1. Il problema

Questa relazione ha ad oggetto il "federalismo fiscale" italiano. Benché sia lecito dubitare che al nomen corrisponda una res, nel senso in cui essa è intesa negli ordinamenti federali, non v’è dubbio che il tema sia importante, per la ragione messa in luce, tempo addietro, nel classico studio di Kenneth C. Wheare sui sistemi federali: la finanza pubblica ha un ruolo essenziale nei sistemi non accentrati. Dunque, è importante chiedersi se l’assetto istituzionale che l’Italia si è data, nel periodo più recente, risponda alla logica del federalismo fiscale, sia pure con istituti da perfezionare.

Il quesito è importante anche per un’altra ragione, connessa con l’Unione europea. Proprio mentre si consolidava il vincolo esterno, al quale essa ha sottoposto le finanze pubbliche nazionali, quelle italiane sono state coinvolte da un nuovo decentramento, dopo quelli del terzo decennio del XX secolo. Il problema è – come Antonio Pedone ha segnalato qualche tempo fa - se sia possibile conciliare i vincoli esterni europei, che sono di tipo macroeconomico, con l'autonomia finanziaria riconosciuta agli enti regionali e agli enti locali per ciò che attiene alle scelte di tipo allocativo, alla provvista dei mezzi, al loro impiego.

A queste due ragioni per occuparsi del cosiddetto federalismo fiscale italiano, se ne aggiunge una terza, segnalata anni fa da Massimo Severo Giannini. Egli osservò che, per come si è realizzata in Italia l'autonomia politica degli enti infranazionali, i nodi centrali erano: a) la distribuzione delle funzioni tra i vari livelli di governo; b) i controlli; c) la provvista dei mezzi. Di essi, il primo è all’oggetto del riordino realizzato con leggi ordinarie, seguite dalla legge di revisione costituzionale, il secondo è venuto meno per la soppressione delle norme che legittimavano i controlli. Quanto al terzo, pur essendovi concordia tra gli studiosi che si sono occupati della finanza circa l'interpretazione da dare alla disposizione costituzionale che stabiliva il principio dell'autonomia finanziaria, e cioè che alle regioni doveva essere garantita l'autosufficienza finanziaria e si sarebbe dovuto garantirgli anche l'autonomia nel reperimento delle risorse, in realtà così non è stato per ragioni ben note, sulle quali non occorre tornare.

È utile, invece, chiedersi quali siano le caratteristiche del sistema oggi vigente. Conviene, per chiarezza di esposizione, dire subito che la questione del federalismo fiscale viene qui posta in termini critici riguardo alla possibilità di annoverare l’assetto istituzionale, quale emerge dalla realtà effettuale, tra quelli che si ispirano all'idea del federalismo fiscale. Ciò non implica, sul piano logico e giuridico, che l’assetto della finanza sia incoerente con il vincolo esterno. Anzi, un certo grado di accentramento potrebbe considerarsi utile, forse anche necessario in vista dell’assolvimento degli obblighi che derivano dall’adesione all’unione economica e monetaria. Ma, come si vedrà, le cose non stanno in questi termini.

2. Perché e come è stato riformato l’assetto dei rapporti finanziari tra Stato, regioni ed enti locali

Se si potessero prendere per buone le enunciazioni legislative, si dovrebbe dire che l’ordinamento italiano si è adeguato, nell’ultimo lustro, al federalismo fiscale. Vi fanno riferimento, in modo espresso, le disposizioni della legge 13 maggio 1999, n. 133 e il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 (recante "disposizioni in materia di federalismo fiscale"). Vi si ispira la revisione costituzionale entrata in vigore l’8 novembre 2001. Vi si richiama, da ultimo, la legge finanziaria per il 2003 (l. 27 dicembre 2002, n. 289), che ha approvato l’istituzione di un’alta commissione per l’attuazione del federalismo fiscale. In realtà, la situazione è più complessa.

Prescindendo, per brevità, dalle ragioni più generali addotte per le riforme costituzionali, può dirsi che il modo in cui l'articolo 119 della Costituzione, nella sua iniziale formulazione, era stato attuato era considerato da più parti insoddisfacente. L'autonomia è stata intesa come una semplice provvista di mezzi, non necessariamente adeguata. Essendosi tenuti stretti i cordoni della borsa, proprio mentre si ampliavano le funzioni conferite alle regioni e agli enti locali vi è stato un disallineamento tra la finanza e l'amministrazione, che hanno seguito percorsi diversi. Infine, l'assenza di una reale potestà impositiva per i poteri pubblici diversi dallo stato ha avuto l'effetto di sottrarre l'ordinamento italiano alla vigenza del principio non scritto, comune agli ordinamenti liberaldemocratici, secondo cui deve esservi una corrispondenza tra la rappresentanza e la tassazione.

