soggetti a confrontarsi continuamente, attraverso procedure di concertazione.

In linea generale, e fatte salve alcune inevitabili eccezioni, si può riconoscere un comune sforzo nell’istruttoria che ha condotto alla compilazione del programma.

Anche la tradizionale dialettica tra potere centrale e autonomie locali è stata attenuata dalla reciproca volontà di realizzare sinergie, sacrificando anche punti di vista eccentrici, nella superiore prospettiva di realizzare effettivamente l’obiettivo pianificato. Ad oggi, infatti, sono stati conclusi accordi di programma[7] tra Governo, Regioni e Province autonome, finalizzati ad enucleare le diverse priorità infrastrutturali dei singoli ambiti territoriali, in rapporto con il generale programma delineato dalla legge n. 443/2001.

Quest’ottica sostanzialmente convergente, nel delicato momento del processo federalista in atto, non è tuttavia risultata sufficiente ad assicurare progetti definiti, sia sotto il profilo tecnico che sotto quello economico: alle intese politiche tra i vari soggetti istituzionali coinvolti, avrebbero dovuto seguire istruttorie precise e circostanziate, tali da trasformare la indubbia e concordante volontà di procedere in contenuti operativi univoci ed economicamente quantificati.

Le numerose relazioni sul fabbisogno delle diverse infrastrutture non sembrano - nella maggior parte dei casi - corredate da pertinenti rielaborazioni dei dati idonee a garantire efficacia informativa, soprattutto attraverso il confronto nello spazio (quale la dimensione ultima di certe infrastrutture) e nel tempo (quale il rapporto tra le risorse già impiegate e quelle necessarie ad assicurarne il completamento).

Nel programma infrastrutturale si possono, in linea di massima, distinguere due diverse situazioni: quella delle opere da completare e quella delle opere nuove (cfr. Allegati E2 ed E3).

Riguardo alle opere da completare, le istruttorie non hanno tenuto conto dei costi storici affrontati per le parti già realizzate: invero, nessuno dei soggetti attuatori di tali interventi, è stato in grado di quantificare le risorse già impiegate o di fornire attendibili riferimenti parametrici.

Sono state addotte, a fronte di precise richieste istruttorie, una serie di giustificazioni, che possono ricondursi principalmente a questi elementi:

a) mutevoli strategie di fondo delle diverse amministrazioni coinvolte e degli stakeholders nelle decisioni di volta in volta assunte. Ciò ha comportato cambi di tracciato, onerose varianti, lunghi periodi di stallo;

b) ricorrente scarsità di fondi, che ha prodotto la limitazione dei progetti alle disponibilità contingenti, con gravi difetti di funzionalità o l’interruzione delle opere prima del loro completamento. I periodici blocchi degli impegni e dei pagamenti hanno, poi, accentuato tale fenomenologia;

c) mancato rispetto degli obblighi in tema di progettazione generale, in relazione al prevalere del criterio di distribuzione “ a pioggia” dei finanziamenti;

d) onerosità del contenzioso relativo, soprattutto, alla esecuzione del contratto, quasi sempre risolto a danno della Amministrazione, per i motivi che si analizzeranno in successivo paragrafo;

e) stanzialità ed ostinazione delle imprese coinvolte in realizzazioni parziali, le quali tendono a strutturare modi e tempi (ipertrofici) sulle loro esigenze ed a chiedere reiteratamente estensioni contrattuali.

Le Amministrazioni interessate a questi fenomeni avrebbero dovuto fornire notizie in relazione ai costi già affrontati, alle realizzazioni in corso, alla loro compatibilità con gli scenari della legge-obiettivo, allo stato di realizzazione dei progetti generali (spesso assenti, almeno sotto il profilo dell’aggiornamento).

Analogamente, per gli altri oneri ed incognite gravanti sulle opere di completamento, le stesse avrebbero dovuto indicare i modi di risoluzione e/o di riconsiderazione delle diverse fattispecie, prima dell’inserimento nel programma generale e dell’ammissione al finanziamento.

Dagli allegati E2 ed E3 si evince come il valore complessivo degli elaborati progettuali per lotti e stralci sia, mediamente, superiore di oltre quattro volte a quello dei progetti generali. La evidente contraddizione discende principalmente dalla riottosità dei soggetti attuatori nel rapportare le singole parti, di volta in volta finanziate, al costo complessivo della infrastruttura. Ciò per diverse ragioni, talvolta di carattere obiettivo, talvolta di mera opportunità.

Sotto il primo profilo, la lentezza realizzativa e la mutevolezza delle strategie, rendono talvolta incerti i confini tra opere nuove e opere di completamento. Con riguardo al secondo aspetto emerge l’interesse a non evidenziare l’ipertroficità dei costi storici o la bassa percentuale della realizzazione rispetto al fabbisogno totale, se le leggi o i programmi di investimento privilegiano o pretendono la funzionalità ed il completamento degli interventi finanziati.

Per quel che riguarda, in particolare, le opere nuove, è da rilevare come gli strumenti realizzativi prescelti – come general contractor e project finance – abbiano scontato la sostanziale assenza di cultura in questo settore nel nostro Paese.

Per di più, dalla lettura delle varie relazioni degli advisors, impiegati negli studi di fattibilità, si può constatare come il parere positivo sulla remunerabilità e bancabilità del progetto sia assolutamente condizionato dalla sincronica realizzazione di altre infrastrutture, talvolta nemmeno inserite nel programma della legge-obiettivo.

La diacronia e la insufficienza dei finanziamenti rischia di vanificare il pur apprezzabile sforzo di composizione degli interessi pubblici e privati, facenti capo ai diversi attori del programma.

2.2 La ripartizione sul territorio degli interventi e le problematiche emerse nella individuazione dei costi e dei finanziamenti

In sede di deferimento alla Sezione di controllo della presente relazione si era ritenuto di effettuare una elaborazione delle notizie inviate dalla Struttura tecnica di missione (ed evidenziate nell’allegato C), finalizzata a raffrontare la ripartizione sul territorio regionale degli interventi della legge-obiettivo in rapporto alla loro approvazione definitiva da parte del CIPE, allo stato dei finanziamenti ed agli interventi cantierati.

In sede di contraddittorio con le Amministrazioni interessate è stato osservato, soprattutto dai rappresentanti della Segreteria del CIPE, come la stima dei finanziamenti perfezionati, inviata dalla Struttura tecnica di missione ed inserita nell’allegato C, non possa essere considerata ufficiale.

In effetti, ad un più attento esame, la locuzione “Interventi effettivamente finanziati”, utilizzata dalla Struttura stessa nella documentazione trasmessa in data 27/10/2004 il cui contenuto è riportato nel precitato allegato, appare non esatta o non del tutto aggiornata.

Sotto il primo profilo, infatti, molte delle somme, il cui finanziamento sarebbe acclarato, soprattutto per quel che concerne le risorse a carico dei privati, appaiono mere previsioni, al momento non supportate né dall’approvazione del CIPE, né da pertinenti atti negoziali stipulati con i privati finanziatori.

Sotto il secondo profilo, invece, le aspettative in termini di autofinanziamento sono state ridimensionate dal lievitare dei costi e dalla richiesta integrativa di fondi[8]. Alcune opere, inoltre, considerate in tale prospetto già finanziate, risultano ancora da sottoporre al vaglio del CIPE per l’approvazione dei progetti definitivi e dei relativi piani finanziari.

Talvolta, pur esistendo l’approvazione in linea tecnica del Comitato, alcuni progetti, inseriti nel programma generale ex delibera n. 121/2001, sono privi dell’approvazione del piano finanziario, rinviata in attesa che si renda disponibile la quota di cofinanziamento pubblico richiesta[9].

In relazione ad alcune opere, il prospetto della Struttura tecnica di missione considera come perfezionati finanziamenti misti (project finance, integrato da contributo pubblico), quando la finanziabilità dell’intervento appare condizionata, da parte del privato, proprio al conseguimento del finanziamento pubblico[10] non ancora ottenuto.

La stessa lentezza nella stesura delle delibere del CIPE[11] impedisce di considerare perfezionati alcuni interventi già inseriti nel prospetto, mancando elementi analitici ufficiali, che possono essere estratti con certezza solo dall’atto deliberativo, una volta formalizzato.

Dal citato prospetto sub C, inoltre, non emerge la accentuata variabilità dello scenario programmatorio, il quale è fortemente condizionato dalla insufficienza delle risorse disponibili e dal suo impatto sulle stesse procedure negoziate tra i soggetti attuatori contemplati dalla legge-obiettivo[12].

In alcuni casi, infine, il piano finanziario già definito è stato consistentemente modificato a seguito di onerose varianti progettuali imposte dalla valutazione di impatto ambientale, di guisa che il costo originariamente previsto a carico di privati, potrebbe essere integrato da finanziamenti pubblici verificandosi, altrimenti, una situazione di non remunerabilità dell’investimento e di conseguente abbandono[13].

Malgrado la legge-obiettivo ed i pertinenti provvedimenti esecutivi prefigurino uno scenario molto articolato nel tempo, le segnalate problematiche generano perplessità sull’andamento generale del programma. E’ sufficiente a suffragare questa considerazione, che sarà meglio argomentata nel successivo capitolo, il confronto tra il quadro progettuale e di spesa ipotizzato nella delibera n. 121/2001 di approvazione del programma e gli allegati B e B1, i quali rappresentano lo stato della situazione alla fine dell’esercizio 2004.

Alla luce di quanto esposto, appare evidente che non sarebbe significativo raffrontare la situazione delle regioni sulla base di ipotesi di finanziamento non omogenee e fortemente scaglionate nei tempi del loro perfezionamento: infatti, di fronte alle ipotesi incerte ed in itinere, ve ne sono altre le quali si fondano non solo su piani già approvati individualmente dal CIPE, ma anche corredati da finanziamenti disponibili già in esercizi precedenti.

Un simile raffronto, in effetti, penalizzerebbe – sotto il profilo della capacità realizzativa - le realtà regionali più interessate dalle descritte incertezze, rispetto a quelle che possono contare su flussi di finanziamento periodici o comunque perfezionati da tempo.

Analogo il discorso per il rapporto tra i finanziamenti, come elencati dalla Struttura tecnica di missione, e le opere cantierate: esso penalizzerebbe le realtà caratterizzate dal mancato perfezionamento dei finanziamenti rispetto a quelle che ne dispongono già da tempo.

Per questi motivi si è ritenuto di proporre un confronto soltanto per gli interventi approvati dal CIPE, i lavori cantierati e gli stati di avanzamento dei lavori: in proposito, gli allegati B, B1, B2 e B3 illustrano lo stato dei finanziamenti e delle opere, secondo il suddetto criterio.

E’ comunque da precisare che, nel rapporto tra interventi approvati dal CIPE, cantierizzazione dei lavori e stati di avanzamento, incidono notevolmente le diacronie nella approvazione dei progetti e dei piani finanziari in ambito ministeriale e nell’ulteriore perfezionamento degli strumenti necessari a reperire le risorse.

Conseguentemente, con riguardo alle diverse realtà territoriali, i raffronti proposti assumono un valore statistico piuttosto che in termini di efficacia realizzativa, anche in considerazione della ancora embrionale situazione complessiva di attuazione del programma.

Nei menzionati allegati B e B1 sono illustrate in modo analitico le iniziative varate in ambito CIPE, alla data dell’adunanza di approvazione della presente relazione. Dal raffronto con l’allegato A, inerente al programma generale originariamente approvato, emerge l’assoluta parzialità delle notizie in relazione allo scenario globale della legge-obiettivo e, soprattutto, alle stime dei fabbisogni finanziari.

In ordine a quest’ultima esigenza supplisce il prospetto allegato sub E, ove le originarie stime sono sviluppate dalla Struttura tecnica di missione, tenendo conto anche delle istruttorie in corso e delle notizie raccolte durante l’azione di monitoraggio.

2.3 Il ruolo del Ministero dell’economia e delle finanze attraverso i suoi organismi di valutazione

Per la realizzazione del programma della legge-obiettivo un ruolo molto importante dovrebbe essere svolto dal Dipartimento sviluppo e coesione del Ministero dell’economia e delle finanze, in seno al quale operano, infatti, due importanti Unità: quella di valutazione (UVAL) e quella di verifica (UVER).

Accanto ad esse, svolge un’attività altrettanto rilevante, in posizione di autonomia, l’Unità tecnica finanza di progetto (UFP).

L’UVAL fornisce supporto alle attività di programmazione degli investimenti pubblici, anche attraverso l’elaborazione e la diffusione di metodi, con particolare riferimento ai programmi comunitari (molte delle opere comprese dalla legge-obiettivo sono cofinanziate dalla Comunità Europea), alla programmazione negoziata (l’istruttoria di molte delle opere previste è stata oggetto di preventivo accordo tra tutte le Amministrazioni interessate) e a programmi di investimento sottoposti all’esame del CIPE. Partecipa inoltre alla rete dei nuclei di valutazione centrali e regionali. Fornisce specifiche valutazioni sulla rispondenza dei programmi e dei progetti di investimento agli indirizzi di politica economica, sulla fattibilità economica e finanziaria delle iniziative e sulla loro compatibilità e convenienza rispetto ad altre soluzioni, nonché sulla loro ricaduta economica e sociale nelle zone interessate.

Tenuto conto delle proprie finalità istituzionali e delle caratteristiche del programma infrastrutturale in esame, l’UVAL ha precisato[14] che “nel contesto della Legge Obiettivo, una volta approvato il "Programma", l'analisi costi-benefici può essere usata per finalità di analisi delle alternative progettuali di una data opera; per l'ottimizzazione dei tempi di avvio e conclusione dei lavori; per migliorare la definizione progettuale, ma non per valutare l'opportunità di inserirla nel "Programma", dato che quest'ultimo è già definito per legge sulla base di criteri, quali il riequilibrio socio-economico fra aree, solo in parte coincidenti con il modello teorico di riferimento dell' analisi stessa”.

In ordine a questa precisazione la Corte non può non rilevare come sia difficile ipotizzare, nella valutazione di progetti infrastrutturali, una scissione tra modelli teorici e analisi concreta. Infatti, un programma di investimento, quand’anche ispirato a finalità sociali, che ne appesantiscono i costi e la remuneratività, deve essere verificato nella sua fattibilità, separando e individuando la copertura dei suddetti oneri sociali. In caso contrario, anche le migliori iniziative non possono risolversi che negativamente. Oggi le tecniche di analisi elaborate dalla ingegneria gestionale consentono di quantificare costi, benefici ed oneri anche delle opere cosiddette “fredde”, cioè bisognose di risorse aggiuntive rispetto ai ritorni economici attesi dalla loro realizzazione.

Quanto all’UVAL, la legge n. 350/2003 prevede che la richiesta di assegnazione di risorse al CIPE debba essere accompagnata da una analisi costi-benefici[15], oltre che da un piano economico- finanziario, indicante le risorse utilizzabili per la realizzazione delle opere e i proventi derivanti dalla utilizzazione delle stesse.

La necessità di elaborare uno schema tipo di piano economico-finanziario[16] ha indotto l’Unità ad interloquire con soggetti istituzionali, finanziari e di consulenza allo scopo di attivare un Gruppo di lavoro inter-istituzionale, dedicato all'esame dei sottostanti profili economico-finanziari.

Dai lavori del Gruppo[17] è nato uno schema di piano economico-finanziario analitico, da utilizzare in fase istruttoria a corredo della documentazione progettuale degli interventi. Il modello, indubbiamente valido, appare peraltro abbastanza eterogeneo rispetto alle tipologie progettuali e di stima, che sono state utilizzate per inserire le infrastrutture nel programma generale.

L’UVAL sottolinea la necessità di un successivo monitoraggio per l'intera vita dei progetti, al fine di verificare il rispetto dei vincoli di destinazione, evitando così la possibilità di traslazione delle risorse erogate per la realizzazione di un determinato progetto ad altri scopi, diversi da quelli previsti dalla legge. Fenomeno quest’ultimo già verificato dalla Corte in alcune situazioni segnalate nel prosieguo della relazione.

Nella seduta del 27 maggio 2004, il CIPE ha approvato con delibera n.11/2004 lo schema-tipo del piano economico-finanziario che, ad oggi, non ha avuto, tuttavia, un ruolo determinante nella selezione dei progetti esaminati.

L'Unità di valutazione ha elaborato, inoltre, su richiesta del Servizio centrale di segreteria del CIPE, dal settembre al novembre 2004, pareri in merito a 28 interventi compresi nel Programma di infrastrutture strategiche di cui alla legge n. 443/2001 ed alla più volte richiamata delibera n. 121/2001[18].

Per 14 schede progettuali[19] detta Unità ha ritenuto che i dati iniziali, o le integrazioni e chiarimenti forniti dalla Struttura tecnica di missione fossero tali da rendere la versione finale delle schede sostanzialmente coerente con la normativa di riferimento[20].

Relativamente a 6 opere[21], pure in presenza di alcune incongruenze all'interno della documentazione istruttoria o di dati incompleti, l’Unità ha fornito parere favorevole per l’assegnazione di risorse.

Per 4 fattispecie[22] l'UVAL ha ritenuto di non poter procedere alla formulazione di un parere, visto che le schede, compilate a sostegno di una richiesta di assegnazione di fondi per la sola progettazione (e non per la realizzazione delle opere), o erano sprovviste di documentazione istruttoria di accompagnamento, ovvero riflettevano uno stadio ancora incompleto di definizione dei progetti e del loro equilibrio economico – finanziario, tale da far considerare solo indicativa la determinazione del contributo finanziario richiesto al CIPE. In tali ipotesi l’Unità ha raccomandato di rinviare la valutazione delle schede, al momento della presentazione al Comitato medesimo del progetto definitivo e della relativa revisione del piano economico – finanziario.

Per 4 interventi[23] le pertinenti schede non sono state ritenute coerenti con la normativa di riferimento o adeguate a giustificare l'ammontare di contributo richiesto.

Dette opere, peraltro, sono state varate egualmente nelle sedute del 29 settembre e del 20 dicembre 2004, secondo le modalità rappresentate dall’estratto di verbale pubblicato sul sito internet del CIPE:

- (Il CIPE) prende atto del progetto complessivo “completamento del corridoio tirrenico meridionale tratta A12 - Formia (Appia) e bretella trasversale Cisterna - Valmontone”; approva, con prescrizioni, i progetti preliminari dello stralcio funzionale, dall’allaccio con l’A12 allo svincolo di Sabaudia – Terracina, dell’autostrada Fiumicino – Formia, e del collegamento autostradale Cisterna - Valmontone, e assegna un primo finanziamento all’opera a valere sulla legge n. 166/2002; il soggetto aggiudicatore è la Regione Lazio;

- Acquedotto molisano centrale e interconnessione con lo schema basso Molise - Regione Molise

Il CIPE ha approvato, con prescrizioni, il progetto definitivo dell’opera il cui progetto preliminare è stato approvato con delibera n. 62/2003, assegnando un finanziamento di 78,474 Meuro, a completamento della copertura del costo delle opere (78,846 Meuro al netto di IVA).

Soggetto aggiudicatore è l’Ente Risorse Idriche del Molise (ERIM)

- Acquedotto Montescuro Ovest- Regione Sicilia

Il CIPE ha approvato, con prescrizioni, il progetto preliminare di rifacimento dell’Acquedotto, assegnando all’opera, del costo di 82,120 Meuro un finanziamento di 20,537 Meuro, da aggiungere ai 43 Meuro già assegnati con delibera n.36/2002. La copertura residua è assicurata da privati.

Soggetto aggiudicatore è il Commissario delegato per l’emergenza idrica in Sicilia

- Sistema di trasporto rapido di massa a guida vincolata per la città di Parma – Regione Emilia Romagna

Approvazione, con prescrizioni, del progetto preliminare delle linee A e C, per un costo complessivo dell’opera di 306,836 Meuro, la cui copertura sarà definita all’approvazione del progetto definitivo.

Alla data di approvazione del presente referto le esposte determinazioni non sono state ancora formalizzate in delibera; per questo motivo non si può dar contezza del modo con cui il Comitato ha ritenuto di superare il parere negativo o l’assenza di parere dell’UVAL.

Presso il citato Dipartimento sviluppo e coesione opera anche l’Unità di verifica (UVER), la quale dà impulso all’attuazione dei programmi e dei progetti di investimento di amministrazioni, enti e soggetti operanti con finanziamento pubblico, con particolare riferimento ai programmi comunitari e agli Accordi di programma quadro. La verifica, da attuarsi in modo coordinato alle procedure di monitoraggio organizzate dal servizio competente, concerne l’osservanza delle previsioni di spesa e gli effetti socio-economici connessi all’attuazione degli investimenti. Le iniziative proposte riguardano la rimozione degli ostacoli all’attuazione e all’accelerazione della spesa.

L’Unità di verifica degli investimenti pubblici ha fatto presente che, per quanto riguarda le infrastrutture strategiche ricadenti nella legge-obiettivo e le conseguenti opere di cui alla delibera CIPE n. 121/2001, nel periodo settembre-gennaio 2004 ha condotto una ricognizione volta ad identificare, per gli interventi nel Mezzogiorno, le seguenti caratteristiche:

a) necessità finanziarie aggiuntive per la completa realizzazione del progetto;

b) capacità di produrre spesa negli anni 2004-2005 pari ad almeno un terzo del costo totale del progetto.

I risultati di tale ricognizione sono alla base della delibera CIPE n. 21 del 29/09/2004, con la quale – oltre ad assegnare nuovi compiti alla struttura stessa – viene disposto il finanziamento aggiuntivo delle opere della legge-obiettivo a carico del Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS), cui hanno già fatto seguito ulteriori apposite delibere – non ancora perfezionate – nell’ambito della seduta del 20 dicembre 2004 (cfr. allegato H).

L’UVER sta esercitando, inoltre, attività di accompagnamento e assistenza per 14 interventi della legge-obiettivo, localizzati nelle aree sottoutilizzate, già oggetto di specifiche delibere di finanziamento che si riportano in nota[24].

Per quanto attiene alle competenze di detta Unità, appare ancora lontano il momento delle verifiche poiché, come illustrato dall’allegato B3, lo stato delle realizzazioni è ancora nella fase iniziale. E’, invece, auspicabile un rapido incremento dell’attività di impulso che, con riguardo a un così complesso contesto attuativo, sarebbe fondamentale per segnalare l’entità e la natura degli ostacoli ed indicare le modalità più opportune per la loro rimozione.

La legge-obiettivo riserva, infine, un ruolo rilevante anche all’Unità tecnica finanza di progetto (UFP), la cui principale caratteristica è quella di canalizzare risorse, soprattutto private, per il raggiungimento di obiettivi infrastrutturali.

Essa è composta da 15 esperti dotati di specifiche competenze nei settori legale, economico-finanziario ed ingegneristico, provenienti dal settore privato e dalla pubblica amministrazione.[25]

Anche nei confronti dell’Unità tecnica finanza di progetto sono state formulate richieste istruttorie in merito ai progetti analizzati, che comprendevano – tra l’altro – la redazione di una relazione sullo stato di fattibilità degli stessi[26].

La Struttura ha risposto in modo sintetico, indicando le opere sottoposte a propria analisi, secondo il prospetto che si riporta in nota[27].

In definitiva lo scenario di supporto tecnico alla redazione e alla gestione del programma – ed in questo può essere inserita la stessa Struttura tecnica di missione di cui si riferisce nel successivo paragrafo – appare molto articolato e suscettibile di sovrapposizioni di competenze, pur avendo ciascuna di queste strutture un autonomo ambito.

La sostanziale sovrabbondanza di organi deputati alla consulenza stride, almeno in parte, con l’assoluta esiguità di fattispecie di diniego di parere o di analisi negative, in ordine alla fattibilità dei singoli interventi. Ciò potrebbe essere sintomo di diversi fenomeni: la cautela di queste strutture nel contraddire un impianto del programma, sostanzialmente già articolato prima della consulenza stessa; l’assenza di chiarezza dei parametri in ordine ai quali esprimere il giudizio; la carenza di elementi, sui quali fondare una valutazione sicura e non controvertibile.

Certamente una maggiore integrazione e concentrazione di queste strutture specialistiche ed un migliore coordinamento con la Struttura tecnica di missione e le amministrazioni regionali e locali, di volta in volta interessate, avrebbe consentito risultati più efficaci, sia in termini di tempestivo monitoraggio delle situazioni più problematiche che di raffronto di queste con gli scenari prefigurati, favorendo in tal modo le opportune soluzioni correttive e integrative. Il livello di efficacia nella realizzazione di un programma dipende anche dalla capacità di selezionare in senso negativo le ipotesi irrealizzabili o di dubbia fattibilità, per concentrare le limitate risorse a disposizione su obiettivi concreti e prioritari.

Le espresse considerazioni trovano riscontro anche nella miriade di variabili interconnesse e indipendenti, venute alla luce nel corso dell’istruttoria, le quali condizionano, ad oggi, in modo rilevante l’attuazione del programma.

2.4 L’azione di impulso e monitoraggio della “Struttura tecnica di missione” del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

Un ruolo assai importante, in questa prospettiva, è stato affidato alla Struttura tecnica di missione, istituita ex art. 2, del d.l.vo. n.190/2002, di attuazione della citata legge n. 443/2001.

Tale struttura figura tra i soggetti di cui può avvalersi il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’esecuzione delle attività previste dallo stesso decreto[28], in assenza di specifiche professionalità interne.

Essa è stata istituita con decreto ministeriale del 10/02/03, il quale le affida: la costituzione e gestione della banca-dati dei progetti inseriti nel programma di cui alla legge n. 443/2001; le analisi delle proposte di nuovo inserimento nel programma; la istruttoria delle richieste di finanziamento delle attività progettuali; il monitoraggio dell’avanzamento delle attività progettuali; la promozione ed acquisizione del parere istruttorio delle Amministrazioni interessate; la convocazione e gestione delle Conferenze di servizi; le analisi dei pareri istruttori e delle proposte tecnico-amministrative da sottoporre al CIPE; il monitoraggio delle attività di realizzazione delle opere; il supporto delle attività dei Commissari straordinari.

Si tratta, invero, di compiti estremamente impegnativi, in relazione alla vastità degli interventi, alla variegata tipologia dei lavori, alle molteplici competenze amministrative e gestionali, ai diversi livelli di governo coinvolti.

Ciò spiega, in parte, le lacune, appresso illustrate, dell’azione di monitoraggio della Struttura tecnica di missione, la quale ha dovuto confrontarsi con prassi gestionali e modalità di finanziamento assai differenziati.

Fin dall’avvio dell’indagine, la Corte ha chiesto a tale organismo di riferire sulla attuazione del programma e sull’andamento dei lavori.

Con nota prot. n. 638 del 28.11.03[29], questa ha trasmesso un prospetto riepilogativo degli interventi approvati dal CIPE, contenente notizie sullo stato di attuazione. L’incompletezza di tale documento ha reso necessaria la formulazione di ulteriori richieste istruttorie in esito alle quali, progressivamente, la Struttura ha ampliato ed affinato l’esposizione dei dati in suo possesso.

Le notizie più articolate sono contenute nei prospetti inviati rispettivamente il 27 e il 29 ottobre 2004 e allegati alla presente relazione sub C e sub E.

Permangono, tuttavia gravi lacune che possono essere così sintetizzate:

· indicazione, come perfezionati, di alcuni finanziamenti non ancora acquisiti;

· elencazione eterogenea delle opere, che non sempre corrisponde al modello approvato in ambito CIPE con delibera 121/2001. Peraltro il difetto è provocato da una prassi, non condivisibile, seguita dal Comitato stesso, per cui gli interventi varati successivamente alla delibera n. 121/2001 non vengono ricondotti in un quadro generale, di analoga esposizione rispetto a quello della predetta delibera, dandosi in tal modo contezza delle variazioni complessive subite dal programma. Ciò provoca nell’azione del monitoraggio, da un lato, l’esigenza di tenere conto di un programma generale, ormai modificato dalle sopraggiunte determinazioni del CIPE e, dall’altro, di una situazione reale degli interventi, in parte disallineata dallo schema iniziale. Sarebbe opportuno che da parte del Comitato fosse effettuata una periodica ricognizione delle varianti complessive del programma, comprensiva di definanziamenti e nuovi finanziamenti, utile parametro per il monitoraggio stesso;

· incompletezza di cronoprogrammi, sia in termini di progettazione che di realizzazione;

· insufficienza delle notizie afferenti agli altri momenti gestionali qualificanti, come progettazione e realizzazione delle opere;

· assenza di dati validati sullo stato di avanzamento giuridico (SAL) e fisico delle opere.

La parte più carente del monitoraggio riguarda lo stato delle progettazioni e dei pertinenti finanziamenti: ciò, sia con riguardo all’attuazione degli interventi già varati dal CIPE, per i quali è necessario verificare che gli strumenti contrattuali e finanziari siano perfezionati nei tempi e con i modi previsti dal Comitato stesso; sia con riguardo a quelli ancora in fase istruttoria, per i quali occorrerebbe assicurare una regia adeguata ed uniforme, onde razionalizzarne l’esame.

La configurazione di molte delle opere incluse pone in evidenza come il finanziamento stesso sia parte integrante e sostanziale della progettazione. Questa non può essere confinata nella tradizionale morfologia tecnica, bensì deve essere intesa come progettazione economico-finanziaria, nella misura in cui la quantificazione dei fabbisogni viene specularmente rapportata agli strumenti tradizionali e innovativi di copertura.

Le carenze del monitoraggio potrebbero essere quindi sintomo di gravi difficoltà nel collegare stime, risorse e soluzioni tecniche adottabili.

Le opere nuove spesso non hanno perfezionato l’iter progettuale, sicché anche la relativa integrale copertura appare incerta e aleatoria.

I progetti di completamento, invece, sono frequentemente caratterizzati dalla estrema indefinitezza del progetto generale.

Questo fenomeno - che è endemico e non certo generato dalla prassi applicativa della legge-obiettivo, come rileva lo stesso Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - dipende, non solo dalla diffusa incapacità, tra i soggetti realizzatori, di programmare e progettare, ma anche da alcuni epifenomeni già rilevati dalla Corte dei conti, nel corso di precedenti indagini sulla attuazione di interventi infrastrutturali.

Tra questi viene in evidenza l’esigenza di conservare “mercati di nicchia” per molti concessionari, o affidatari ad altro titolo di commesse[30]: in quest’ottica, la estrema indefinitezza del progetto generale ha il “pregio”, per i concessionari e le imprese interessate alle estensioni contrattuali[31], di essere suscettibile di dilatazioni o riduzioni, in proporzione dei finanziamenti disponibili.

Tipico, ma non unico, esempio di questo fenomeno è il protrarsi di rapporti concessori, in cui il concessionario rimane perennemente a disposizione per nuovi lotti, facilmente estrapolabili da un progetto generale, concepito “ a maglie larghe”, sì da risultare particolarmente flessibile ad estensioni contrattuali.

In questo modo il concetto normativo di lotto funzionale viene sostituito da quello pragmatico di lotto finanziario, con la conseguenza di produrre una miriade di tappe realizzative e di allontanare nel tempo il raggiungimento dell’obiettivo finale, con grave pregiudizio dei canoni di efficacia e di proficua utilizzazione delle risorse pubbliche.

Talvolta i rapporti concessori (cfr. il caso del Consorzio Venezia Nuova) creano un vero e proprio monopolio di area nella distribuzione delle commesse, talaltra (cfr. Ferrovia Alifana) al monopolio si aggiunge lo stillicidio del contenzioso, il quale finisce per assorbire una quota rilevante dei finanziamenti disponibili e rallentare ulteriormente l’avanzamento della esecuzione.

Quello del contenzioso è, in effetti, un problema che dovrebbe essere gestito come rischio intrinseco alla esecuzione di infrastrutture in lassi temporali piuttosto ampi: ciò, tenendo presente che l’analisi di questo fenomeno, più volte esaminato dalla Corte in passato[32], ha messo in luce come oneri di tal genere, non solo siano preesistenti al momento del finanziamento, ma tendano a maturare in quel periodo, sia per definire situazioni che altrimenti rimarrebbero in stato di quiescenza sia, più strumentalmente, per l’atteggiamento dell’affidatario, il quale tende a lucrare, nel modo più vantaggioso, le prospettive aperte dalla favorevole congiuntura economica.

Il contenzioso trova, comunque, rilevante concausa - soprattutto per quel che riguarda la gestione delle risorse provenienti dal bilancio dello Stato - negli improvvisi blocchi degli impegni e/o dei pagamenti, piuttosto frequenti nel recente passato. Più in generale, con riguardo anche a gestioni diverse da quelle dello Stato, incidono sul lievitare del contenzioso le varianti in corso d’opera.

Quanto al primo fenomeno, va ribadita la necessità di evitare l’utilizzazione di simili strumenti quando sia scaduta l’obbligazione civilistica di pagare; quanto al secondo, mette conto ricordare come una variante approvata con ritardo provochi sospensioni dei lavori e incertezza sulla corretta attuazione del contratto, inducendo pretese da parte dell’affidatario, frequentemente riconosciute in sede contenziosa.

Le varianti sono spesso sintomo di incertezze decisionali del committente, di una progettazione generale a maglie troppo larghe e, talvolta, di irrisolte problematiche tecniche e ambientali: esse, peraltro, aumentano in modo esponenziale il loro impatto, in proporzione del dilatarsi dei tempi di realizzazione.

Le analisi compiute dalla Struttura tecnica di missione e quelle a supporto delle decisioni adottate dal CIPE non sembrano aver considerato questi rischi di incremento della spesa, connaturati alla indefinitezza delle progettazioni e ai tempi di realizzazione. Ciò può avere negativi riflessi sul concreto raggiungimento degli obiettivi contenuti nella legge n. 443/2001.

La decisione, pur comprensibile, di inserire nel programma una serie di obiettivi prestigiosi, ma sproporzionati rispetto alla penuria dei finanziamenti complessivamente disponibili, ha condizionato la attendibilità delle istruttorie alla base del programma, in termini di congruenza tra mezzi fruibili e scopi da raggiungere. Per altro verso, la scelta del legislatore di impiegare la progettualità privata, sotto forma di promotori, general contractors e concessionari, presuppone che, a monte delle procedure di individuazione di questi partners, vi siano adeguate certezze in ordine alle risorse disponibili e, a livello di coinvolgimento di questi ultimi, nel reperirne altre di fonte privata.

Questa non sembra la situazione al momento consolidatasi: è vero – come afferma la Struttura tecnica di missione - che non può essere realizzato un programma globale di infrastrutture, senza un previo quadro del fabbisogno esigenziale e che quest’ultimo non può che essere alimentato da progetti generali, per i quali occorre anticipare i fondi disponibili, ma, nel caso di specie, sembra che alla volontà di disegnare questo quadro generale dei fabbisogni, da cui prendere le mosse per l’attuazione del programma, non siano seguiti comportamenti conseguenti in termini di sviluppo delle progettazioni stesse. Ciò emerge anche dallo stato del monitoraggio, che contiene notizie incomplete (ed, in alcuni casi, già negative), in ordine agli adempimenti progettuali che dovrebbero implementare il varo delle iniziative inserite nella delibera n. 121/2001.

Non può essere valutato positivamente, in questo senso, l’ulteriore gap emergente dal raffronto tra risorse giudicate disponibili dal CIPE e fabbisogno complessivo di quelle opere del programma, già approvate nell’ambito del suddetto Organismo.

Pur prendendosi atto delle difficoltà obiettive nel creare una cultura della programmazione e della progettazione generale in un contesto delicato come quello delle opere pubbliche, vi sono alcuni accorgimenti che – ad avviso della Corte –possono rivelarsi utili. Tra questi meritano di essere richiamati l’esigenza di una analisi di contesto sotto i profili ambientale, sociale ed economico per le opere nuove, e la ricognizione dei costi storici delle opere per le quali è previsto il completamento.

Quanto alle opere nuove, dalle relazioni degli advisors e degli organismi preposti è emerso come sovente fattibilità e remuneratività delle stesse siano strettamente collegate ad altri interventi infrastrutturali. Di questi la Struttura tecnica di missione potrebbe promuovere analisi e stime pertinenti, al fine di assicurane l’ingresso nel programma generale. Ciò ad oggi è avvenuto in misura abbastanza limitata.

Per quanto riguarda la ricognizione dei costi storici delle opere da completare, essa avrebbe dovuto costituire presupposto per l’inserimento nel programma del CIPE: ciò, non solo per motivi di trasparenza, ma anche per valutare lo stato di avanzamento e la funzionalità dei lavori in itinere, nonché per ricavare raffronti parametrici sul costo delle opere stesse. Non vale in questo senso l’obiezione che alcune di queste presentano una ipertrofia, generata dalle particolari condizioni ambientali e temporali della loro storia, ipertrofia che non potrebbe essere presa a riferimento parametrico, per non legittimare i passati dispendi di risorse.

Infatti l’esame storico dei costi, se effettuata in modo approfondito ed analitico, consente di separare i costi fisiologici da quelli sopravvenuti per situazioni eccezionali. Tale attività ricognitiva, in ogni caso, serve anche ad individuare la eventuale esistenza di elementi ostativi alla esecuzione del programma, la necessità di modifiche degli interventi in corso, le criticità preesistenti all’inserimento nel programma della delibera n. 121/2001.

In tal modo la Struttura tecnica di missione potrebbe svolgere, nel corso della istruttoria dei diversi progetti, una proficua azione di indirizzo e di stimolo in ordine allo svolgimento e alla prosecuzione di opere, rispetto alle quali si confrontano le diverse amministrazioni, legittimate alle concertazioni previste dalla legge-obiettivo. Così, peraltro, gli accordi di programma potrebbero tener conto, non solo di generiche opzioni contenute negli interventi oggetto di negoziazioni, ma anche degli oggettivi problemi emergenti sotto il profilo tecnico ed economico. Questa soluzione consentirebbe alle amministrazioni interessate di pronunciarsi collegialmente sul merito delle questioni, prevenendo molti degli inconvenienti che, ad oggi, ostacolano la fisiologica realizzazione degli obiettivi.

Va comunque preso atto delle dichiarazioni rese durante l’adunanza pubblica del 28 gennaio 2005 dai rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti relativamente al recepimento delle presenti osservazioni che, dovrebbero essere il prodromo di:

ü un monitoraggio incisivo nei riguardi di tutti i soggetti attuatori, sia quelli già muniti della favorevole determinazione del CIPE, sia di quelli ancora in attesa dell’approvazione dei progetti, comprensivo di tutte le notizie inerenti allo stato e livello delle progettazioni, alle modalità di finanziamento, allo stato di esecuzione delle opere. In particolare, i prospetti informativi dovrebbero tener conto delle continue varianti del programma e dei pertinenti finanziamenti, così come, per le opere cofinanziate e collegate, appositi allegati dovrebbero illustrare sincronicamente lo stato di avanzamento dei lavori;

ü una rinnovata azione di impulso verso tutti i soggetti istituzionali e privati che devono condividere le strategie di attuazione dei programmi;

ü un costante monitoraggio verso quei soggetti, che hanno già mostrato incertezze nell’inviare i dati alla Struttura tecnica di missione[33].

CAPITOLO III

Lo stato di attuazione dei progetti e delle opere

3.1 Modalità realizzative e stato di avanzamento dei progetti infrastrutturali

Considerate le caratteristiche del programma della legge-obiettivo, mette conto trattare separatamente la situazione di avanzamento delle opere da quella della loro elaborazione progettuale.

Ciò per due distinti motivi: da un lato, la tempistica abbastanza lunga intercorrente tra progettazione e conclusione degli interventi; dall’altro la caratteristica particolare della progettazione, che non riguarda soltanto la configurazione fisica delle opere, ma soprattutto le modalità economico-finanziarie di reperimento e di impiego delle risorse.

Ed invero, la progettazione economico-finanziaria assume, per buona parte delle opere comprese nel programma, una importanza preponderante in termini di fattibilità, stima degli oneri e durata degli interventi.

Dall’allegato E si ricavano i dati relativi alle stime delle opere, ai finanziamenti disponibili, agli importi ammessi al finanziamento per il triennio 2002-2004 ed, infine, alle differenze tra finanziamenti disponibili e costo delle opere. Relativamente alla voce “costo dell’opera”, del predetto allegato, è da precisare che pochissimi interventi, e comunque non completamente, sono caratterizzati da un livello di progettazione almeno definitiva e che molti elementi si basano su stime economiche risalenti, talvolta attualizzate.

La legge-obiettivo ed il decreto di attuazione attribuiscono molta importanza alla forma giuridica utilizzata per le diverse realizzazioni, enfatizzando soprattutto i concetti di project finance, contraente generale e concessione (nella accezione comunitaria del termine).

Nella classificazione effettuata dalla Struttura tecnica di missione accanto agli istituti promossi dalla legge-obiettivo, se ne rinvengono altri, più tradizionali, quali l’appalto integrato e l’appalto ordinario, peraltro evocato non direttamente, ma attraverso le più comuni procedure previste per la sua aggiudicazione: pubblico incanto e licitazione privata. E’ infine da sottolineare come alcuni degli affidatari degli interventi non siano concessionari nell’accezione comunitaria del termine, ma in quella nazionale, ormai superata dalla legge n. 109/1994, in cui vecchi rapporti, quasi sempre originati da trattative private, tendono a permanere, ampliandosi finanziariamente senza criteri predeterminati, secondo la logica del completamento delle opere già affidate.