Ricordate molto rapidamente le ragioni della riforma, si può fare altrettanto con gli accorgimenti con cui si è cercato di porre rimedio a queste disfunzioni, dapprima a costituzione invariata. La legislazione dell’ultimo decennio del XX secolo ha, con risultati apprezzabili, incrementato progressivamente l’autonomia finanziaria degli enti locali e, in seguito, delle regioni, rinsaldando sul versante finanziario la crescente legittimazione elettorale diretta conferita agli organi di vertice politico. È seguita la riforma costituzionale del titolo V, che si è discostata dalle precedenti revisioni costituzionali, oltre che per l’ampiezza, per il metodo.

Per la prima volta si è seguita la procedura mista, che consta di un esame e di una approvazione parlamentare e della sottoposizione a referendum confermativo, ciò che all’osservatore esterno rivela che non vi era in Parlamento un'ampia condivisione delle linee della riforma o dei tempi e dei modi per realizzare. Ciò spiega, in parte, perché la riforma costituzionale poi non abbia avuto attuazione in sede legislativa: l'assenza di un consenso significativo nelle istituzioni politiche è una delle spiegazioni possibili per l'assenza di successivi provvedimenti, per quanto indispensabili, di attuazione della riforma costituzionale.

Gli esiti della riforma sono di notevole portata. Consistono nella disgiunzione tra legislazione e amministrazione, nell’inversione dell’assetto delle competenze tra stato e regioni, nella soppressione delle norme regolatrici dei controlli "a cascata", sui poteri regionali e locali. Si è aggiunta una riforma della finanza, in più direzioni. La Costituzione del 1948 disgiungeva la finanza statale da quella pubblica, concepita come la risultante della prima e della finanza regionale e locale. Ne demandava il coordinamento, dal punto di vista delle fonti, alla legge della Repubblica. Il nuovo articolo 117, invece, include sia il coordinamento della finanza pubblica, sia l'armonizzazione dei bilanci pubblici tra le materie di legislazione concorrente. Per esse, allo Stato spetta determinare i principi fondamentali, alle regioni emanare le norme di dettaglio, con espressa esclusione dei regolamenti statali.

3. Perché quello italiano non è un sistema di federalismo fiscale

Ci si può chiedere, a questo punto, se quello italiano possa considerarsi un sistema riconducibile alla logica del federalismo fiscale. La prima cosa da fare, in realtà, sarebbe un’operazione di pulizia linguistica, giacché il termine federalismo è ambiguo. Vi sono così tante accezioni di federalismo, com'è stato dimostrato dal maggior studioso contemporaneo del federalismo, Daniel J. Elazar, che in realtà non si dovrebbe mai usare l'espressione "federalismo", senza accompagnarla da espressioni che lo qualifichino, facendo capire di quale specie di federalismo si stia parlando. In particolare, per ciò che riguarda il federalismo fiscale, si dovrebbe chiarire se si ha in mente un sistema di federalismo di tipo cooperativo o competitivo; un sistema nel quale vi siano consistenti trasferimenti di risorse, come quello tedesco, oppure un sistema nel quale i trasferimenti di risorse siano limitatissimi, come quello americano (lo ricorda in un articolo recente l’economista Wallace Oates). Pur se l'espressione federalismo fiscale ha in sé un valore limitato, si possono trarre da questa letteratura, dalle esperienze che questa letteratura illustra, alcuni insegnamenti utili per valutare l'attuale assetto italiano.

Consideriamo, anzitutto, l’atto normativo più rilevante per l’ordinamento della finanza regionale, il d. lgs. 28 marzo 2000, n. 76. Esso è stato costruito in modo opposto rispetto alla legge quadro del 1976. Quella legge anticipava le riforme della finanza statale, mentre il d. lgs. n. 76/2000 non si fonda semplicemente sui principi fondamentali, come l’equilibrio del bilancio e la sua annualità (articoli 5 e 6), bensì trasferisce alle regioni gli strumenti utilizzati dallo Stato: il bilancio pluriennale, la legge finanziaria, le leggi di spesa.