Per alcuni interventi, infine, non viene indicato l’istituto giuridico utilizzato.

La classificazione effettuata dal Ministero – pur disomogenea sotto il profilo giuridico, in quanto presenta riferimenti talvolta a tipologie contrattuali, talvolta a procedure di affidamento, talaltra a formule di finanziamento - appare in concreto idonea a descrivere, differenziandole, le varie ipotesi realizzative.

Dall’allegato E si ricava che la maggior parte delle risorse da impiegare sono raggruppate sotto quegli istituti come l’appalto integrato, la concessione, il project finance e il contraente generale, nei quali larga parte della specificazione progettuale definitiva o esecutiva è rimessa proprio all’affidatario.

Ciò con intuibili conseguenze in termini di variazioni di prezzi e di manufatti, tenuto conto che la maggior parte delle opere in questione, non sono ancora progettualmente definite.

Dall’allegato E1, il quale sintetizza i dati analitici di stima trasmessi dal Ministero, si ricava come rilevante parte delle opere comprese nella legge-obiettivo, stimate in 85.528,35 Meuro, debba ancora trovare una idonea specificazione delle modalità di realizzazione. In termini percentuali questa indefinitezza riguarda il 43,58% del valore delle opere del programma. Sotto il profilo quantitativo (40,20%) seguono gli interventi che verranno realizzati attraverso l’istituto del contraente generale.

L’appalto integrato si attesta su 18.115,51 Meuro, pesando per il 9,23%, mentre la concessione, con 10.219,37 Meuro, assume il valore percentuale del 5,21%.

Del tutto marginale l’impatto delle opere affidate attraverso gli ordinari sistemi concorsuali della licitazione privata e del pubblico incanto (rispettivamente 740,66 Meuro e 159,21 Meuro, pari allo 0,38% e allo 0,08%).

Questo dato va letto in stretta correlazione con quelli che riguardano le opere sin qui cantierate e parzialmente realizzate, per le quali i sistemi tradizionali di affidamento assumono una consistenza percentuale più elevata, a dimostrazione che questi ultimi – in ragione della minore complessità e della certezza del previo finanziamento - sono connotati da una maggiore speditezza (cfr. ancora all. E). Il perdurare di questa tendenza (tentativi di attuare formule innovative di finanziamento e di esecuzione delle infrastrutture riguardano ormai l’ultimo decennio e dovrebbero presentare una evoluzione, in termini operativi, maggiore di quella attualmente verificabile) può essere interpretata come elemento di rischio nel perseguimento degli obiettivi inizialmente programmati.

Nel prospetto E, peraltro, sono riportati in modo analitico i finanziamenti, disponibili al momento per ciascuna di queste diverse modalità, e gli importi ammessi al finanziamento per il triennio 2002-2004, ai sensi della legge n. 166/2002[34].

Le risorse messe a disposizione da tale legge (in termini di impegni per il rimborso prestiti e di capitale) appaiono marginali rispetto ai finanziamenti complessivamente ipotizzati, sia in sede di emanazione della delibera n. 121/2001 (all. A), sia in sede di sviluppo previsionale dell’originario programma (cfr. allegati E, E1, E2 ed E3, ove i costi delle opere nuove e da completare stimati dalla Struttura tecnica di missione, ammontano a 196.268,67 Meuro).

La discrepanza tra sistemi tradizionali e innovativi di finanziamento si riduce, fin quasi a capovolgersi, con riguardo alle realizzazioni che risultano effettivamente avviate (come più analiticamente illustrato in successivo paragrafo).

Nel corso della istruttoria, la Corte ha chiesto alla Struttura tecnica di missione di classificare le molte opere comprese nel programma della legge-obiettivo, secondo la caratteristica di assoluta novità o di completamento di opere preesistenti: nell’allegato E2 sono indicati gli interventi di nuova realizzazione; nell’allegato E3 le opere strategiche da completare.

Il confronto dei valori complessivi dei costi delle opere mette in luce come, per le opere nuove, sia previsto un fabbisogno pari a 75.108,99 Meuro, mentre, per le opere da completare, il corrispondente valore ammonti a 121.159,68 Meuro.

Pur non essendo stato formulato dalla Struttura tecnica di missione un confronto analitico tra il fabbisogno esigenziale delle singole opere e i finanziamenti già validati dal CIPE (all. B), la notevole disparità tra risorse disponibili e fabbisogno esigenziale - come aggiornato dalla Struttura medesima - emerge dal confronto dei dati contenuti nell’allegato B con quelli dell’allegato E1: dal primo, infatti, risultano 20.170,55 Meuro di finanziamenti validati dal CIPE; dal secondo si evidenzia una stima di 196.268,67 Meuro per un rapporto percentuale pari al 10,28%. Anche prendendo a riferimento l’originaria stima di 125.858,30 Meuro (allegato A), parziale e ormai superata dall’ulteriore analisi inviata in data 29/10/2004, il rapporto tra disponibilità e fabbisogno non supera la percentuale del 16%.

Tornando al rapporto tra opere da completare e di nuova progettazione, la Struttura tecnica di missione ipotizza una esigenza di ulteriori finanziamenti pari a 85.310 Meuro per le prime ed a 60.519 Meuro per le seconde.

Nell’allegato sub E sono stati messi in evidenza, con la lettera N, i dati non pervenuti. Le notizie mancanti, relativamente ad elementi fondamentali per il monitoraggio di un grande programma come quello in esame, sono preponderanti rispetto a quelle disponibili e possono essere calcolate, attraverso la stima delle caselle vuote, nella percentuale del 72,23%[35].

Dagli allegati E2 ed E3 si ricava la diffusa incompletezza delle progettazioni. Ciò, sia con riguardo alle progettazioni generali, che ai lotti ed agli stralci da realizzare, compresi nel finanziamento.

A ciò si aggiunga che la tipologia progettuale maggiormente sviluppata è quella preliminare: 15.030,17 milioni di euro, per i progetti generali delle opere da completare, e 9.830,53 milioni di euro per quelli di nuova realizzazione. Analogamente, i progetti preliminari relativi a lotti o stralci, ammontano a 69.191,20 milioni di euro per le opere da completare e a 41.803,61 milioni di euro per quelle di nuova realizzazione.

Nella vasta documentazione istruttoria esaminata dalla Corte, sia per quel che riguarda le valutazioni preliminari avvenute in ambito pubblico (cfr par. 2.3), sia per quelle commissionate agli advisors, si è rilevata una forte carenza di richiami al documento preliminare della progettazione e agli elaborati progettuali, così come definiti dalla legge Merloni. Pur considerando che, nel caso del programma della legge-obiettivo, l’ingegneria finanziaria riveste un ruolo prioritario a supporto delle decisioni da assumere, non può essere disconosciuta l’importanza degli elementi progettuali tecnici, quali strumenti di specifica individuazione delle caratteristiche tecnico-fisico-dimensionali e dei pertinenti costi degli interventi da realizzare.

Ulteriore prova delle carenze, in tema di progettazione generale, risulta dal confronto delle progettazioni preliminari generali dichiarate dalle stazioni appaltanti, rispetto a quelle relative agli stralci (confronta all. E2 ed E3). Infatti, per le opere da completare, la progettazione dei lotti o stralci risulta di ben quattro volte superiore a quella delle progettazioni generali e analoga performance si riscontra per quelle nuove (il rapporto peggiora per ciò che riguarda le progettazioni definitive ed esecutive).

Il dato in questione conferma, da altro punto di vista, la ritrosia - probabilmente anche la scarsa attitudine - degli enti realizzatori a ragionare in termini complessivi, piuttosto che seguendo il flusso dei finanziamenti disponibili.

Anche in relazione al rispetto delle scadenze contenute negli schematici cronoprogrammi delle infrastrutture da realizzare, notevoli sono gli elementi di incertezza.

La Corte è ben consapevole del fatto che, fisiologicamente, un programma di simili dimensioni non può che essere articolato e scandito nel tempo. Tuttavia, le considerazioni sin qui esposte, associate alla incompletezza delle notizie a disposizione della Struttura tecnica di missione, inducono a ritenere che questo stato di incertezza finisca per incidere non solo sui tempi e sui costi, ma anche sulla valutazione finale di fattibilità di alcune opere.

Inoltre, l’assenza di riscontri precisi impedisce alla Struttura tecnica di missione di svolgere quell’opera di impulso e monitoraggio, che pure il legislatore ha prefigurato attraverso puntuali prescrizioni.

E’ da sottolineare, peraltro, come le reiterate sollecitazioni formulate nella fase istruttoria dell’indagine, in ordine alla necessità di partire da progettazioni generali e puntuali, siano state in qualche modo recepite dal CIPE nel corso dell’ultima seduta del 2004 (20 dicembre).

Dalla lettura combinata degli allegati D1 ed H si ricava, infatti, che la maggior parte dei finanziamenti attribuiti in quella sede riguardano proprio la redazione di progetti.

Ciò, se da un lato conferma le carenze iniziali di cui si è ampiamente riferito, dall’altro induce a sperare che la ingente messe di risorse stanziate consenta di superare in modo definitivo e coerente quel gap di programmazione e di progettazione, endemico nella storia più recente degli interventi infrastrutturali del paese, che la stessa Struttura tecnica di missione riconosce come disfunzione primaria da rimuovere.

Peraltro, un impegno finanziario così vasto per elaborare progettazioni può avere un impatto positivo solo se saranno rispettati i cronoprogrammi e messe a disposizione proporzionate risorse. In caso contrario, vi è un forte rischio di reiterazione del fenomeno di obsolescenza dei progetti, che sembra aver interessato molte delle opere inserite nella legge-obiettivo (di cui è sintomo l’incremento di alcuni costi tra la prima delibera CIPE e le successive istruttorie finalizzate al varo definitivo degli interventi).

A questo rischio è strettamente collegato quello inerente alla eccessiva espansione del valore delle progettazioni rispetto a quello degli interventi da realizzare. Relativamente ad alcuni progetti in corso di realizzazione si è potuto accertare una incidenza anormalmente bassa dell’importo dei lavori a base d’asta rispetto al quadro economico dell’intero progetto[36].

3.2 Mutui finanziati dalla legge-obiettivo. Ridimensionamento delle risorse disponibili nel bilancio dello Stato

Malgrado lo sforzo del legislatore di introdurre nuove formule finanziarie per il reperimento delle risorse necessarie, lo strumento più efficace per raggiungere tali finalità – anche alla luce di quanto si riferisce nell’apposito paragrafo dedicato alla finanza innovativa - sembra rimanere il mutuo.

La lettura congiunta degli allegati B, B2, B3 e D evidenzia che quasi tutte le opere, che presentano un più progredito stato di avanzamento della copertura economica e della apertura dei cantieri, sono caratterizzate dalla accensione di prestiti, gravanti – per la maggior parte - sul bilancio dello Stato.

E’ da precisare, al riguardo, che gli stanziamenti previsti dalla legge-obiettivo per il triennio 2002-2004 che dovevano raggiungere, al termine di detto triennio, il livello massimo di 464 Meuro, risultano destinati alla copertura dei prestiti, stipulati per la esecuzione delle Grandi Opere[37]. Nell’arco dell’esercizio 2004, a fronte di una netta preponderanza degli impegni destinati direttamente agli istituti mutuanti, finanziatori dei soggetti attuatori, si registra nella fase terminale dell’esercizio – dopo i rilievi formulati dalla Corte in ordine a questa prassi – una serie di decreti di impegno a favore delle amministrazioni realizzatrici, pari alle rate dei prestiti, che le stesse andranno a perfezionare per le finalità della legge obiettivo.

In sostanza, per comprendere il significato economico dei movimenti contabili registrati sul capitolo 7060, occorre tenere presente che gli oneri a carico dello Stato non si ottengono sommando gli impegni nel triennio, bensì moltiplicando le rate dei mutui direttamente rimborsate e le somme attribuite in conto capitale alle amministrazioni assuntrici dei prestiti, per l’intero periodo di durata degli stessi.

Allo stato attuale, rispetto all’originario programma, risultano impegni pluriennali pari a 245,2 Meuro per annualità, inferiori all’iniziale previsione in modo rilevante. Nell’esercizio 2003 la somma degli stessi ammontava a 137,5 Meuro. Singolare è il fatto che l’assunzione di impegni sugli esercizi non sempre corrisponde alla annualità di ammortamento del prestito; questo fenomeno dovrebbe essere in qualche modo sottoposto ad una conciliazione contabile, per attribuire a ciascun esercizio la esatta quota di indebitamento, in ossequio ai principi di annualità e significatività.

Dall’allegato D emerge come la esposizione debitoria complessiva per i mutui già perfezionati sia di 3.602,31 Meuro più l’importo degli ulteriori impegni di pagamento, assunti alla fine dell’esercizio 2004 in conto capitale, a favore delle amministrazioni realizzatrici, per i quali si rinvia all’allegato D1. In ogni caso, sulla base dei decreti, richiamati nel predetto allegato, sussiste un’ulteriore esposizione debitoria pari a Meuro 287,98, risultante dal complesso delle annualità di impegno.

Peraltro, lo stanziamento complessivo ha subito un sostanziale ridimensionamento nel tempo: nel 2003 la somma originaria di 354,30 Meuro è stata ridotta dalla legge di bilancio di 25,00 Meuro; ulteriori diminuzioni sono state apportate con i decreti del Ministero dell’economia e delle finanze n. 22036 e n. 118717 del 2003, rispettivamente per 20,00 Meuro e € 9,05 Meuro. Nell’esercizio 2004 la legge di bilancio ha attribuito al capitolo 391,65 Meuro, in luogo dei 463,70 Meuro previsti dall’art. 13, comma 1, della legge n. 166/2002; da ultimo, con provvedimento n. 065401/2004, lo stanziamento è stato ridotto di Meuro 5,23 e rideterminato in Meuro 386,42.

Gli impegni ad oggi perfezionati hanno consentito di attivare prestiti per un valore complessivo pari a 2.542 Meuro. Sono tuttavia in corso di perfezionamento decreti di impegno per attivare ulteriori prestiti per 155 Meuro, raggiungendosi, così, un totale di 2.697 Meuro (cfr. all. D). In termini di valore la somma appare modesta, rispetto al fabbisogno delle infrastrutture contemplate nella legge-obiettivo, come si evince dal prospetto inviato dalla Struttura tecnica di missione in data 27/10/2004 (cfr. in proposito i totali dell’allegato C). La somma stessa, peraltro, viene integrata da altre risorse stanziate, a diverso titolo, per la esecuzione dei progetti (cfr. ancora allegato C).

Gli Istituti mutuanti, cui sono ricorse le stazioni appaltanti per la realizzazione, la progettazione e il monitoraggio delle opere infrastrutturali, sono complessivamente 5: Cassa dd.pp.[38], Banca OPI, Dexia Crediop, Banca Intesa e l’ATI Dexia Crediop-OPI-DEPFA BANK.

Quanto al numero dei progetti così finanziati, la Cassa depositi e prestiti assume una netta prevalenza, incidendo per una percentuale superiore all’ 80%.

Il rapporto si inverte nettamente con riguardo al valore assoluto dei prestiti concessi dagli Istituti privati: su un totale di 2.697 Meuro la Banca OPI ha concesso prestiti per una percentuale pari al 35,6%, la Banca Intesa per il 14,53%, la Dexia per l’8,86%, l’ATI Crediop-OPI- DEPFA BANK per il 16,68%, a fronte di un 24,28% della Cassa dd.pp..

Anche nella distribuzione dei mutui per soggetti attuatori, le risorse si polarizzano verso un ristretto binomio: ANAS e Consorzio Venezia Nuova, i quali, con rispettive quote percentuali del 40,5% e 16,7%, si assicurano praticamente il 57% dei prestiti, con ammortamento a carico del bilancio dello Stato.

3.3 Allocazione delle risorse nel bilancio statale e copertura dei mutui già perfezionati

Le risorse a carico del bilancio dello Stato, necessarie alla realizzazione delle opere strategiche, individuate dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), sono state reperite, per effetto della legge n. 166/2002, mediante riduzione dello stanziamento iscritto nel “Fondo speciale” dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze per l’anno 2002, utilizzando l’accantonamento relativo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

La legge medesima, all’art. 13, comma 1 autorizza, per la realizzazione delle infrastrutture, limiti di impegno quindicennali di 193.900.000 euro per l’anno 2002, di 160.400.000 euro per l’anno 2003 e di 109.400.000 euro per l’anno 2004 per un limite complessivo, nell’ultimo dei tre esercizi, pari a 463.700.000 euro[39].

In base a tale disposizione sono stati istituiti negli esercizi 2003-2004 due capitoli del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti:

- cap. 1021 denominato “Spese per il funzionamento della Struttura tecnica di missione nonché per le attività di istruttoria e monitoraggio relative alla realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale” - Titolo I (relativo alle spese correnti);

- cap. 7060 (la cui gestione è stata affidata direttamente all’ufficio del Gabinetto del Ministro) denominato “Fondo da ripartire per la progettazione e la realizzazione delle opere strategiche di preminente interesse nazionale nonché per opere di captazione ed adduzione di risorse idriche” - Titolo II (relativo alle spese in conto capitale).

I due capitoli sono strettamente correlati, al di là della qualificazione contabile contabile, dal momento che il 7060 è destinato al rimborso delle rate dei prestiti contratti per gli scopi della legge-obiettivo e il 1021 si alimenta dalla provvista finanziaria del prestito contratto con la Cassa dd.pp., per la copertura dei costi della attività di istruttoria e monitoraggio, espletata dalla Struttura tecnica di missione, il quale viene assimilato agli altri, destinati alla realizzazione delle infrastrutture.

Tutti i mutui, gravanti sul cap. 7060, sono stipulati dai soggetti realizzatori delle infrastrutture, rimanendo a carico del bilancio dello Stato il relativo ammortamento, ad eccezione del prestito destinato al pagamento della Struttura tecnica di missione, il cui capitale è l’unico a transitare nel bilancio statale (per l’esattezza, attraverso il cap. 3570 della Entrata denominato “Entrate eventuali e diverse concernenti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”- Tit. II “Entrate extratributarie”, anziché Titolo IV “Accensione di prestiti”).

Qui è stata incamerata, appunto, la provvista finanziaria del prestito appositamente acceso con la Cassa depositi e prestiti, pari a € 21.394.000, ai sensi del decreto ministeriale (adottato di concerto con il Dicastero dell’economia e delle finanze) n. 2579 del 20 marzo 2003.

Detto decreto richiama l’art. 2, commi 3, 4 e 5 del decreto l.vo n. 190/2002 (ove peraltro non è contemplata la possibilità di stipulare mutui per attività di istruttoria e monitoraggio), ma si fonda sostanzialmente sull’art. 13, comma 1, della legge n. 166/2002, il quale - accanto alla possibilità di stipulazione di mutui, con ammortamento a carico del bilancio dello Stato, da parte dei soggetti attuatori - prevede la possibilità di “effettuare altre operazioni finanziarie per le attività di progettazione, istruttoria e monitoraggio”, e sull’art. 1, commi 5 e 6, del d.l. 7 febbraio 2003, n. 15, convertito nella legge 8 aprile 2003, n. 62, il quale, nei limiti di impegno previsti dalla precitata norma della legge 166/2002, autorizza la Cassa DD.PP. a concedere al Ministero anticipazioni per consentire l’espletamento della attività di istruttoria e monitoraggio.

Di fatto, tutta l’attività della Struttura tecnica di missione, incardinata nel Ministero stesso, è stata retribuita con le risorse in tal modo acquisite, malgrado la stessa allocazione in bilancio ne confermi esplicitamente la natura di spesa corrente.

Il decreto interministeriale, all’art. 3, comma 2, sembra effettuare una distinzione formale tra il prestito assegnato al Ministero e quelli destinati ai soggetti realizzatori: nel primo caso viene usato il termine “anticipazione” (“…la Cassa DD.PPP. concede nell’anno 2003 al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un’anticipazione a valere sulle disponibilità di cui all’art. 1 comma lett. a) del presente decreto”); nel secondo la definizione “mutuo”.

Ma nella sostanza la differenza non esiste: già la successiva proposizione dell’articolo assimila l’operazione alla disciplina economica del mutuo (“All’anticipazione si applica il tasso di interesse praticato dalla cassa DD.PP., al momento della concessione, sui mutui a tasso fisso ammortizzabili con una durata massima di 15 anni”); successivamente la determinazione direttoriale della Cassa DD.PP. n. 4436320.00 del 24 giugno statuisce “la concessione a favore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del mutuo di complessivi euro 21.394.000 al saggio fisso del 3,92%, con durata dal 1 luglio 2003 al 30 giugno 2018…il mutuo sarà rimborsato dal Ministero in 15 anni mediante il pagamento di rate semestrali posticipate costanti, comprensive di capitale e interesse, da corrispondersi alla scadenza del 31 dicembre e del 30 giugno di ciascun anno a decorrere dal 2003”.

Si può quindi concludere, al di là della mutevole terminologia, che nel caso di specie si è in presenza di una vera e propria concessione di mutuo.

La situazione del cap. 1021 si può così sintetizzare[40]:

§ per l’esercizio 2003 stanziamento pari a € 14.975.800 interamente impegnati, di cui 1.085.587 pagati;

§ per l’esercizio 2004 stanziamento pari a € 6.418.200, di cui € 2.365.048,88 impegnati, € 994.717,21 pagati in conto competenza ed € 7.168.443,20 pagati in conto residui (situazione al 31 dicembre 2004).

Quella del capitolo 7060 risulta così articolata:

§ per l’esercizio 2003 stanziamento di competenza pari a € 300.250.000; di cui € 137.503.200 impegnati e € 949.994 pagati[41];

§ per l’esercizio 2004 stanziamento pari a € 386.420.000, di cui € 245.259.036,29 impegnati ed € 46.721.867 (tutti in conto residui) pagati (situazione al 31 dicembre 2004).

Peraltro sul capitolo 7060 gravano, malgrado la dissonanza con l’oggetto dello stesso, gli oneri di ammortamento dei mutui contratti per la Struttura tecnica di missione e per le citate infrastrutture, sia per la parte inerente agli interessi, che per il rimborso del capitale. E’ bene osservare come il capitolo in questione, oltre ad appartenere al Tit. II del bilancio “Spese in conto capitale”, venga rubricato alla categoria n. 26 “Altri trasferimenti in conto capitale”.

Gli oneri di ammortamento avrebbero dovuto, invece, essere iscritti al Tit. I della Spesa, per ciò che riguarda gli interessi, e al Tit. III, “Rimborso passività finanziarie”, per ciò che riguarda il capitale.

La violazione dei principi contabili, sottesi a tale allocazione, non pare meramente formale, bensì sostanziale, dal momento che queste operazioni di indebitamento non trovano riscontro, né nel bilancio dello Stato, né in quello degli enti beneficiari contraenti il mutuo.

Infatti, questi ultimi inseriscono nei propri bilanci soltanto la provvista finanziaria in entrata e le correlate poste per l’investimento nella parte spesa.

L’anomalia potrebbe riverberarsi anche sul corretto parametro del calcolo del patto di stabilità, dal momento che il cap. 7060 non risulta inserito nel conteggio preventivo del Ministero dell’economia e delle finanze[42] e neppure nel “paniere” di osservazione dell’ISTAT, ai fini della verifica degli obblighi comunitari in tema di indebitamento netto[43].

La Corte prende atto, peraltro, che durante l’Adunanza del 28 gennaio 2005 il rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze ha informato il Collegio che, a seguito di questo rilievo, le future contabilizzazioni saranno effettuate coerentemente ai principi contabili vigenti ed in modo da consentire la corretta rilevazione delle operazioni di indebitamento poste in essere dallo Stato.

Anche il rappresentante dell’ISTAT ha sottolineato la necessità che, per la redazione dei conti nazionali consolidati, il sistema pubblico deve adeguare i propri bilanci e la pertinente informativa, in modo da non ingenerare inesattezze e conciliare i propri dati con quelli forniti dal sistema bancario.

Peraltro l’articolo 1, comma 75, della legge finanziaria n. 311/2004, emanata dopo il rilievo formulato da questa Corte al Ministero dell’economia e delle finanze, contiene una anodina prescrizione in ordine alla disciplina di questo genere di mutui: “al fine del consolidamento dei conti pubblici rilevanti per il rispetto degli obiettivi adottati con l’adesione al patto di stabilità e crescita le rate di ammortamento dei mutui attivati dalle regioni, dalle province autonome di Trento e Bolzano, dagli enti locali e dagli altri enti pubblici a intero carico del bilancio dello Stato sono pagate agli istituti finanziatori direttamente dallo Stato”.

La norma non può essere considerata una sanatoria delle operazioni di analogo tenore compiute negli esercizi precedenti, dal momento che essa deve essere interpretata secondo i vigenti canoni di regolarità contabile e pertanto le poste fino al 31 dicembre iscritte in modo indifferenziato nel capitolo 7060, nell’esercizio 2005 dovranno essere separate in appositi capitoli del titolo I e del titolo III della spesa, rispettivamente per la parte concernente gli interessi e il capitale, rispettando, in tal modo, i canoni di classificazione economica.

3.4 Finanza innovativa e nuove tipologie di indebitamento

E’ bene sottolineare come strumento fondamentale per il raggiungimento degli scopi della legge n. 443/2001 sia l’istituto del project finance, il quale dovrebbe coinvolgere, nella realizzazione delle opere pubbliche, il capitale dei privati.

Questo coinvolgimento – a differenza di ciò che accade nei contratti di mutuo e nelle altre tipologie di prestiti – dovrebbe comportare, a carico del privato, l’assunzione di parte dei rischi inerenti alla remunerabilità della operazione finanziaria.

Tuttavia, nel nostro Paese gli istituti bancari ed assicurativi non hanno sviluppato una cultura imprenditoriale in tal senso, in ciò scoraggiati anche dalla pesantezza della burocrazia e dalla lentezza e contraddittorietà dei processi decisionali pubblici.

Le difficoltà economiche di alcuni grandi progetti finanziari sviluppati all’estero, come – ad esempio - il tunnel sotto il Canale della Manica, non hanno sicuramente incoraggiato una inversione di tendenza.

Ne deriva che il profilo delle garanzie a copertura dei rischi continua ad essere il vero anello debole di questi processi di finanziamento, e il motivo più ricorrente alla base della scarsa applicazione dei nuovi istituti del general contractor e del concessionario[44], in relazione alle finalità della legge-obiettivo.

Gli istituti bancari ricavano maggiori garanzie dalla concessione dei mutui, ove cultura giuridica, giurisprudenza e meccanismi tecnico-finanziari mettono al riparo da “sorprese”. Semmai l’innovazione e la creatività si manifestano nella predisposizione dei cosiddetti prodotti derivati: operazioni di prestito atipiche ove, alle tradizionali garanzie dei mutui, vengono associate tecniche di sviluppo della remuneratività del prestito, che aumentano i profitti di chi lo propone.

Di fronte a queste formule l’assuntore del prestito e la stessa Pubblica Amministrazione diventano contraenti deboli, se non sono in grado di modificare i formulari delle banche[45], assumendosi, quasi per intero, i rischi dell’operazione. E’ questo uno dei motivi che ha ispirato la più recente legislazione[46] e le conseguenti direttive governative sui prodotti derivati[47].

Tale situazione, che riguarda l’intero settore del credito, non poteva non riverberarsi sulla attuazione della stessa legge-obiettivo, di guisa che, piuttosto che rapporti concessori e di contraenza generale, si sono sviluppate forme di prestito tipiche ed atipiche.

Quanto alle prime, vengono descritte nei precedenti paragrafi le modalità, attraverso le quali i fondi stanziati nel bilancio dello Stato sono stati convertiti in operazioni di finanziamento.

In ordine alle seconde, si è ritenuto di analizzare l’esperienza del Comune di Venezia e di quelli limitrofi, i quali hanno convertito le provvidenze previste dalla legge n. 166/2002 a carico del bilancio dello Stato in operazioni atipiche di finanziamento.

La fattispecie in esame può essere paradigmatica di altre in corso di adozione per acquisire nuove risorse da destinare ad investimenti.

Per la esecuzione degli interventi per la Salvaguardia di Venezia, della laguna e del suo recupero architettonico, urbanistico, ambientale e socio-economico è stato contratto con una ATI (composta da Dexia-Crediop S.p.A. quale banca Capogruppo mandataria, la Banca O.P.I. S.p.A. e la Depfa Bank P.L.C.) da parte del Comune di Venezia, attraverso procedura concorsuale, un prestito atipico, i cui beneficiari sono il Comune stesso, quello di Chioggia e quello di Cavallino-Treporti, con ammortamento – non ancora definito – a totale carico dello Stato.

Il prestito in questione, pur essendo coperto con gli importi stanziati al capitolo 7060 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per il progetto di salvaguardia della laguna denominato MO.SE., è stato in realtà convertito ad una pluralità di diverse destinazioni[48], per effetto di un complesso intreccio di norme: infatti, la legge n. 289/2002 prevede, all’art. 80, comma 28, che: “Una quota degli importi autorizzati ai sensi dell’art. 13 della legge 1/8/2002 n. 166, può essere destinata al finanziamento degli interventi previsti dall’art. 6 della legge 29/11/1984 n. 798[49], con le modalità ivi previste, nonché di quelli previsti dalle relative ordinanze di protezione civile.”.

Sulla base di questa combinazione normativa il prestito, la cui quantificazione non si è ancora consolidata per i motivi successivamente specificati, è stato suddiviso in opere, diverse dal sistema MO.SE., di pertinenza dei comuni di Venezia, Chioggia, Cavallino-Treporti (distaccatosi dal comune di Venezia nel 1998) e del Commissario delegato al traffico acqueo nella laguna di Venezia. Inoltre, una quota di 18,697 Meuro è stata destinata dal Comune di Venezia ad acquisizioni, contributi al patrimonio immobiliare privato e studi e ricerche, attinenti alle finalità della predetta legge e finalizzati alla rivitalizzazione socio-economica della Città.

Del contratto si riportano in nota le clausole più significative[50].

Certamente esso non può essere ascritto alla categoria codicistica del mutuo, non sussistendo il carattere della realità (consegna della somma erogata, che avverrà solamente previo ottenimento, da parte dell'istituto finanziatore, "di documenti giustificativi, ovvero sulla base di stati di avanzamento lavori").

L’Amministrazione definisce il prestito quale “mutuo a provvista dilazionata”, caratterizzato da una individuazione definitiva del capitale e delle modalità di determinazione degli interessi, dopo cinque anni dalla data di stipula del contratto.

In tal modo lo Stato rimborserebbe per i primi cinque anni una rata provvisoria sulla base delle somme erogate e, allo scadere del quinto anno, si avrebbe la determinazione ed il consolidamento del prestito (cfr nota prot. n. PG/2004/466076, del 26/11/04 del Comune di Venezia - Direzione Centrale Programmazione e Controllo), sulla base dei “riconoscimenti di debito” di opere già effettuate o di contributi già erogati.

Proprio la previsione esplicita di riconoscimenti di debito, ancorché finalizzata a sfruttare al massimo la contribuzione statale, sembra in scarsa consonanza con i principi di funzionalità delle opere da realizzare e di previa determinazione della pertinente spesa.

Quest’ultima è in sostanza condizionata a comportamenti fattuali della amministrazione beneficiaria e a una serie di clausole finanziarie, anche onerose, rispetto alle quali il Ministero debitore sembra restare estraneo, salvo che per il rispetto dei limiti di impegno complessivo.

Dalla esposta vicenda - che è stata analizzata, in quanto emblematica di altre operazioni innovative di indebitamento, che le pubbliche amministrazioni stanno perfezionando - emergono diversi profili di criticità gestionale, tra i quali alcuni di particolare importanza, che si riportano di seguito:

§ i contratti, contrassegnati da un certo carattere di aleatorietà e dalla complessità tecnico finanziaria, presentano la naturale esigenza di equilibrio tra le parti che li stipulano. Sebbene nel caso di specie i contraenti siano sostanzialmente tre (e almeno quattro i beneficiari della provvista finanziaria – Comune di Venezia, Chioggia, Cavallino-Treporti e Commissario delegato al traffico acqueo nella laguna di Venezia), emerge la evidente sproporzione tra la posizione dell’istituto mutuante, che è pienamente coperto nel perseguire il proprio obiettivo economico (massimizzazione del profitto, massimo contenimento dei rischi) da qualsiasi alea, attraverso un sistema molto dettagliato di clausole legate all’andamento del mercato finanziario, e quella della parte pubblica, intesa come complesso Ministero-Amministrazioni beneficiarie. Quest’ultimo non presenta esatta coincidenza dei fini (anche se in linea astratta il fine ultimo è la costruzione della infrastruttura): gli enti beneficiari perseguono comunque la immediata disponibilità dei fondi e lo Stato il minor esborso, a parità di condizioni qualitative (in questo contesto, la qualità è fortemente connotata da complessi parametri tecnico-finanziari). Rimanendo lo Stato praticamente al di fuori di questa negoziazione, l’interesse di cui è portatore, si affievolisce sotto la pressante esigenza di realizzare comunque la provvista finanziaria;

§ la influenza delle modalità di acquisizione delle risorse sulla gestione stessa. Nella buona sostanza, il complesso degli investimenti si avvia senza che si conosca l’ammontare del prestito, condizionato dal limite esterno della disponibilità complessiva del bilancio pubblico e dai meccanismi tecnici e di mercato, regolanti i tassi di rendimento della operazione (di qui la necessità del riconoscimento di un debito già contratto dalla amministrazione). Il limite stesso – a sua volta - incide pesantemente sulle vicende dell’opera dimensionandone, in modo imprescindibile, le risorse per la sua realizzazione. Viene così aggirato, in definitiva, il principio della previa ed esatta copertura finanziaria dell’investimento;

§ in questa tipologia di prestiti innovativi accade che i rischi e le sopravvenienze derivanti dall’andamento dei mercati finanziari incidono, in riduzione, sul capitale potenzialmente destinato all’investimento: essendo fissa la quota pubblica destinata al rimborso, la maggiore incidenza degli interessi, legata all’andamento del mercato finanziario, riduce la somma direttamente impiegabile per l’opera pubblica.

La scissione tra beneficiario e assuntore dell’obbligo di rimborso può provocare - tenuto conto che, nel caso di specie, trattasi di amministrazioni pubbliche, agenti sulla base di provvedimenti formali, che richiedono tempo e contestualità - pratiche non coordinate, in grado di pregiudicare il rapporto contrattuale, dal momento che qualsiasi ritardo o incomprensione si traduce automaticamente in onerose penali per il destinatario del prestito.

La complessa fattispecie in esame, e più in generale la utilizzazione dei prestiti atipici, inducono a sottolineare la necessità che tali tipologie di rapporti negoziali, la cui formazione progressiva è suscettibile di comportare maggiori oneri o diminuzione di valori a carico della parte pubblica, debbano essere soggette - da un lato - a nuovi momenti di manifestazione del consenso attraverso apposita decisione dell’Amministrazione, e - dall’altro - a fasi di verifica in itinere, per valutare l’impatto economico delle sopravvenienze contrattuali.

3.5 Stato di avanzamento delle opere

Il presente paragrafo riguarda essenzialmente la situazione delle opere contenute nel programma, rilevata sulla base dei lavori dichiarati cantierati e degli stati di avanzamento approvati dai soggetti esecutori.

Come si evince dagli allegati B, B1, B2 e B3 l’avanzamento dei lavori riguarda una parte assai limitata, sia in termini numerici che quantitativi, degli interventi inclusi nel programma stesso.

Le notizie sono state fornite dalla Struttura tecnica di missione e successivamente integrate e rettificate, attraverso una istruttoria suppletiva, rivolta ai soggetti attuatori.

Proprio questa istruttoria ha indotto rilevanti modifiche alle notizie originariamente trasmesse dalla Struttura.

Come sottolineato in altre parti della relazione, i dati della Struttura tecnica di missione risentono della difficoltà di quest’ultima nel reperire, in tempo reale ed in modo certo, informazioni sulle situazioni in corso di sviluppo nelle amministrazioni e nei territori interessati alle infrastrutture.

Il concetto di lavoro cantierato non è specificato nella legge, ma è stato utilizzato dalla Struttura medesima nella accezione di avvenuta consegna dei lavori ed impianto del cantiere. Con tale significato è stato ripreso dalla Corte nella presente relazione.

Occorre, per una corretta lettura degli allegati, precisare che il valore delle commesse realizzate e cantierate riguarda i lavori al netto di Iva, per cui il raffronto con i finanziamenti (e con il corrispondente importo dei progetti a monte) sconta una discrepanza, percentualmente determinabile tra il 25% ed il 30%, risultante dall’Iva sui lavori stessi e dalle spese generali dei progetti. Pertanto il rapporto tra lavori cantierati e finanziamenti va letto con un proporzionato incremento.

Precisa è, invece, la percentuale degli stati di avanzamento rispetto ai lavori cantierati.

Per quel che concerne i lavori cantierati, essi ammontano complessivamente a 3.471,24 Meuro come si evince dagli allegati B e B2. Costituiscono, in particolare, una somma pari al 18% (da rettificare secondo il criterio dianzi precisato) dei finanziamenti acclarati come disponibili, a seguito delle delibere del CIPE formalizzate alla data di approvazione del presente rapporto.

Detti lavori rappresentano, invece, una percentuale pari al 8,68%, (anch’essa da rettificare secondo l’esposto criterio) degli interventi ufficialmente stimati nelle predette deliberazioni del Comitato.

Nell’allegato B1 è articolato un riparto dei cantieri secondo i territori regionali. In linea generale, può affermarsi che la notevole asimmetria tra i valori registrati dalle diverse realtà regionali non può essere interpretata come una graduatoria di efficacia, dal momento che molte sono le variabili che hanno influito sui tempi di affidamento dei lavori.

In particolare la locuzione “finanziamenti disponibili” contiene una serie assai differenziata di fattispecie, tra le quali finanziamenti comunitari, di enti attuatori, statali, di altri enti pubblici, di privati.

Non è stato possibile, pertanto, effettuare una analitica individuazione perché le delibere del CIPE, che ne sono la fonte, non seguono una classificazione standardizzata e sono spesso articolate, nella parte motiva e in quella dispositiva, in modo assolutamente eterogeneo. Ne consegue che in questa categoria, la quale incide per oltre il 50% delle somme a disposizione dei soggetti attuatori, confluiscono ipotesi di finanziamenti statali e pubblici già da tempo perfezionati ed ipotesi di finanza tradizionale ed innovativa, caratterizzate da iter contrattuale ancora in corso, se non ancora da avviare.

Gli stessi finanziamenti originati dalla legge n.166/2002 presentano una forte diacronia, che riguarda soprattutto i tempi di stipulazione dei mutui e delle altre operazioni di indebitamento[51]: situazione, questa, che non può non riverberarsi sulla apertura dei cantieri.

In linea generale può ritenersi che le regioni caratterizzate da una maggiore apertura di cantieri presentano una proporzionata assegnazione di finanziamenti ex lege n. 166/2002 e di finanziamenti alternativi, perfezionati antecedentemente o in prossimità della elaborazione del programma.

Per quel che riguarda lo stato di avanzamento dei lavori, gli importi per i quali le stazioni appaltanti hanno dichiarato l’avvenuto pagamento ammontano, complessivamente, a 378,38 Meuro, secondo quanto esposto negli allegati B2 e B3.

La somma costituisce appena il 10,90% dell’importo degli interventi cantierati.

In sede istruttoria alcune amministrazioni espongono stati di avanzamento fisici più accentuati rispetto all’importo dei SAL. Considerando fisiologica la parziale discrasia tra stati di avanzamento giuridici e materiali, va comunque evidenziato che - in assenza di obiettive procedure di rilevazione dello stato concreto delle opere - l’unico dato attendibile risulti quello validato dalla direzione lavori e dalle stazioni committenti.

Di seguito vengono sinteticamente elencate le opere deliberate in via definitiva dal CIPE, cantierate e caratterizzate da stati di avanzamento (cfr. allegati B2 e B3):

· “Rete Elettrica – Fiorano Robbia”: l’opera risulta ufficialmente conclusa (cfr. nota Regione Lombardia prot. A1.2005.0007368/05).