Anche se si considerano gli orientamenti di politica legislativa riguardanti le entrate e le spese, è evidente che esse non comportano un significativo rafforzamento dell’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali. Sul versante delle entrate, l'introduzione di alcune imposte, come per esempio l'ICI, ha indubbiamente modificato la condizione dei poteri locali. Tuttavia, allo stato attuale, non è possibile affermare che gli enti locali abbiano un’autonomia finanziaria piena. Vi è d’impedimento la circostanza, ben nota a quanti s’interessano della finanza pubblica, che in altri casi la loro potestà si riduca alla determinazione di addizionali rispetto ad imposte determinate altrove, cioè dallo Stato. Ne offre un esempio l’imposta sul reddito delle persone fisiche: tutto quello che ottengono attualmente gli enti locali è di avere degli acconti e dei conguagli, non certo una reale determinazione autonoma. Per di più, queste erogazioni sono disposte dal Ministero dell'Economia e delle finanze sulla base di stime piuttosto che di dati accertati. Tutto ciò fa pensare che agli enti locali spetti una aspettativa, giuridicamente rilevante, a ottenere una provvista finanziaria, non l'autonomia rispetto a quella provvista.

Ulteriori dubbi sulla possibilità di annoverare quello italiano tra i sistemi di federalismo fiscale riguardano la disciplina della spesa, cioè il modo in cui vengono destinate risorse ottenute ai vari impieghi che l'ordinamento annovera tra gli interessi meritevoli di essere tutelati. Persistono, anzitutto, tetti di spesa per le regioni, per esempio in ambito sanitario (d.l. 18 settembre 2001, n. 347); per gli enti locali li ha stabiliti la legge finanziaria per il 2002. Inoltre, sebbene l'attuale articolo 119 della Costituzione istituisca un fondo perequativo senza vincoli di destinazione, confermando l’orientamento di politica legislativa al quale si ispira il d. lgs. n. 76 del 2000, la legge finanziaria per il 2002 ha istituito nuovi fondi settoriali: il fondo per la tutela allo sviluppo economico e sociale delle isole minori; il fondo per la riqualificazione urbana dei comuni.

Presenta rilievo anche quella congerie di norme che va sotto il nome di patto di stabilità interno. Introdotte per dare attuazione al Patto di stabilità e crescita, esse sono state variate ogni anno, finendo per diventare instabili. Al dovere di conseguire progressive riduzioni del disavanzo, si sono aggiunti altri limiti, tutt’altro che perspicui. Essi riguardano le spese correnti, sanciscono una soglia numerica, quella del 6%. La scelta è incongrua per un ente che abbia i conti in ordine, perché bisognerebbe vincolarlo di più, mentre per un ente che non abbia i conti in ordine è fin troppo generosa. Quindi, è l'idea della soglia che andrebbe abbandonata.

Inoltre, le leggi finanziarie degli ultimi quattro anni hanno introdotto una congerie di norme volte a limitare il potere di spesa delle pubbliche amministrazioni, anche a ordinamento autonomo. Esse impongono il sistema dell’acquirente unico, la Consip. Formalmente, la normativa, che persegue la finalità di ridurre la spesa per l’acquisto di beni e servizi, si applica in modo differenziato: ha effetti vincolanti di tipo pieno per le istituzioni statali e gli enti ad esse assimilati, di tipo parziale per le altre amministrazioni. Ma anch’esse debbono conformarvisi, dovendo esporre le ragioni per le quali se ne discostano e informarne gli organi di controllo. Anche a prescindere dall’esame dei risultati concretamente conseguiti, il meno che possa dirsi è che, siccome la Consip è una società in mano al Ministero dell’economia, le sue scelte condizionano in vario modo le altre amministrazioni.

Un ulteriore condizionamento dell’autonomia finanziaria delle regioni discende dalla legge per il controllo e il contenimento della spesa pubblica (c.d. legge taglia-spese: l. 31 ottobre 2002, n. 246, di conversione del d.l. 6 settembre 2002, n. 194). Ai fini che qui interessano, è sufficiente osservare che, sebbene la legge consenta la <<riduzione delle spese di funzionamento degli enti e organismi pubblici non territoriali>> (articolo 1, comma 4), gli atti applicativi emanati dal Ministero dell’economia e delle finanze hanno coinvolto le aziende sanitarie e ospedaliere. Dunque, sono state assoggettate alla limitazione delle spese nella misura del 15% degli stanziamenti da utilizzare. Non è in discussione, beninteso, il fondamento costituzionale della limitazione governativa della spesa, bensì la sua estensione a istituzioni sottoposte alla direzione e al controllo da parte delle regioni.