· Corridoio Plurimodale Tirrenico Nord Europa SA – RC, da svincolo Sicignano a svincolo Atena – I° megalotto – Soggetto Aggiudicatore: ANAS. Esso presenta interventi cantierati per 445,27 Meuro, così come da documentazione inviata dall’ente aggiudicatore[52]. L’importo degli stessi risulta rettificato rispetto al documento inviato dalla Struttura tecnica di missione (677.87 Meuro cfr. allegato C);

§ Corridoio Plurimodale Tirrenico Nord Europa SA – RC – da svincolo Gioia Tauro escluso a svincolo Scilla escluso – 2° Megalotto – Soggetto Aggiudicatore: ANAS. Dalla istruttoria svolta risulta che l’importo del contratto al netto di Iva è pari a 754,30 Meuro e che in data 12/7/2004 sono stati iniziati i lavori[53];

§ Sistema MO.SE – Sistema per la salvaguardia della laguna e della città di Venezia - Soggetto Aggiudicatore: Consorzio Venezia Nuova. Anche in questo caso risultano cantierati, secondo i dati forniti dalla Struttura tecnica di missione, interventi per 3.440 Meuro[54], somma da rettificare in 434,60 Meuro a seguito di comunicazione dell’ente realizzatore il quale fa presente l’avvenuto pagamento di SAL per 30,83 Meuro[55];

§ Sistemi Urbani G.R.A. di Roma - Adeguamento a tre corsie dal km 0 + 450 al km 18 + 800 – II lotto, 1° stralcio; II lotto, 2° stralcio; III lotto, 1°stralcio; III lotto, 2° stralcio; III lotto, 3° stralcio; IV lotto; V lotto; VI lotto – Soggetto Aggiudicatore: ANAS. Anche in questo caso non vi è totale coerenza tra gli interventi dichiarati come cantierati dalla Struttura tecnica di missione e le somme previste nella delibera CIPE; al riguardo è ancora in corso l’istruttoria della Corte[56];

§ Collegamento linea Alifana – Linea 1 metropolitana di Napoli (Piscinola/ Aversa Centro) - Soggetto Aggiudicatore: Ferrovia Alifana e Benevento-Napoli Srl. In questo caso, a fronte di finanziamenti perfezionati per 198,6 milioni di euro risultano, dalle notizie fornite dalla Struttura tecnica di missione, opere in cantiere per 232 milioni di euro (cfr. allegato C e delibera CIPE n. 111/2002). Peraltro, da parallela istruttoria svolta presso la Giunta regionale della Campania, emerge che il costo dell’opera ammonta a 274,55 Meuro (al netto di Iva), il totale dei finanziamenti a 240,84 Meuro e gli interventi cantierati a 238,16 Meuro[57];

§ Sistemi Urbani – Metropolitana di Napoli – Linea 1 - Tratta Dante/Garibaldi/Centro direzionale - Soggetto Aggiudicatore: Comune di Napoli. Risultano cantierati lavori per 626,6 Meuro[58] a seguito di notizie ricavate per istruttoria diretta le quali rettificano il dato trasmesso dalla Struttura tecnica di missione, pari a 689 milioni di euro;

§ Interconnessione dei Sistemi idrici del Tirso, Flumendosa e Campidano - Soggetto Aggiudicatore: Ente Flumendosa. Dalla istruttoria svolta risulta che l’importo dei lavori, al netto di Iva, ammonta a 31,55 Meuro. I lavori sono stati consegnati in data 1/12/2003, risultano tuttora in corso e sono stati pagati SAL per 26,45 Meuro[59];

§ Asse Autostradale Messina-Palermo - Lavori di completamento. Soggetto Aggiudicatore: ANAS. Sono stati dichiarati disponibili dal CIPE finanziamenti per 135,5 Meuro, non derivanti dalla legge n.166/2002. In sede istruttoria è emerso che i lavori sono in fase di ultimazione e l’apertura della tratta è prevista per aprile-maggio 2005[60];

§ Opere di accessibilità viabilistica al Polo Fieristico di Milano Rho-Pero. Soggetto aggiudicatore: Provincia di Milano, la quale ha stipulato una convenzione con l’ANAS. Dall’ istruttoria è emerso che i lavori cantierati sono pari a 143,40 Meuro e i finanziamenti disponibili ammontano a 109,91 Meuro. Il fabbisogno residuo resta a carico della Provincia di Milano. Risultano pagati SAL per 22,9 Meuro[61];

§ Consolidamento costoni collina dei Camaldoli – lato Soccavo. Soggetto Aggiudicatore: Commissario delegato Sindaco di Napoli. Da istruttoria della Corte[62] è emerso che l’importo dell’intervento (al netto di Iva) ammonta a 3,89 Meuro e la consegna dei lavori è avvenuta in data 12/11/2004 per il lotto B, e in data 29/12/2004 per il lotto A. Il soggetto aggiudicatore dichiara che non è stato pagato alcuno stato di avanzamento[63]; per contro, dalle notizie fornite dalla Struttura tecnica di missione, risultano SAL pagati per 0,59 Meuro e nessun importo cantierato (cfr. all. C);

§ Risanamento igienico-sanitario del Vallone S. Rocco, incluso risanamento idrogeologico (1° e 2° lotto). Soggetto Aggiudicatore: Commissario delegato Sindaco di Napoli. In sede istruttoria è emerso che l’importo dei lavori a base d’asta (al netto di Iva) ammonta a 18,86 Meuro. Dalle notizie fornite dalla Struttura tecnica di missione, risultano SAL pagati per 2,82 Meuro e nessun importo cantierato (cfr. all. C);

§ “Sistemi Urbani – Accessibilità Fiera di Milano – Prolungamento della linea metropolitana M1 – da Molino Dorino a Rho Fiera - Soggetto Aggiudicatore: Comune di Milano. Dalla istruttoria condotta è emerso che, nonostante l’opera – per le sole infrastrutture - sia finanziata con fondi previsti da leggi diverse dalla n. 443/2001, tuttavia è inserita nel programma delle Grandi Opere. L’importo totale del progetto è di 148,40 Meuro: riguardo al 1° lotto di lavori la consegna è avvenuta il 20.01.2003, l’importo del contratto ammonta a 87 Meuro e i SAL liquidati al 31.12.2004 sono pari a 65,69 Meuro. Per il 2° lotto la consegna dei lavori è avvenuta il 3.08.2004, l’importo del contratto è di 1,5 Meuro e non sono stati liquidati SAL al 31.12.2004.

In relazione a tale opera, peraltro, risultano finanziamenti per 116 Meuro a carico della legge-obiettivo, rispetto ai quali la Struttura tecnica di missione riporta un valore del “cantierato” per analogo importo (cfr. allegato C): dalla delibera del CIPE n. 22/2003 si evince, però, che tali somme pertengono al solo acquisto di materiale rotabile (11 unità di trazione), attività che non può considerarsi rientrante nella nozione di lavoro cantierato.

Rispetto alla situazione illustrata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con nota del 27/10/2004 (cfr. allegato C), è pervenuta una nota integrativa del Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo del territorio[64], con la quale sono state indicate ulteriori opere in corso di attuazione, riguardanti:

§ il Corridoio Ionico E 90 – SS 106 Ionica Taranto/ Sibari/ Reggio Calabria - Soggetto Aggiudicatore: ANAS. In ordine a tale intervento sono state formulate richieste istruttorie, per verificare la consistenza della realizzazione, attualmente ancora inevase[65];

§ la Strada Benevento-Caserta – Autostrada A1 (Caianello/Grazzanise e variante di Caserta) - Soggetto Aggiudicatore: ANAS. Per tale intervento la legge-obiettivo ha previsto finanziamenti per 61,79 Meuro, che risultano effettivamente attivati[66]. I lavori sono in corso di svolgimento, con previsione di ultimazione nel 2007. Anche in questo caso è stata avviata una attività istruttoria, al momento priva di riscontro[67];

§ la Strada Tre Valli – Tratto Eggi/Acqua Sparta, Soggetto Aggiudicatore: Regione Umbria, che ha stipulato in proposito una convenzione con l’ANAS. A fronte di 14,56 Meuro previsti dalla legge-obiettivo, è stata attivata analoga massa di risorse[68]. Dalla istruttoria[69], tuttavia, è emerso che devono essere ancora effettuate le procedure di gara per l’appalto dei lavori[70];

§ l’Hub interportuale - Piastra logistica di Civitavecchia: allacciamenti. Soggetto Aggiudicatore: Comune di Civitavecchia. A fronte di 11,18 milioni di euro previsti dalla legge-obiettivo è stata attivata analoga massa di risorse[71]. Dalla istruttoria[72] è emerso che l’opera è suddivisa in diversi interventi, ancora allo stato progettuale[73].

Anche in pendenza degli ulteriori accertamenti di cui si è detto, appare incontrovertibile che la situazione delle opere cantierate e degli stati di avanzamento dei lavori è insoddisfacente rispetto agli andamenti realizzativi previsti in sede programmatica. In molti casi le commesse sono ancora lontane dalla fase di affidamento.

Va evidenziato, per ragioni di completezza, che la richiamata nota del Ministero delle infrastrutture – Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo del territorio fornisce notizie anche in ordine ad ulteriori diverse opere in corso di realizzazione, in quanto definite “coerenti con le finalità del quadro programmatico della legge-obiettivo”, ancorché supportate finanziariamente da altre leggi di spesa e non deliberate in ambito CIPE. Esse riguardano:

§ Potenziamento Autostrada MO-BO-FI Nord – Incisa, compresa variante di valico - Soggetto Aggiudicatore: ANAS. Per detta opera risulta l’attivazione di finanziamenti per 4.200 milioni di euro. Sono in corso i lavori, con previsione di ultimazione nel 2008;

§ Asse ferroviario Ventimiglia - Genova - Tratta Andora/San Lorenzo - Soggetto Aggiudicatore: RFI. Sarebbero stati attivati investimenti per 479 milioni di euro, con lavori già in corso di svolgimento e previsione di ultimazione per il 2007.

In questo problematico contesto realizzativo, si ritiene opportuno confrontare gli esiti delle diverse ipotesi di finanziamento previste dalla legge con gli obiettivi iniziali, per verificare se la differente soluzione operativa abbia in qualche modo influito sulla definizione dei progetti e sull’inizio effettivo dei lavori.

Da quanto successivamente illustrato si ricava che la situazione appare differenziata, in rapporto alle modalità di finanziamento.

Dalla loro lettura comparata affiora con chiarezza la maggiore efficacia dei finanziamenti tradizionali a carico del pubblico erario, siano essi quelli previsti dalla legge n. 166/2002 che da altre disposizioni. Buona parte di essi presentano la coincidenza del finanziamento della legge n. 166/2002 e di altra legge statale, che in alcuni casi precede la stessa emanazione della legge-obiettivo (cfr. in proposito il sistema MO.SE., il GRA di Roma, la Ferrovia Alifana, la Metropolitana di Napoli).

Per ciò che riguarda gli interventi cantierati, l’allegato B2 chiarisce come su un totale di 3.471,24 Meuro di interventi, le risorse della legge 166/2002 costituiscano un fattore nettamente preponderante con una percentuale del 74,17% e il 25,83% a carico di altre risorse.

Per ciò che riguarda le opere caratterizzate dall’avvenuto pagamento di stati di avanzamento, dall’allegato B3 si ricava che la quasi totalità sono interessate dal finanziamento della legge n. 166/2002 e di altre leggi statali.

Tra le opere cantierate solamente una risulta parzialmente finanziata con fondi comunitari. Si tratta dei lavori di collegamento della linea Alifana – Linea 1 metropolitana di Napoli (intervento finanziato dal FESR - Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale- con provvedimento n. 8205035) in concessione alla Società Ferrovia Alifana e Benevento-Napoli.

In effetti, a far data dal giugno 1986 fino al 1994, sono stati accreditati a favore della predetta società 16.268.392,32 euro per l’opera in questione. Detta somma è stata presa in considerazione in ambito CIPE e nell’ambito della programmazione regionale della Campania, per la definizione del programma infrastrutturale.

Peraltro, il ritardo nell’utilizzo di tali fondi entro i termini fissati dal citato piano FESR, ha fatto sì che degli originari 16.268.392,32 euro siano rimasti disponibili, per i fini in questione, soltanto 9.186.778,13 euro, mentre sono stati recuperati, a carico della citata società, 7.081.614,19 euro con nota di addebito della Commissione europea n. 3240402390 del 23 aprile 2002. In data 14 gennaio 2004, come da quietanza n. 26, la Società Ferrovia Alifana e Benevento-Napoli ha restituito detta somma (mandato n. 1 del 8/01/2004) che, pertanto, deve intendersi definitivamente perduta. Unitamente alla sorte capitale, così quantificata, la società Alifana ha dovuto corrispondere anche 393.660,14 euro a titolo di interessi passivi, per una restituzione complessiva pari a 7.475.274,33 euro.

CAPITOLO IV

Alcuni profili critici

4.1 Profili problematici dell’accentuato scaglionamento temporale degli obiettivi infrastrutturali

Nel programma di attuazione della legge-obiettivo sono state – come detto – inserite molte opere già iniziate (cfr. all. E3), ai fini del loro completamento funzionale. Ciò è avvenuto senza una preventiva valutazione delle patologie già emerse nella loro realizzazione, la cui eziologia avrebbe potuto suggerire utili modifiche ai meccanismi procedurali e negoziali che, invece, sono rimasti sostanzialmente inalterati.

Cause di tali disfunzioni, alcune delle quali già evidenziate da questa Corte in proprie precedenti pronunce, sono presenti anche nel modello procedimentale prescelto e rischiano di reiterare il loro negativo effetto sul nuovo programma.

Uno dei fenomeni più preoccupanti, sotto questo profilo, è quello dell’accentuato frazionamento in lotti e stralci delle grandi infrastrutture.

Come già sottolineato dalla Corte, la realizzazione per lotti è contemplata dalla legge[74] solo sotto il profilo tecnico, essendo prescritta - per ogni frazione di opera - la relativa funzionalità.

Al contrario, il frazionamento delle grandi infrastrutture nazionali sembra dovuto alla ricorrente ristrettezza delle risorse impiegabili: piuttosto che concentrare i fondi disponibili su obiettivi completi, se ne preferisce il frazionamento in numerosi rivoli, spesso secondo un criterio di riparto “a pioggia”, accettandosi come inevitabile l’incertezza temporale e quantitativa sulla disponibilità delle risorse necessarie al completamento e, talvolta, l’assenza della stima attendibile della intera opera.

Se, da un lato, questa prassi procrastina “sine die” la conclusione dell’opera e la stima complessiva della spesa, che lievita, contestualmente all’avvio di ogni lotto; dall’altro, la consapevolezza della relatività dei tempi e dei costi spinge gli appaltatori e/o i concessionari dell’opera a promuovere estensioni del rapporto contrattuale per implementare, proporzionalmente, i corrispettivi.

Si crea, così, una evidente economia di nicchia, ben rappresentata dalla percentuale delle opere della legge-obiettivo interessate al completamento, pari all’84%[75].

Le osservazioni in questione, peraltro, non possono essere generalizzate, ma certamente riguardano una significativa quota delle infrastrutture in discussione. Questo fenomeno può considerarsi proporzionale al tempo di realizzazione: quanto più viene scaglionato nel tempo l’obiettivo, tanto più sono presenti continue varianti, costi crescenti ed incertezze negli snodi operativi che caratterizzano le numerose fasi di una grande infrastruttura.

In sostanza, il protrarsi del rapporto e le descritte patologie operative, per un verso allontanano nel tempo il raggiungimento degli obiettivi e pregiudicano la compatibilità economica della iniziativa; sotto altro aspetto, costituiscono per le imprese interessate proficue opportunità, in un contesto imprenditoriale nazionale caratterizzato da scarsa propensione al confronto concorrenziale.

Peculiari sintomi di questo fenomeno sono lo stillicidio di varianti in corso d’opera, il ricorso alla trattativa privata e le frequenti estensioni contrattuali, che rendono quanto mai tormentato l’iter realizzativo degli interventi.

I grandi imprenditori sono pochi ed i loro nomi si ripetono inevitabilmente: talvolta le medesime imprese si presentano sotto diversa forma organizzativa, attraverso consorzi, associazioni, fusioni e incorporazioni. Ma il modulo operativo e i modelli comportamentali permangono immutati, talora scalfiti dalla emergenza economica, talvolta rafforzati da favorevoli congiunture.

In pratica, il meccanismo disfunzionale è di tipo circolare: la stima per difetto e il finanziamento a stralcio incrementano tempi e costi dei cantieri, i titolari dei cantieri sono indotti a concepire la commessa come stabile opportunità piuttosto che momento professionale, delimitato nei tempi e nel corrispettivo.

4.2 Gli effetti di tale fenomeno sul contenzioso

Un ulteriore aspetto rilevante del fenomeno descritto è la gestione del contenzioso di queste opere. Il contenzioso amministrativo, arbitrale e giurisdizionale assurge a valori, percentuali e assoluti, di notevole entità. Talvolta si riscontra anche una sorta di “regolarità”, della entità del contenzioso, nei vari lotti e stralci di una stessa opera.

Costante, peraltro, risulta la soccombenza dell’Amministrazione nelle diverse controversie instaurate dall’impresa, con particolare riguardo all’esito delle procedure arbitrali, che si concludono, di regola, con onerosissime condanne del committente.

Tra i motivi più ricorrenti delle condanne emergono il ritardo nei pagamenti e la sospensione dei lavori per adeguamenti progettuali.

Questi discendono dai vizi genetici del procedimento realizzativo, quali la carenza progettuale, l’incompleta stima dei costi, l’insufficiente stanziamento di fondi, cui si aggiungono, troppo spesso, provvedimenti di blocco indiscriminato dei pagamenti, in caso di congiunture economiche; il che, in presenza di obbligazioni contrattuali scadute, induce anomali incrementi di valore in caso di inadempimento.

Paradossalmente si può dire – sulla base dell’andamento storico di alcuni lavori – che nella stima del costo delle grandi infrastrutture una percentuale rilevante andrebbe accantonata per il futuro contenzioso[76].

La lentezza della definizione del contenzioso prolunga, a sua volta, la stasi dei lavori con ulteriore lievitazione dei costi.

Ad avviso della Corte, per una efficace prevenzione di tali fenomeni distorsivi, sarebbe necessario provvedere alla chiusura di tutti i rapporti contrattuali di lunga data inerenti alle infrastrutture da completare, quale condizione di un eventuale rifinanziamento[77]. Talvolta anche un indennizzo forfettario – purché non si traduca in mera elargizione - può essere più vantaggioso dello stillicidio di riserve e pretese, che accompagnano la lunga storia di tali commesse.

Invero, la conferma e la estensione di vecchi rapporti concessori e/o contrattuali sembra essere uno dei difetti più rilevanti di alcune parti attuative del programma concepito con la legge-obiettivo: non si tratta di una fenomenologia nuova, ma non si è creata una significativa cesura con il passato.

Il fenomeno, astrattamente delineato nelle precedenti osservazioni, può trovare emblematica conferma nella vicenda della ferrovia Alifana.

Per la varietà di patologie ricorrenti e per la loro concatenazione, la fattispecie richiamata merita di essere menzionata nell’ambito della presente relazione, tenuto conto che l’infrastruttura de qua è stata tra le prime ad essere inserita nel programma della legge-obiettivo.

L’inizio dell’opera rimonta agli anni ottanta e la sua realizzazione è ancora in corso. Diversi soggetti e diverse soluzioni operative si sono succeduti nel tempo, come emerge dall’allegato G, ove sono sintetizzati gli estremi temporali e le modalità convenzionali utilizzate nel lungo iter gestionale non ancora concluso.

La varietà di strumenti giuridici impiegati per realizzare quest’opera - che vanno dalla concessione, all’associazione di imprese, all’appalto e abbracciano oltre un ventennio di attività negoziale - testimonia quanto non sia la forma juris, come sembra assumere la legge-obiettivo nel proprio nucleo teleologico, l’elemento risolutore di una buona o cattiva realizzazione dei lavori pubblici, ma piuttosto la predefinizione tecnico-economica e la tempistica degli stessi.

Infatti le diverse formule convenzionali, indicate nella prima colonna dell’allegato G, mettono in luce come tutti i soggetti coinvolti nei lavori siano, di fatto, interessati da contenzioso e da rapporti economici in costante lievitazione.

Il valore dell’attività contrattuale, posta in essere per la realizzazione di detta infrastruttura, è di assoluto rilievo, pur considerando il lungo lasso temporale intercorso: essa ammonta a 307,10 Meuro e non è comprensiva della spesa per altre opere accessorie a quelle indicate.

Va precisato come, malgrado il grande impiego di risorse, l’infrastruttura in questione, per la maggior parte del suo percorso, non sia assolutamente funzionale, avendo tra l’altro subito continui mutamenti di tracciato.

L’importo originario dell’attività negoziale (307,10 Meuro) stride fortemente con i lavori effettivamente eseguiti, pari a 180,65 Meuro (58% di quelli commissionati).

Ancor più preoccupante è il rapporto tra le vertenze aperte complessivamente dai concessionari e dagli appaltatori che, confrontato con quello dei lavori realizzati, conduce alla percentuale del 61%: in sostanza, su 180 Meuro sono state aperte vertenze superiori a 109 Meuro; di queste pretese risultano già riconosciute e liquidate circa un terzo (35,28 Meuro).

Detta somma, pari a circa il 20% dei lavori realizzati, non tiene comunque conto di vertenze ancora in atto per oltre 6 Meuro.

Esiste una notevole varietà anche delle forme giuridiche, attraverso cui il contenzioso ha avuto uno sbocco premiale per le imprese e le ditte ad esso interessate. Si passa dall’accordo bonario, di recente istituzione, a lodi arbitrali, cause civili ed atti transattivi, estesi agli stessi lodi arbitrali.

E’ da sottolineare come detti esiti transattivi, che peraltro non hanno condotto ad una risoluzione dei rapporti contrattuali interessati, siano maturati in tempi recenti (dall’esercizio 2001 al 2003).

Il lasso temporale della loro conclusione non può non essere collegato al grande progetto infrastrutturale della legge-obiettivo, che ha posto in campo notevoli risorse: ciò conferma l’assunto per cui l’economia “di nicchia” di queste commesse tende a rivitalizzarsi, le quante volte sono in corso grandi processi di finanziamento.

Tra le particolarità non positive di queste vicende va ricorda l’assunzione a carico del bilancio dello Stato di onerosissimi lodi arbitrali. Uno di essi è stato annullato in sede di appello, ma pur sempre oggetto di corresponsione, attraverso successivo atto transattivo (cfr. vicenda dell’ATI concessionaria Ascosa). In questo caso la transazione su lodi è pervenuta ad un esito passivo per l’amministrazione (ancora in corso di accertamento) che oscilla tra i 9,66 Meuro dichiarati dall’Alifana e i 10,43 Meuro, risultanti dalla determina ministeriale di assunzione dell’onere.

Alla anomalia di lodi annullati e successivamente transatti, si aggiunge la singolare vicenda relativa ad un caso di rescissione in danno del contratto, cui ha fatto seguito una corresponsione indennitaria a carico dell’Amministrazione di 1,56 Meuro.

In definitiva, questa vicenda particolare sembra assolutamente emblematica di tutti i meccanismi disfunzionali, che nel presente paragrafo si è cercato tra loro di collegare dal punto di vista eziologico.

4.2.1 Inappropriata articolazione della contabilità rispetto agli oneri derivanti dal contenzioso

Come emerge dalla articolazione del bilancio dello Stato[78], le spese di contenzioso finiscono spesso in capitoli promiscui, ove detti oneri – di natura non produttiva ed essenzialmente riconducibili a fenomeni di sfondamento della originaria previsione – vengono dispersi in una indefinita categoria di spese, e rubricati come mere sopravvenienze passive[79].

Mentre il fenomeno della lievitazione del contenzioso viene “diluito” in partite contabili generiche, in assenza di qualsivoglia correlazione con i risultati finanziari delle gestioni soprastanti, esso, al contempo, viene sostanzialmente ignorato nella contabilità finale e negli atti di collaudo, ove esistenti, verificandosi – in tal modo – una grave sottostima del rendiconto per la realizzazione dell’opera.

E’ chiaro che una simile prassi non può dirsi conforme ai principi di trasparenza e significatività dei conti pubblici, dal momento che viene a mancare una qualsiasi possibilità di riscontro sui costi complessivi dell’opera, allocati - al contrario – in una miriade di poste contabili se non, addirittura, in bilanci di enti diversi.

In alcuni casi, gli atti risolutori del contenzioso evocano coperture dirette a carico del bilancio dello Stato che, successivamente, divengono meri trasferimenti agli enti committenti.

Al riguardo la Corte, più volte, ha rilevato che la contabilità deve esporre in modo veridico e chiaro i fenomeni gestionali di pertinenza, correlando poste di spesa le quali – ancorché di natura diversa – siano riconducibili a progetti unitari.

Conseguentemente le partite di spesa inerenti alla realizzazione di opere pubbliche, dovrebbero essere corredate da contabilità analitica, che illustri i molteplici aspetti di un percorso realizzativo unico.

Dette risultanze dovrebbero, pertanto, essere rapportate a quelle finali di spesa, contenute nella contabilità finale dei lavori, così da evitare incongruenze nei raffronti, le quali inficiano irrimediabilmente la certezza informativa cui dovrebbero tendere.

Anche di questo fenomeno può essere tratto riferimento emblematico dalla vicenda della ferrovia Alifana, il cui contenzioso è andato a gravare quasi per intero sul bilancio dello Stato, pur essendo originato da comportamenti del soggetto gestore degli stessi lavori infrastrutturali.

La copertura di queste spese è finita sulla unità previsionale di base 5.12.1 capitolo 2414/R, la cui denominazione è appunto assai generica ed eterogenea: “Spese per la copertura dei disavanzi delle ferrovie concesse in ex gestione commissariale governativa, comprensive degli oneri di trattamento di fine rapporto maturati dalla data del 31 dicembre 2000 per il riparto dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale relativi all’anno 1999”.

Nel capitolo sono stati inseriti gli oneri del contenzioso, derivanti da una transazione, di cui si vengono ad esaminare i caratteri che qui interessano.

La transazione in questione è finita per gravare sulla spesa del Ministero per effetto del combinato disposto di due norme, l’art. 145, comma 30, della legge n. 388/2000 e l’art. 12 della legge n. 166/2002, i quali recitano rispettivamente: “Per le regolazioni debitorie dei disavanzi delle ferrovie concesse e in ex gestione commissariale governativa, comprensivi degli oneri di trattamento di fine rapporto, maturati alla data del 31 dicembre 2000, ad esclusione della societa' Ferrovie dello Stato Spa, e per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale relativi all'anno 1999, il Ministro dei trasporti e della navigazione, con decreto emanato di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, provvede nell'anno 2001 all'erogazione di lire 1.500 miliardi, nonche' di ulteriori lire 300 miliardi, in relazione agli oneri finanziari connessi all'allineamento di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1999, n. 40” e “1. La regolazione delle partite debitorie con le ferrovie concesse ed in ex gestione commissariale governativa prevista dall'articolo 145, comma 30, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e' effettuata, nei limiti delle risorse ivi assentite, sulla base dei disavanzi maturati alla data del 31 dicembre 2000, relativi ai servizi di competenza statale, comprensivi degli oneri per trattamento di fine rapporto e ferie non godute del personale dipendente, come risultanti dai bilanci debitamente certificati dagli organi di controllo, procedendo a compensare in diminuzione del disavanzo, cosi' determinato, eventuali partite creditorie per lo Stato.2. Per le finalita' di cui al comma 1, i soggetti beneficiari dovranno produrre apposita autocertificazione, firmata dal legale rappresentante e dal collegio sindacale ovvero dal collegio dei revisori dei conti, da cui si evinca l'ammontare del disavanzo da ripianare.3. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze, provvede a compiere opportune verifiche in ordine ai dati esposti nelle autocertificazioni presentate dalle aziende”.

L’operazione è avvenuta attraverso un decreto direttoriale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per i trasporti terrestri e per i sistemi informativi statistici, il quale ha per oggetto, oltre al contenzioso, anche altri oneri di pertinenza della ex Gestione commissariale governativa.

E’ interessante segnalare come i pagamenti siano avvenuti sulla base di semplici autocertificazioni delle imprese e dei soggetti destinatari della regolazione.

Queste partite debitorie dovevano essere per legge connesse al disavanzo accertato al 31 dicembre 2000 e quindi non successive a tale data, anche se, come nel caso di specie, esse riguardano anche pratiche in fieri, originatesi precedentemente ma evolute in periodo successivo.

E’ altresì da sottolineare come il decreto direttoriale faccia riferimento ad un verbale di accertamento, effettuato in contraddittorio con la destinataria della provvidenza statale, inerente all’ammontare degli oneri per liti pregresse e delle sopravvenienze attive e passive che comporta un pagamento di € 16.472.648. Detto accertamento riduce l’importo precedente preteso sulla base di semplice autocertificazione del destinatario stesso.

Nel coacervo della partita di spesa sono quindi finiti, con riguardo alla Società Ferrovia Alifana, oneri per liti pregresse, per atti di transazione, per ferie non godute nel periodo 1994-2000[80] e per il TFR.

Quanto agli oneri per liti pregresse del periodo 2001-2003, è significativo come alla liquidazione si sia provveduto, sulla base di fatture emesse dai soggetti beneficiari nel corso del 2003, ben tre anni dopo la emanazione della norma che doveva ripianare tali somme.

E’ altresì emblematico come, rispetto all’autocertificazione, sia stata espunta una ulteriore nota creditoria mancante “del requisito di spesa legale” (ciò deve mettere in guardia sull’uso indiscriminato delle autocertificazioni, quando a ciò è collegato il beneficio di provvidenze pubbliche). A queste somme è associata la “tacitazione di lodi arbitrali” (sommatoria di due lodi di cui uno annullato in sede di appello) per complessivi 10.437.994 euro[81].

Il quarto debito liquidato riguarda invece il ricalcolo del TFR nei riguardi di dipendenti, che avrebbero presentato il ricorso. Non sembra regolare la procedura di verifica “a campione” (senza indicare, peraltro, la percentuale del campione controllato) per ciò che riguarda l’insorgenza della lite prima della data del 31 dicembre 2000.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per i trasporti terrestri e per i sistemi informativi statistici eccepisce che la liquidazione su autocertificazione è prevista dal richiamato articolo 12 della legge n. 166/2002.

Fermo restando che la formulazione di norme a sanatoria così larghe ed indiscriminate non aiuta il perseguimento di sani equilibri finanziari nell’esercizio della spesa pubblica, è di tutta evidenza che l’articolo in questione prevede il coinvolgimento degli organi preposti al controllo contabile del beneficiario e la verifica analitica e non a campione, delle partite debitorie. Ciò, a parte la formulazione della norma, che non prevede ulteriori semplificazioni di procedure già favorevoli ai beneficiari, si ricava dall’applicazione di fondamentali principi contabili. Essa non può essere intesa quale legittimazione di un mero ruolo notarile del Ministero pagatore, come –tra l’altro – testimonia in concreto il comportamento del Ministero stesso, il quale, sia pure in modo parziale, ha effettuato dei riscontri sulla legalità delle pretese, pervenendo ad una sorta di negoziazione col beneficiario, il quale ha riformulato le originarie istanze (oneri inerenti ferie non godute e oneri per liti pregresse). Così pure non può sottacersi che la transazione sul lodo arbitrale non rientra nella categoria degli oneri da contenzioso, ma semmai degli oneri pregressi, la cui copertura non soggiace allo stesso principio di automaticità che riguarda le pronunce giurisdizionali e quelle aventi analogo valore.

In conclusione, il caso analizzato - uno tra i diversi gestiti e portati a compimento a carico della richiamata U.P.B. 5.12.1, capitolo 2414 - insegna come sia assai problematico assumere passività di gestioni non esercitate direttamente e come norme, sostanzialmente poste a sanatoria e formulate in modo vago, diventino il veicolo per operazioni di lievitazione della spesa, intuibili dalla tempistica con cui vengono emesse fatture e documenti probatori dei pretesi crediti.

I controlli svolti sui bilanci dei soggetti destinatari, anche privati, sulla gestione del bilancio dello Stato e sulle singole transazioni tra detti enti evidenziano un forte rischio in merito alla corretta ed esatta utilizzazione.

Opinione della Corte è che i cosiddetti “rischi intrinseci” (predisposizione a maggiori manipolazioni di quanto non accade in altri settori dell’Amministrazione) e i “rischi di controllo” (carenza di sistemi di verifica incrociata sulle operazioni di autorizzazione, liquidazione e versamento) sono, nell’ambito attuativo di programmi che prevedono grandi flussi di risorse tra bilanci pubblici e privati, molto elevati e devono essere ridotti attraverso riscontri metodici e documentati, che conferiscano trasparenza a tutto il processo di gestione.

Analogamente dovrebbero essere implementati sistemi di verifica incrociata, soprattutto in relazione alle traslazioni di risorse tra i diversi soggetti attuatori, per evitare che la vaghezza o la sovrapposizione di processi decisionali nella gestione di pagamenti, liquidazioni e versamenti, favoriscano errori, omissioni, sviamento dagli obiettivi programmati. Ciò, in particolare, con riferimento ai profili di conformità e significatività della rendicontazione, in ragione dei quali entrate, spese, costi e ricavi relativi ai vari programmi, dovrebbero essere collegati in appositi prospetti, per dare un senso a risultanze contabili, altrimenti simili a mere esercitazioni matematiche.

In questo senso vanno interpretate le critiche della Corte all’impianto contabile del bilancio statale, contestate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Direzione generale – S.T.I.F. – con memoria n. 356 del 27/01/2005. Il Ministero rileva come la allocazione in bilancio sia consequenziale alle vicende inerenti alla successione giuridica tra la vecchia concessionaria statale e la società a responsabilità limitata Ferrovia Alifana e Benevento-Napoli[82]. Pur condividendosi la ricostruzione giuridica dell’Amministrazione, la valutazione critica riguarda, non tanto la allocazione, ma la articolazione, cioè l’assenza di una evidenziazione economica, all’interno della posta contabile, della diversa natura degli oneri che vi transitano e della loro correlazione con i bilanci degli enti beneficiari.

4.3 La codificazione dei progetti di investimento e i problemi in ordine alla sua funzionalità

Il presente paragrafo sintetizza i termini di dissenso, non superato a seguito del contraddittorio instaurato nel corso dell’Adunanza con il Ministero dell’economia e delle finanze, in ordine alle modalità organizzative e alla gestione di un progetto innovativo complesso di archiviazione dei dati sullo stato di avanzamento degli investimenti pubblici.

La questione è analizzata, tenuto conto dell’oggetto della presente relazione limitatamente alla interrelazione con il programma della legge-obiettivo e, più in generale, con riguardo alle tipologie di investimenti consistenti in opere pubbliche.

Con un innovativo progetto contenuto nella legge 16 gennaio 2003, n. 3, recante “Disposizioni ordinamentali in materia di Pubblica Amministrazione” è stata introdotta (art. 11)[83] l’adozione obbligatoria di una codifica unica per tutti i progetti infrastrutturali insistenti sul territorio nazionale, denominato Codice Unico di Progetto di investimento pubblico (CUP)[84].

In particolare, attraverso tale strumento il legislatore nazionale ha inteso dar vita ad una anagrafe informatizzata dei progetti di investimento pubblico, con tale espressione dovendosi intendere “tutti gli interventi caratterizzati da una copertura finanziaria ottenuta con risorse pubbliche anche se indiretta o parziale, ovvero: - lavori pubblici; - incentivi alle attività produttive e commerciali; - progetti di ricerca; - interventi di formazione”[85].

Il sistema, pertanto, è articolato secondo una codificazione (avente forma di sigla alfanumerica), il CUP appunto, unica per ciascun progetto, anche parziale. Vi è poi una sigla solo eventuale – il c.d. CUP MASTER – la quale pertiene alle realizzazioni complesse, consentendo di individuare i collegamenti tra le diverse opere integrate sotto il profilo logico, funzionale o temporale[86].

Tale codificazione - strumento assolutamente innovativo – è sembrata interessante rimedio rispetto all’endemico deficit conoscitivo del nostro Paese nella materia delle infrastrutture.

Nel corso della presente istruttoria, attraverso la verifica puntuale del funzionamento del sistema CUP, la Corte è pervenuta ad una valutazione critica dell’innovativo strumento, alla luce di difetti di funzionamento accertati, sovente riconducibili proprio all’impianto organizzativo del sistema.

Il servizio centrale di Segreteria del CIPE, responsabile dell’attuazione del progetto, ha formulato osservazioni scritte, confermate in Adunanza, richiamando l’esigenza di valutare il nuovo sistema, non solo attraverso il funzionamento già in atto del CUP, ma alla luce della integrazione con l’istituendo MIP (Monitoraggio degli investimenti pubblici).

In sintesi, l’opinione della Amministrazione controllata appare condivisibile nei seguenti punti:

· l’utilità di un archivio globale, generalizzato e coordinato, di tutti gli interventi infrastrutturali in corso di esecuzione nel nostro Paese;

· la necessità di assicurare un legame tra progetti che hanno una correlazione funzionale, economica, ambientale, sociale;

· l’opportunità di seguire in tempo reale l’evoluzione degli investimenti;

· la possibilità di ricondurre automaticamente ogni transazione e pagamento al progetto di pertinenza;

· la scelta di studiare procedure certe e economiche di validazione e raccolta dei dati, non gravando ulteriormente, rispetto ai carichi attuali, i soggetti attuatori;

· la utilizzazione della innovazione tecnologica nel perseguimento degli esposti obiettivi;

· la opportunità di un approccio modulare alla costruzione della banca dati, in modo da consentirne una utilizzazione, anche asimmetrica, da parte dei diversi soggetti interessati, in relazione alle proprie finalità istituzionali;

· la necessità di assicurare controlli in ordine alla attendibilità delle notizie inserite nelle banche dati;

· la flessibilità del sistema con particolare riguardo alla sua capacità di adeguarsi al mutare degli scenari;

· la esigenza di razionalizzare e unificare i sistemi di codifica degli investimenti pubblici in modo economico e coordinato, utilizzando all’uopo anche sistemi di federazione e monitoraggio di banche dati. L’operazione, allo stato attuale, appare tuttavia problematica, perché le banche dati esistenti sono nate con logiche ed impostazioni particolari che, indubbiamente, renderanno arduo, anche nell’ottica delle avanzate tecnologie informatiche, il raggiungimento dell’obiettivo;

· la esigenza di assicurare il coinvolgimento generale di tutti i soggetti attuatori compresi quelli, come le amministrazioni regionali e gli enti locali, i quali godono di autonomia costituzionalmente garantita. Per questi, anche alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale, lo strumento utilizzabile appare quello della concertazione e non delle unilaterali determinazioni dal parte dello Stato. Tuttavia, il frutto di queste procedure concertate dovrebbe sfociare in una normativa uniforme e per tutti indefettibile, affinché - attraverso l’uso distorto di concetti come autonomia gestionale e riservatezza delle informazioni - non siano frapposte difficoltà alla conoscenza dei dati relativi ad alcuni soggetti attuatori. La completezza e la pubblicità della banca dati sembra, infatti, non solo un requisito irrinunciabile della trasparenza amministrativa, ma anche uno strumento propedeutico a qualsiasi meccanismo decisionale, in ambito amministrativo e politico;

· la esigenza di assicurare un sostegno a tutti gli enti interessati, al fine di garantire la sufficiente professionalità dei soggetti deputati ad inserire e validare i dati inseriti nel sistema.

Permangono, invece, opinioni diverse in ordine alle modalità con cui fino ad oggi è stato gestito il sistema CUP ed al criterio con cui quest’ultimo dovrebbe essere collegato all’istituendo MIP.

Tenendo presenti le risultanze della Conferenza unificata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 731/C del 29/04/2004, con la quale è stata approvata la proposta di progetto per lo sviluppo del MIP, emergono alcuni punti problematici che possono essere così riassunti:

v non convince la premessa del CIPE, secondo cui il CUP deve essere un elemento statico ed immutabile, caratterizzato da una prima operazione di impianto e da una successiva di chiusura, una volta concluso l’investimento. Per quanto riguarda le opere pubbliche, non è proficuo, ad esempio, concepire in modo così rigido ed immutabile il concetto in parola. Proprio le opere di completamento incluse nel programma della legge-obiettivo, meglio individuate nell’allegato E3, testimoniano, con le loro vicende individuali, la continua trasmigrazione da un programma all’altro, le rilevanti variazioni in termini di funzionalità, costi e configurazione fisica. Ancorarle ad un CUP immutabile non potrebbe che parzializzare l’affermazione su un determinato contesto storico, ignorando il divenire connaturato a tali tipi di eventi. Non convince altresì l’osservazione per cui il CUP dovrebbe essere una sorta di “codice fiscale” immutabile dell’investimento–opera pubblica, al quale si collegherebbe poi, in modo dinamico, il sistema MIP. Tale tesi presuppone che il concetto di investimento, così come rimesso all’accertamento discrezionale-tecnico dell’amministrazione che introduce i dati nel sistema, possa costituire l’unità minima di rilevazione, cui agganciare quella dinamica del MIP. In realtà, già la lettura delle schede CUP attualmente strutturate evidenzia la presenza di una serie di elementi complessi ed eterogenei, difficilmente concepibili come univoche unità. In particolare, le varianti ai diversi progetti di investimento non sono evidenziabili nel CUP originario, costringendo pertanto l’operatore diligente ad attivare un nuovo CUP, in modo evidentemente artificioso rispetto alla realtà fisica dell’intervento;

v sia nell’impianto del CUP, sia nel progetto di monitoraggio del MIP non appare adeguatamente considerata l’esigenza di rapportare ciascun investimento-opera pubblica ad un progetto generale, sia per quel che riguarda gli interventi in corso di realizzazione al momento della istituzione del sistema, sia per quelli di nuovo impianto. Allo stato non risulta utile, e talvolta può produrre anche equivoci, l’impiego del MASTER CUP come mero elemento di collegamento tra più progetti: l’uso eterogeneo, fattone dai soggetti realizzatori che lo hanno adottato, sembra confermare questa impressione[87]. Il richiamo ad un progetto generale di ciascun investimento appare indispensabile[88], sia per garantire una informazione obiettiva sullo scenario in cui l’intervento si colloca, sia per collegare le diverse risorse e le diverse fonti di risorse, che si intrecciano in programmi di investimento così complessi[89];

v l’ esigenza di “federare” i sistemi di monitoraggio, rendendo economiche e coordinate tutte le procedure di raccolta ed elaborazione dei dati, è indubbiamente un obiettivo prioritario e imprescindibile, per raggiungere i risultati prefigurati in sede progettuale. Tuttavia – almeno per ciò che concerne l’esigenza di rendere tempestivamente operativo l’impianto integrato CUP – MIP - suscitano perplessità le molte incognite, in ordine alla condivisione degli snodi tecnico-operativi da parte delle pubbliche amministrazioni e degli altri soggetti coinvolti nell’attuazione del progetto;

v in ogni caso, fino al momento della eventuale entrata in funzione del MIP, la gestione del CUP, alla luce dell’attuale andamento, non risulta utilizzabile per assicurare un monitoraggio significativo sullo stato di avanzamento dei programmi infrastrutturali, e neppure utile a fini statistici, se non saranno individuati meccanismi cogenti[90] per la codificazione di tutte le opere e criteri obiettivi per la omogenea archiviazione delle iniziative in corso;

v suscita perplessità la mancata previsione, sia nel sistema CUP che nelle linee direttive del MIP, di archiviazione dei dati storici (costi, varianti ecc.) degli interventi ancora in corso.

In definitiva vi sono alcuni elementi, semplici ma indefettibili, i quali dovrebbero sempre corredare un sistema informativo sull’andamento delle opere pubbliche e degli interventi infrastrutturali. E’ auspicabile che di essi si tenga conto, integrando le linee guida del progetto MIP, approvate in sede di Conferenza Unificata:

§ la necessità di avere informazioni minime di riconoscibilità dei singoli progetti di investimento, sebbene questo obiettivo non sembra possa essrere raggiunto con impostazioni astratte e predefinite, che tentino di ricondurre ad unità situazioni eterogenee, attraverso chiavi di lettura non esatte. In particolare, i filtri di accesso al sistema, richiamati nel progetto MIP, possono essere utili solo se canalizzeranno in modo appropriato le informazioni immesse;

§ massima accessibilità alla banca dati di tutti i soggetti coinvolti nella programmazione, realizzazione e controllo degli interventi infrastrutturali. In particolare, l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici per le opere, e la Corte dei Conti per tutti gli investimenti, appaiono naturali destinatari del flusso di informazioni ricavabile da tale sistema. E’ da segnalare infatti come nel campo degli investimenti pubblici, così complesso ed eterogeneo nella composizione delle amministrazioni e dei soggetti competenti, l’unica istituzione potenzialmente idonea a collegare, in sede di controllo, i meccanismi di transito delle risorse e degli obiettivi da un soggetto all’altro, appare proprio la Corte dei Conti, dotata di una competenza a carattere generale, in grado di seguire i fenomeni amministrativi e gestionali in materie, settori ed enti di natura diversa;

§ in linea più generale, non può essere condiviso un malinteso concetto di privacy, nei riguardi delle notizie relative all’andamento di progetti infrastrutturali, cui è sotteso il soddisfacimento di interessi pubblici, l’impegno di risorse del contribuente, l’attivazione di servizi di interesse della collettività;

§ predisposizione di meccanismi di conservazione degli archivi inerenti alla raccolta dei dati. Le linee-guida approvate nella Conferenza unificata, precedentemente richiamata, appaiono insufficienti laddove prevedono la conservazione delle vicende gestionali “chiuse” per un periodo “orientativamente di 10 anni”. Le potenzialità informatiche attuali consentono, invece, opzioni molto più ampie e maggiormente in linea con la vigente disciplina degli archivi. La istruttoria della Corte ha, peraltro, messo in luce come in alcuni casi gli stessi archivi cartacei;

§ siano già privi di documenti ufficiali fondamentali per ricostruire le vicende genetiche di alcuni interventi infrastrutturali[91];

§ aggiornamento in tempo reale e validazione dei dati da parte del soggetto realizzatore. Variazioni progettuali, di spesa, esiti di aggiudicazioni, variazioni di finanziamento, esito di collaudi, stato e dimensioni del contenzioso dovrebbero essere elementi indefettibili delle registrazioni, attraverso la necessaria validazione di un funzionario responsabile;

§ stima aggiornata del progetto generale, con particolare riguardo ai rapporti con i singoli lotti, alla collocazione di questi ultimi nell’iter complessivo di realizzazione, alla temporalizzazione finanziaria e fisica del lotto nel complesso dell’opera. Ciò, sia con riguardo a finanziamenti e lotti già esauriti, che a quelli in corso e futuri;

§ catalogazione tipologica delle opere archiviate, in modo da ricavarne costi parametrici attendibili ed aggiornati.

Questi accorgimenti, se collegati alla istruttoria per l’inserimento nei programmi di finanziamento, incentiverebbero, da un lato, la cultura della progettazione e garantirebbero, dall’altro, la piena utilizzazione delle risorse disponibili dal pericolo di una dispersione in obiettivi indefiniti, continuamente lievitanti nel fabbisogno finanziario.

Ferme restando le osservazioni formulate sulla impostazione dell’istituendo MIP, non può essere sottaciuto che allo stato permane, nel campo degli investimenti pubblici infrastrutturali, un deficit informativo sostanziale, che riguarda fonti di finanziamento, allocazione delle risorse, evoluzione della spesa, costi passati e futuri. Senza questi elementi risulta assai difficile la valutazione in termini economico-finanziari e gestionali di un investimento, nonché la attendibilità dei ritorni finanziari, che sono alla base degli strumenti di project finance.

Altra riflessione di carattere generale, che deriva dal descritto contesto attuativo, riguarda i profili di economicità dei controlli e dei sistemi informativi.

La legislazione e le prassi del nostro Paese prevedono una miriade di controlli e di pertinenti sistemi informativi (il solo programma della legge-obiettivo ne prevede un gran numero, disseminati lungo il complesso percorso amministrativo di codecisione e cofinanziamento). Detti strumenti - sovente esternalizzati – comportano costi rilevanti, sia in termini di valore assoluto che percentuale, rispetto al valore dei concreti obiettivi, ma non sono idonei a rappresentare scenari globali, di dialogo ed integrazione con altri sistemi. Ciò provoca moltiplicazione dei costi di raccolta del dato, conflitti potenziali e reali sulla valutazione delle attività controllate, limiti nel valutare i profili eziologici dei risultati conseguiti rispetto a quelli attesi.

In ossequio ai principi di economicità e buon andamento, i controlli andrebbero invece concentrati, così come l’articolazione dei sistemi informativi, che dovrebbero essere programmati e organizzati secondo gli snodi gestionali più significativi degli investimenti.

La presente indagine, al contrario, ha messo in luce come il coordinamento dei diversi controlli sia mancato e come profili decisivi - quali la verifica e la specificazione dei finanziamenti e la attendibilità dei progetti - siano stati spesso trascurati dalle procedure di controllo.

CAPITOLO V

Conclusioni

Il presente capitolo contiene una sintesi delle valutazioni dei precedenti paragrafi con particolare riguardo alle disfunzioni accertate, al fine di consentire una lettura aggregata e sinottica dei vari profili gestionali presi in considerazione. Per un più approfondito esame degli stessi si rinvia all’analisi formulata in detti paragrafi.

Per ragioni sistematiche si è ritenuto di scindere il capitolo in due paragrafi: uno relativo agli aspetti gestionali, meritevoli di approfondimento e di autocorrezione; l’altro inerente al collegamento eziologico tra norme regolanti la materia e disfunzioni gestionali accertate.

5.1 Valutazioni sull’andamento del programma

In modo sintetico gli aspetti emersi dalla descritta attività di controllo possono essere così rappresentati:

a) Ai problemi di coordinamento e di composizione degli interessi pubblici, connaturati al policentrismo decisionale nella materia dei lavori pubblici, i diversi livelli politici centrali, regionali e degli enti locali hanno risposto con apprezzabile spirito di leale collaborazione, al fine di raggiungere intese sul riparto delle risorse necessarie e sulla priorità degli interventi. Allo slancio iniziale, che ha condotto alla immediata approvazione del programma in ambito CIPE, non ha fatto seguito – tuttavia - analoga capacità progettuale, sia in termini tecnici che economico-finanziari.

b) Ne sono derivate disfunzioni nella definizione e specificazione dei progetti e nella quantificazione delle risorse occorrenti. Già dalla incompleta stima, contenuta nella delibera CIPE 121/2001, emerge una forte sproporzione tra fabbisogno finanziario e risorse effettivamente disponibili, successivamente accentuata a seguito dei primi sviluppi progettuali degli interventi inseriti nel programma.

c) L’esiguità delle risorse a disposizione avrebbe probabilmente richiesto una selezione del fabbisogno secondo obiettivi prioritari. L’inclusione nel programma di una serie di infrastrutture molto numerosa ha, invece, prodotto un effetto di finanziamento “a pioggia”, con una distribuzione di risorse, insufficiente al raggiungimento dei singoli obiettivi che lo compongono.

d) L’inclusione così copiosa nel programma di opere vecchie e nuove, senza una puntuale definizione tecnica e finanziaria, ha, in alcuni casi, stimolato istanze locali dirette a risolvere, in modo oneroso per la parte pubblica, le situazioni di stallo preesistenti. Talvolta sono riemerse conflittualità, in precedenza mai del tutto sopite, in ordine alle alternative tecniche, ambientali e sociali, lasciate aperte dall’ insufficiente definizione progettuale.

e) Alle carenze pianificatorie di origine, ha fatto riscontro una parallela insufficienza nella capacità progettuale delle Amministrazioni coinvolte nella realizzazione della legge-obiettivo. Ciò ha comportato la necessità di stornare una parte delle risorse a disposizione dagli interventi realizzativi alla progettazione di opere già incluse nel programma.

f) Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sottolinea il carattere obbligato di questo percorso, in considerazione della situazione, sulla quale è intervenuta la legge-obiettivo. Pur condividendosi il giudizio sulla endemica carenza progettuale del settore, non si può disconoscere, sotto il profilo logico-giuridico, la priorità delle stime rispetto al momento pianificatorio.

g) Con riguardo al frequente impiego di Commissari ad acta per la realizzazione di determinate infrastrutture, la Corte prende atto delle assicurazioni fornite dal Ministero riguardo al superamento delle gravi carenze, che hanno caratterizzato la utilizzazione di analogo istituto in sede attuativa del cosiddetto “decreto sblocca-cantieri” (cfr. delibera Sezione controllo Stato n. 58/2000). Allo stato attuale, peraltro, l’attività di tali Organi si è concentrata sui profili di mediazione tra i vari enti pubblici coinvolti nella concertazione, mentre permangono perplessità circa la efficacia di queste figure monocratiche in termini realizzativi delle infrastrutture.

h) I cronoprogrammi di realizzazione delle infrastrutture, esaminati nel corso dell’indagine, appaiono sovente condizionati dalla scarsa definitezza delle varie fasi realizzative, dalla incertezza delle risorse a disposizione, dalla incompleta conoscenza delle attività in corso.

i) Per le opere soggette a completamento non risultano quantificati i costi storici ed una serie di possibili sopravvenienze onerose, come quelle connesse al contenzioso in via di formazione.

j) Appare impropria la allocazione contabile delle rate di rimborso dei mutui, indifferenziate per capitale ed interessi, nel capitolo 7060 del Titolo II della spesa del bilancio dello Stato. Ciò, anche in considerazione dei riflessi sul calcolo del “patto di stabilità” e sulle risultanze della contabilità nazionale.

k) Il project finance, inteso come capacità di coinvolgere i privati nel finanziamento delle opere pubbliche e nella assunzione dei rischi connessi alla loro realizzazione, non sembra, allo stato attuale, conforme alle aspettative del legislatore. In questo campo persiste l’arretratezza del nostro sistema rispetto a quello degli altri Paesi occidentali: da un lato, banche e imprenditori declinano l’assunzione di rischi diretti, preferendo il tradizionale modello di accollo degli stessi alla Pubblica Amministrazione; dall’altro, la complessità delle procedure amministrative, propedeutiche alla esecuzione dei lavori e la incertezza sui tempi e gli esiti dei progetti, scoraggiano esperimenti in tal senso, a causa del grande margine di aleatorietà degli scenari prefigurati in sede negoziale.

l) Lo stato di avanzamento dei progetti e delle realizzazioni appare alquanto lento e disomogeneo. L’andamento dei tempi, unitamente al problema delle risorse disponibili e della attuale congiuntura economica, prefigurano il rischio di una globale rideterminazione dei costi e degli stessi programmi infrastrutturali.

m) In particolare lo stato di avanzamento delle opere appare assolutamente marginale, rispetto alle dimensioni complessive del programma.

n) I soggetti realizzatori, consultati nel corso dell’istruttoria, sembrano concentrarsi piuttosto sulla realizzazione dei lotti appaltati, in corso di appalto o finanziati, piuttosto che sul quadro d’insieme della infrastruttura strategica di riferimento, rispetto alla quale tutte le operazioni in corso dovrebbero coordinarsi. Ciò potrebbe provocare ripercussioni sull’andamento esecutivo dei progetti generali, mancando, sovente, quel carattere di continuità che dovrebbe contrassegnare gli obiettivi in formazione progressiva.

o) Scarsa si è rivelata la capacità di monitoraggio e informazione delle Amministrazioni e dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle opere. Mancano, in particolare, rapporti periodici e dettagliati sull’andamento dei lavori, procedure finalizzate alla raccolta e trasmissione dei dati in modo uniforme e confrontabile, nonché un quadro d’insieme ufficiale in tema di disponibilità e impiego delle risorse. Si prende atto, tuttavia, dei propositi esternati dai rappresentanti delle Amministrazioni coinvolte in ordine alla prossima attivazione di una serie più incisiva di controlli e monitoraggi.

p) Il monitoraggio dell’andamento del programma non dovrebbe trascurare l’informazione in tempo reale sull’andamento e sugli oneri del contenzioso delle opere programmate per il completamento. Dal punto di vista eziologico si è potuto verificare come, tra le maggiori cause delle condanne patite dai soggetti realizzatori, siano i ritardi dei pagamenti e il blocco dei lavori per esigenze progettuali, sopravvenute od originariamente trascurate.

q) Appare marginale, invero, il ruolo assunto dai controlli strategici e gestionali delle varie amministrazioni coinvolte. In controtendenza va segnalato il ruolo assunto dalla Direzione centrale programmazione e controllo del comune di Venezia, la quale ha inviato informazioni analitiche e tecniche degli snodi programmatici, progettuali ed esecutivi del programma finanziato con i fondi della legge-obiettivo di propria pertinenza.

r) I controlli svolti sui bilanci dei soggetti destinatari, anche privati, sulla gestione del bilancio dello Stato e sulle singole transazioni tra questi enti evidenziano elementi di rischio sul rispetto dei vincoli di destinazione delle somme stanziate per i fini della legge n. 443/2001.

s) Ad avviso della Corte, i cosiddetti “rischi intrinseci” (predisposizione a maggiori manipolazioni di quanto non accade in altri settori dell’Amministrazione) ed i “rischi di controllo” (carenza di sistemi di verifica incrociata sulle operazioni di autorizzazione, liquidazione e versamento) appaiono, nell’ambito attuativo del programma, elevati e dovrebbero essere ridotti, attraverso riscontri metodici e documentati che conferiscano trasparenza a tutto il processo di gestione.

t) Ciò, anche mediante l’obbligatorio coinvolgimento, nell’ambito degli enti pubblici e privati, degli organi interni ed esterni, deputati al controllo contabile, i quali dovrebbero certificare la corretta gestione delle allocazioni e l’effettivo rispetto dei vincoli di destinazione nell’impiego delle risorse.

u) Analogamente dovrebbero essere implementati sistemi di verifica incrociata, soprattutto in relazione alle traslazioni di risorse tra i diversi soggetti attuatori, per evitare che la sovrapposizione di processi decisionali nella gestione di pagamenti, liquidazioni e versamenti, favorisca errori, omissioni, sviamento dagli obiettivi programmati. Dovrebbero, in particolare, essere curati i profili di conformità e significatività della rendicontazione, in ragione dei quali entrate, spese, costi e ricavi relativi ai vari programmi potrebbero essere collegati in appositi prospetti, per consentirne una chiara lettura integrata.

v) Per quel che riguarda i prestiti atipici, emerge la opportunità di evitare fattispecie negoziali, finalizzate ad acquisire la provvista finanziaria, prescindendo dalla previa definizione dei costi finanziati con tali operazioni.

w) Nell’ambito dei principi costituzionali e delle pronunce della Consulta in ordine ai delicati rapporti tra Stato, Regioni ed Autonomie locali, un sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici può essere funzionale solo se assistito dai requisiti di generalità, concentrazione, correlazione e dinamicità, caratteri che non si rinvengono (per espressa scelta del CIPE) nell’attuale archivio CUP. E’ auspicabile che tali caratteristiche siano assunte dall’istituendo MIP tenendo presenti, nell’impianto del suddetto sistema, le osservazioni formulate nel paragrafo 4.3. Riguardo al requisito della generalità, è opportuno sottolineare come esso comporti l’accesso ordinato ed omogeneo ad un unico sistema informativo dei dati inerenti a qualsiasi tipo di investimento. La concentrazione risponde – tra l’altro – all’esigenza di raffrontare in modo significativo le varie esperienze e di creare indicatori attendibili, non settoriali e capaci di orientare le scelte nel medio periodo, a seguito del loro consolidamento. I caratteri di correlazione e dinamicità dovrebbero, infine, consentire di leggere la sorte di un investimento nel suo divenire e nel contesto ambientale, territoriale e sociale in cui si inserisce.

x) Economicità, concentrazione, sinergia e integrazione dovrebbero ispirare il sistema di valutazione degli investimenti, evitando sovrapposizioni di competenze e promuovendo strumenti snelli di risoluzione dei conflitti e la specializzazione delle diverse strutture, deputate a supportare la pianificazione.

y) Il sistema delle valutazioni e dei controlli andrebbe organizzato “a matrice” sugli snodi gestionali più significativi degli investimenti.

z) L’indagine della Corte ha messo in luce vuoti e sovrapposizioni non conformi agli esposti principi: da un lato, si sono accertate lacune in ordine alla specificazione dei finanziamenti, alla allocazione delle risorse nei bilanci e alla stima complessiva e parziale dei costi dei progetti; dall’altro, più soggetti e strutture, sia pubblici che privati, si sono impegnati in compiti valutativi affini, senza peraltro assicurare la completa copertura di tutte le istruttorie.

aa) Per assicurare una proficua utilizzazione degli studi ad oggi realizzati, appare opportuna una ragionata raccolta degli elementi a disposizione, con particolare riguardo alle criticità segnalate dagli advisors e dalle Unità di valutazione, le quali dovrebbero essere costantemente confrontate con le situazioni locali in corso di evoluzione.

5.2 Osservazioni sulla legislazione

Nell’ambito delle funzioni ausiliarie al Parlamento, proprie della Corte, si ritiene di formulare alcune osservazioni in ordine alla coerenza interna del tessuto normativo, regolante le gestioni esaminate e l’impatto delle regole vigenti sui risultati conseguiti.

Si tratta di un contributo finalizzato ad orientare a razionalizzare l’impianto normativo di settore, tenendo a riferimento i profili teleologici contenuti nella legge-obiettivo e segnalando, invece, l’opportunità di modificare ed integrare norme di dettaglio, in modo coerente con le finalità della legge e, più in generale, dell’ordinamento amministrativo, le quali tendono ad influire in modo negativo sull’attuazione del programma.

Detti profili possono essere così sintetizzati:

a) Gli istituti contrattuali ed i moduli organizzativi introdotti dovrebbero essere maggiormente supportati da studi di fattibilità, in ordine alla loro concreta adozione nei singoli scenari operativi coinvolti. Le forme giuridiche nuove non possono, di per sé, risolvere problemi endemici degli investimenti pubblici, tra i quali il principale rimane la riluttanza delle istituzioni bancarie ed assicurative ad assumere i rischi intriseci alla remuneratività degli investimenti. In attesa che questa nuova cultura si consolidi, sembra opportuna la introduzione di prescrizioni che impediscano ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse, ponendo a carico della parte pubblica i relativi rischi. In tal modo si potrebbe evitare che gravino sull’Amministrazione gli ulteriori costi correlati alla intermediazione posta in essere da questi partners.

b) Si potrebbe concentrare la utilizzazione dei nuovi istituti, in modo sperimentale e limitato, su alcune fattispecie selezionate con riguardo alla loro remuneratività, cercando di ridurre – nel modo più incisivo – i ritardi burocratici ed i tempi lunghi della concertazione tra le Istituzioni, titolari dei diversi interessi pubblici.

c) Non appare in linea con i principi di sana gestione finanziaria, la interpretazione, adottata dai Ministeri preposti, del combinato degli artt. 13, comma 1, della legge 166/2002 e dell’art. 1 commi 5 e 6, del D.L. 7 febbraio 2003, n. 15, convertito nella legge 8 aprile 2003, n. 62, che ha consentito il pagamento delle spese correnti, relative al funzionamento della Struttura tecnica di missione, con mutuo contratto con la Cassa DD.PP..

d) Non sembra aver prodotto risultati positivi per la finanza pubblica l’attuazione del combinato disposto degli artt. 145, comma 30, della legge n. 388/2000 e 12 della legge n. 166/2002. Le vicende descritte nella relazione trovano il primo riferimento eziologico proprio nella dissociazione tra responsabilità di gestione e di spesa, nell’ambito del medesimo affare. Infatti accollare ad un bilancio pubblico gli effetti di meccanismi gestionali, maturati in altra sede, non può che alimentare i rischi connessi alla logica delle sanatorie indiscriminate.

e) Si avverte l’esigenza di introdurre puntuali prescrizioni normative, idonee ad illustrare, in termini contabili, i costi complessivi, inerenti alle opere pubbliche. Nei programmi infrastrutturali che coinvolgono più amministrazioni, verifiche e collaudi andrebbero accompagnati da una sorta di “conciliazione” complessiva, che indichi costi diretti ed indiretti dell’opera nonché, in modo analitico, le poste dei bilanci pubblici, ove sono state prelevate le risorse.

f) Analogamente la legislazione contabile dovrebbe tutelare, con maggiore rigore e precisione, i vincoli gravanti su risorse espressamente destinate ad obiettivi infrastrutturali. Ciò, soprattutto nei passaggi delle risorse tra diversi enti pubblici e verso quelli privati, ove la contabilità economica dovrebbe essere impostata per dar conto espressamente del rispetto del vincolo di destinazione.

g) Come più volte evidenziato da questa Corte, sarebbe opportuno prescrivere la chiusura, in modo definitivo, dei rapporti concessori c.d. di committenza, nei quali il rischio delle realizzazioni continua ad essere assunto, in toto, dalla finanza pubblica. Andrebbe evitata qualsiasi estensione di vecchi rapporti convenzionali, con allineamento - senza eccezioni – alla vigente disciplina comunitaria, in base alla quale la concessione è l’istituto contrattuale, attraverso il quale si coinvolge il settore privato – con assunzione in proprio dei connessi rischi - nella costruzione e gestione delle infrastrutture di rilievo pubblico.

h) In ordine al contenzioso arbitrale, infine, andrebbero introdotte norme finalizzate a razionalizzarne il ricorso, le modalità retributive (troppo premianti in relazione al riconoscimento delle pretese) e gli effetti economici sui bilanci pubblici.

IL MAGISTRATO RELATORE

Cons. Aldo Carosi

NOTA ESPLICATIVA DEGLI ALLEGATI

La sostanziale assenza di un monitoraggio globale sull’andamento del programma ha consigliato di redigere i prospetti di supporto alle valutazioni contenute nella relazione, con particolare attenzione alle fonti notiziali utilizzate e alla loro interrelazione, laddove essa si è concretata.

Questi, in sintesi, i criteri seguiti per la loro redazione e gli accorgimenti per una lettura coordinata:

Ø il prospetto A riprende, in modo assolutamente speculare, l’allegato 1 alla delibera CIPE n. 121/2001 con la quale è stato approvato il programma della legge-obiettivo. Come precisato nel corso della relazione, gli interventi in esso previsti devono essere sottoposti a successiva deliberazione del CIPE, sia al fine di usufruire dei finanziamenti della legge stessa, sia al fine di essere ammessi alla disciplina procedurale speciale, contemplata nella legge n. 443/2001 e nel decreto attuativo n. 190/2002. Ciò è avvenuto solo per una limitata parte degli interventi individuata nell’allegato B, mentre per gli altri le relative pratiche sono in istruttoria o ancora in fase preparatoria.

Ø La approvazione con successivi provvedimenti CIPE ha comportato modifiche ed integrazioni dei dati finanziari contenuti nell’allegato A, come si evince dal confronto con l’allegato B. Ciò ha provocato - come avvenuto nella seduta del 20/12/2004 – lo spostamento di risorse all’interno del programma e la implementazione delle stesse (peraltro compensata dalla riduzione di alcuni stanziamenti ex lege n. 166/2002, come riferito in apposito paragrafo). Tuttavia, nuovi finanziamenti e definanziamenti, rispetto all’originario programma, non sono stati formalizzati con delibere CIPE ricognitive dei predetti assestamenti. Per questo motivo lo stesso allegato B non può da solo rappresentare “lo stato dell’arte” della situazione finanziaria, ma questa operazione deve essere compiuta, interrelando i dati ufficiali CIPE con le altre stime e notizie ricavate nel corso della istruttoria e sintetizzate nei successivi allegati.

Ø L’allegato B1 elabora le risultanze ufficiali in ambito CIPE secondo le aree regionali ed interregionali di intervento. L’allegato B2, con riguardo alle opere varate dal CIPE ex allegato B, indica l’avvenuto cantieramento di detti interventi, sulla base di notizie fornite dalla Struttura tecnica di missione, in parte rettificate dalla Corte, mediante istruttorie svolte direttamente nei confronti dei soggetti attuatori. L’allegato B3, alimentato da analoghe fonti notiziali, riassume lo stato di avanzamento dei lavori.

Ø L’allegato C recepisce il prospetto inviato dalla Struttura tecnica di missione, relativamente allo stato dei progetti compresi nella delibera CIPE n. 121/2001. A differenza dell’allegato B, non riporta soltanto dati ufficiali, ma previsioni e proiezioni effettuate dalla Struttura, in ordine alle modalità di finanziamento delle singole opere. Rispetto alla situazione ivi contenuta, alcuni soggetti attuatori (le cui osservazioni sono state riportate nel pertinente paragrafo della relazione) hanno segnalato consistenti differenze in ordine ai costi, alle modalità di finanziamento e alla stessa fattibilità degli interventi.

Ø L’allegato D riguarda la utilizzazione delle risorse stanziate dalla legge n. 166/2002 per l’esecuzione del programma. La maggior parte delle somme è servita ad attivare prestiti, il cui ammortamento è direttamente assunto dall’Amministrazione statale. Per gli interventi di cui all’allegato D1, quest’ultima ha assunto invece impegni quindicennali, pari al rimborso dei prestiti, che i soggetti attuatori andranno a negoziare per le finalità della legge n. 443/2001.

Ø L’allegato E corrisponde al prospetto “Monitoraggio opere strategiche”, inviato dalla Struttura tecnica di missione in data 29/10/2004, per illustrare i dati a disposizione del processo realizzativo delle opere contenute nella delibera CIPE n. 121/2001 (di approvazione del programma), nonché le proiezioni del fabbisogno esigenziale per la realizzazione delle stesse.

Ø L’allegato E1 costituisce una elaborazione del prospetto inviato dalla Struttura tecnica di missione (allegato E), con riferimento agli strumenti procedurali e contrattuali per la realizzazione degli interventi ed al relativo riparto, tra questi, del fabbisogno stimato.

Ø L’allegato E2, anch’esso ricavato dal prospetto della Struttura tecnica di missione, riguarda le notizie e gli andamenti realizzativi degli interventi nuovi della legge-obiettivo, con evidenziazione delle notizie allo stato attuale non ancora acquisite dalla Struttura stessa.

Ø L’allegato E3, strutturato come il precedente E2, riguarda invece le opere soggette a completamento.

Ø L’allegato F mette a raffronto, distintamente per le opere nuove e quelle da completare, il fabbisogno esigenziale stimato dalla Struttura tecnica di missione, corredato dal costo delle opere ufficialmente approvate in sede CIPE e dai finanziamenti disponibili alla data del 29/09/2004. Dal prospetto si ricava, così, una stima in ordine al fabbisogno residuo da finanziare, sia per le opere già varate in ambito CIPE, sia per quelle dell’intero programma.

Ø L’allegato G illustra le vicende del contenzioso di una delle opere da completare, assunta a campione nel corso dell’indagine.

Ø L’allegato H recepisce invece le notizie, ricavate dal sito internet del CIPE, afferenti alle opere varate nella seduta del 20/12/2004 e parzialmente finanziate con il FAS (Fondo Aree Sottoutilizzate). Ad oggi, infatti, le pertinenti deliberazioni non sono state ancora pubblicate.

[1] Cfr. delibera CIPE n. 121/2001 del 21.12.2001, con la quale si è disposta l’approvazione ai sensi dell’art. 1, comma 1, della n. 443/01 del programma delle “infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi di carattere strategico e di preminente interesse nazionale per la modernizzazione del Paese. Al riguardo cfr. il prospetto – denominato “A” – riproduttivo dell’Allegato 1 della succitata delibera.

[2] Questa terminologia è stata adottata dal Ministero delle infrastrutture per distinguere le opere di grande complessità, dai rami in cui le stesse si articolano (cfr. in proposito l’allegato C).

[3] La scelta di queste opere è stata ispirata dal fatto che – sotto il profilo tipologico – esse si trovano agli antipodi dell’ampia gamma di interventi inseriti nella legge-obiettivo. La prima, al centro del dibattito politico e delle valutazioni degli analisti, vero emblema della legge n. 443/2001, è caratterizzata dall’essere, in termini realizzativi, all’anno zero, malgrado il lungo periodo di gestazione. La seconda, contraddistinta già da una lunga storia operativa, appare idonea ad incarnare il modello delle grandi opere attribuite in concessione, di cui la Corte ha avuto modo più volte di occuparsi (cfr. delibere Sezione Controllo Stato nn. 96/97, 81/98 e 85/2000).

[4] Su tale delicato tema è utile richiamare i principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 303/2003, con la quale sono state sottoposte al vaglio di legittimità costituzionale alcune disposizioni della legge obiettivo e del correlato decreto legislativo n. 190/2002 (dichiarando la illegittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 3, ultimo periodo, e comma 3-bis, della legge 21 dicembre 2001, n. 443; dell'articolo 15, commi 1, 2, 3, 4 e dell'articolo 19, comma 2, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 “nella parte in cui, per le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici, per i quali sia stato riconosciuto, in sede di intesa, un concorrente interesse regionale, non prevede che la commissione speciale per la valutazione di impatto ambientale (VIA) sia integrata da componenti designati dalle Regioni o Province autonome interessate.”).

In particolare – per quanto rileva in questa sede - il Giudice delle leggi si è soffermato sul problema della ammissibilità, nell’attuale assetto costituzionale, di un programma nazionale di opere pubbliche, definite strategiche, predisposto dal legislatore statale con proprio atto normativo primario: ciò in relazione al nuovo riparto di competenze legislative tra Stato, Regioni e Province Autonome disegnato dalla riforma del titolo V della Costituzione. Al riguardo la Corte ribadisce la necessità che i principi di sussidiarietà e adeguatezza siano interpretati in senso procedimentale, di talché l’attrazione alla sfera legislativa dello Stato di interventi normativi in materie non devolute alla competenza esclusiva dello stesso risulta conforme ai principi della Costituzione “solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà”.

In ragione di tale generale assunto, partendo da tale premessa, i supremi giudici hanno ritenuto “elemento valutativo essenziale” - ai fini dell’ammissibilità del programma infrastrutturale predisposto dal legislatore statale – la espressa previsione di forme di intesa tra lo Stato e le Regioni interessate, alle quali sia subordinata l’operatività della disciplina: ed infatti, la riscontrata presenza di siffatta previsione nell’art. 1 della legge obiettivo ha indotto la Consulta ad affermare la non censurabilità del programma. A ciò si aggiunga l’ulteriore osservazione per quanto concerne i rapporti tra lo Stato e le Regioni nell’articolata “materia” dei lavori pubblici, secondo la quale “…non vi è ragione di negare allo Stato l'esercizio della sua competenza, tanto più che la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema forma oggetto di una potestà esclusiva, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), che è bensì interferente con una molteplicità di attribuzioni regionali, come questa Corte ha riconosciuto nelle sentenze n. 536 e n. 407 del 2002, ma che non può essere ristretta al punto di conferire alle Regioni, anziché allo Stato, ogni determinazione al riguardo”.

[5] In tal senso, si è espressa la Dirigente della Segreteria del CIPE nella adunanza pubblica del 28 gennaio 2005.

[6] Cfr. in proposito all. E1.

[7] Si riportano di seguito gli accordi intervenuti tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, le diverse Regioni e le due Province autonome di Trento e Bolzano, secondo l’ordine cronologico di sottoscrizione dell’intesa: 1) Regione Liguria – 06/03/2002; 2) Regione Lazio – 20/03/2002; 3) Regione Calabria – 16/05/2002; 4) Regione Friuli –Venezia Giulia – 20/09/2002; 5) Regione Sardegna – 11/10/2002; 6) Regione Marche – 24/10/2002; 7) Regione Umbria – 24/10/2002; 8) Regione Campania - 31/10/2002; 9) Regione Basilicata - 20/12/2002; 10) Regione Abruzzo - 20/12/2002; 11) Regione Piemonte – 11/04/2003; 12) Regione Lombardia – 11/04/2003; 13) Regione Toscana – 18/04/2003; 14) Regione Puglia - 10/10/2003; 15) Regione Sicilia – 14/10/2003; 16) Regione Veneto – 24/10/2003; 17) Regione Emilia-Romagna - 19/12/2003; 18) Provincia autonoma di Bolzano – 13/02/2004; 19) Provincia autonoma di Trento – 13/02/2004; 20 ) Regione Molise - 03/06/2004.

[8] Così, ad esempio, per la Tangenziale Est esterna di Milano, a fronte di una previsione di finanziamento contenuta nel prospetto di cui all’allegato C, pari a 999,70 Meuro, la stima attuale si attesta ad oltre 1.200 Meuro. Per questo motivo il promotore dell’intervento chiede una quota di cofinanziamento pubblico pari alla maggiore stima, mentre l’intervento era stato inserito nel programma solo per la accelerazione delle procedure. Cfr. in proposito, nota prot. A17365/05, della Giunta regionale della Lombardia – Direzione generale presidenza – Programmazione.

[9] Così, ad esempio, l’opera interregionale Raccordo Cisa-Brennero.

[10] Cfr. in proposito, la fattispecie della Strada Pedemontana Dal mine-Como-Varese-Valico del Giaggiolo ed opere varie connesse, per la quale – a fronte di una previsione di 3.681 Meuro, ripartiti per 3.616 Meuro a carico di risorse private e 65 Meuro a carico di finanziamento pubblico - la società concessionaria, stimando un onere di 4.200 Meuro, chiede un cofinanziamento pubblico superiore al 50% dell’opera.

[11] Alla data di discussione della presente relazione (28 gennaio 2005), delle 23 deliberazioni CIPE adottate nei mesi di settembre e dicembre 2004, soltanto 7 risultavano essere state formalizzate.

[12] Così, ad esempio, l’opera Accessibilità stradale Valtellina 4° lotto: Stazzona- Lovero SS38- Variante di Tirano primo stralcio, il cui finanziamento - dichiarato nell’allegato C disponibile per intero - non è stato invece confermato nell’ambito del più recente contratto di programma ANAS (per la verità non lo era nemmeno in precedenza, essendo compreso nella cosiddetta “Area di inseribilità” del piano triennale, il cui finanziamento era già subordinato a risparmi eventualmente realizzati sugli interventi prioritari) – fonte Regione Lombardia nota n. 7368/05.

[13] Cfr. il Corridoio plurimodale padano Brescia-Bergamo-Milano (Brebemi) km 61,5 collegamento SP 19, in fase istruttoria presso il CIPE, il cui piano finanziario, come validato dall’ANAS, risulta inadeguato a seguito dei maggiori oneri imposti dalla valutazione di impatto ambientale (fonte Regione Lombardia nota n. 7368/05).

[14] Cfr. nota prot. n. 144 del 3.1.05.

[15] Necessaria, ad avviso dell’Unità, “non per arrivare ad un dato quantitativo (numero), ma bensì per capire se c'è a monte lo studio della domanda, delle alternative, della progettualità, etc.”.

[16] Ciò in quanto la legge stessa non precisa quale schema di riferimento l'Autorità proponente debba utilizzare per realizzare tale analisi e se i risultati dell' analisi debbano essere valutati rispetto a parametri di riferimento prestabiliti.

[17] Ai lavori del Gruppo, iniziati nel gennaio 2004, risultano aver partecipato l'Unita tecnica per la finanza di progetto (MEF/CIPE), il Nucleo per l'attuazione per le linee guida in materia tariffaria (NARS), operante presso il CIPE, la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A e la sua controllata EuroProgetti e Finanza S.p.A, la Sogesid S.p.A (società di missione con competenze nel settore idrico, interamente controllata dal Ministero dell'economia), la "Struttura di missione" per la legge-obiettivo costituita in seno al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

[18] Le valutazioni dell’UVAL hanno già portato ad una più articolata rielaborazione di alcuni progetti giudicati inizialmente non soddisfacenti, come nel caso del 2° Megalotto dell’Autostrada Sa-Rc. Cfr. al riguardo nota prot. 2617 del 27.01.2005, del Capo Dipartimento sviluppo e coesione del MEF.

[19] E’ quanto accaduto per: a) l’ Asse viario Marche – Umbria e quadrilatero di penetrazione interna; b) la Salerno - Reggio Calabria: secondo megalotto (da svincolo di Gioia Tauro escluso allo svincolo di Scilla escluso); c) la Piastra Logistica umbra; d) la Metropolitana di Monza: nuova metropolitana M5 da P.ta Garibaldi a Monza Bettola, tratta Garibaldi-Bignami; e) la Metropolitana di Monza: prolungamento della linea metropolitana M1: Monza-Bettola (lotto 1); f) il Progetto Mo.Se.: progetto per la salvaguardia della laguna e della città di Venezia; g) gli Schemi idrici dell’Abruzzo: potenziamento acquedotto del Ruzzo dal Gran Sasso lato Teramo; h) gli Schemi idrici della Basilicata: acquedotto dell’Agri, integrazione condotte maestre e varie 1° lotto funzionale; i) gli Schemi idrici Basilicata: adeguamento opere di captazione, riefficientamento adduzioni ed opere connesse valli Nove e Sinni; l) gli Schemi idrici della Calabria: completamento galleria di derivazione ed opera di presa diga torrente Menta, pozzo piezometrico (I° lotto); m) gli Schemi idrici della Sardegna: utilizzazione irrigua e potabile dei Rii Nieddu, Is Canargius e bacini minori; n) gli Schemi idrici della Basilicata: conturizzazione completa utenze; o) gli Schemi idrici della Basilicata: ristrutturazione dell’adduttore idraulico San Giuliano-Ginosa; p) gli Schemi idrici della Puglia: impianto di potabilizzazione acque Invaso di Conza.

[20] Legge n. 350/2003, articolo 4 commi 134 e 140; delibera CIPE n. 11/2004.

[21] Sono i casi relativi a: 1) accessibilità ferroviaria Malpensa: linea ferroviaria Saronno-Seregno; 2) adeguamento SS 131 “Carlo Felice” Cagliari – Sassari; 3) asse ferroviario Bologna-Bari-Lecce-Taranto: raddoppio Bari S. Andrea – Bitetto; 4) strada statale 106 Jonica: lavori di costruzione dallo svincolo di Squillace allo svincolo di Simeri Crichi e lavori di prolungamento della SS 28; 5) strada statale 106 Jonica: variante all’abitato di Palazzi; 6) Salerno -Reggio Calabria: Megalotto 3 (macrolotto 6).

[22] Sono i casi relativi: a) al Nodo di Catania: Interramento stazione centrale; b) all’Adeguamento SS28 “Colle di Nava”; c) all’Asse ferroviario Monaco-Verona-galleria del Brennero; d) alla Variante all’abitato di Imperia-Aurelia bis.

[23] Il riferimento è: 1) alla Pontina-A12-Appia: Corridoio Tirrenico Meridionale-Collegamento A12-Appia (Roma-Terracina); 2) agli Schemi idrici Molise: acquedotto molisano centrale ed interconnessioni, nel cui caso le osservazioni dell’UVAL sono state parzialmente accolte; 3) agli Schemi idrici Sicilia: Montescuro Ovest; 4) al Sistema di trasporto Rapido di Massa per la Città di Parma.

Delibera

Denominazione

Organo richiedente

Attività Studi pilota ex Delibera CIPE del 21.12.01, n. 121

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

Capitolo V - Conclusioni

CAPITOLO I

3.3 Allocazione delle risorse nel bilancio statale e copertura dei mutui già perfezionati

3.4 Finanza innovativa e nuove tipologie di indebitamento