Il terzo principale difetto dell'attuale assetto dei rapporti finanziari è di tipo organizzativo, attiene ai rapporti interistituzionali. Negli ordinamenti federali, esistono da tempo organi e procedimenti specifici che attengono alla finanza. Per esempio, in Germania il tetto del deficit è per il governo centrale e per i Lander, progettato negoziato e stabilito all'interno del Consiglio di Pianificazione Finanziaria. D’altronde, è conforme alla tradizione di quel paese l’avere numerosi raccordi tra i vari livelli di governo. Anche in Spagna esiste un consiglio di politica fiscale finanziaria, al quale si deve l'elaborazione del recente accordo, molto controverso (impugnato dinanzi alla Corte Costituzionale spagnola), per addossare agli enti responsabili le conseguenze derivanti dall'inosservanza del vincolo europeo.

Posta a confronto con la normazione organizzativa dei paesi europei di consolidata o recente struttura non accentrata, quella italiana risulta, ancora una volta, approssimativa. Vi è una conferenza Stato-Regioni, ma è un organo generale, non specifico. Essa non adotta decisioni determinanti per ciò che riguarda l'entità delle risorse che i governi decentrati, regionali e locali, possono acquisire autonomamente. In fondo, la stessa circostanza che la legge finanziaria per il 2003 preveda la costituzione di un'alta commissione per l'applicazione del federalismo fiscale, ne costituisce un’ulteriore riprova. Ma è da escludere che un organo collegiale di questo tipo possa risolvere le disfunzioni che si registrano nella gestione delle relazioni finanziarie intergovernative. Sarebbe già molto se riuscisse a individuare i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, ai quali le regioni debbono attenersi.

4. Il "vincolo" europeo sulle finanze pubbliche nazionali

Bisogna procedere, a questo punto, all’esame del secondo quesito, posto inizialmente, vale a dire se la disciplina vigente in Italia sia compatibile con quella dell’Unione europea. Quest’ultima presenta tre principali caratteristiche.

La prima è la Grundnorm della costituzione economica europea, la salvaguardia dell’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. È ordinato a questa finalità il principio che esige la stabilità delle condizioni della finanza e della moneta. Da esso trae origine anche la scelta di affidare alle istituzioni europee la gestione centralizzata delle funzioni inerenti al governo della moneta. Oltre a sancire la perdita della sovranità monetaria, la nascita dell’Unione europea ha comportato una limitazione della sovranità di bilancio. Questa non è sottratta agli stati, perché il potere di determinare i bilanci pubblici, quantomeno per la parte allocativa, resta, conformemente alla tradizione del costituzionalismo europeo, ai poteri elettivi nazionali. Peraltro, gli stati non possono più determinare in modo autonomo l'entità del disavanzo e del debito pubblico in rapporto al prodotto interno lordo. Inoltre, vi è una rete di regole e di controlli volti ad assicurare che la conduzione delle politiche finanziarie pubbliche sia rispettosa del principio di stabilità.

In Italia, il dibattito nelle sedi scientifiche istituzionali, si è incentrato soprattutto sui due standard di tipo quantitativo, il 3%, il 60%, donde le critiche – esposte in sede istituzionale - di "ragionierismo", che danno un’idea dell’arretratezza culturale di un Paese in cui fare di conto pare avere un significato negativo. Ad ogni modo, le regole applicative più importanti sono altre. Esse stabiliscono che il rapporto tra il disavanzo e il prodotto interno lordo deve diminuire in modo sostanziale e continuo; consentono alla Commissione di tener conto dell'eventuale differenza tra il disavanzo pubblico e la spesa per investimenti (è la Golden Rule, alla quale ha fatto riferimento di recente il commissario Monti per motivare una richiesta di adeguamento del patto di stabilità e crescita che non costituisse soltanto un tentativo di eluderne i peraltro non così rigidi vincoli); impongono di valutare se il debito stesso si stia riducendo in misura sufficiente e si avvicini al valore di riferimento con un ritmo adeguato. È solo grazie a questa regola che pur avendo un debito pubblico che all'epoca era grossomodo superiore al 120%, quindi doppio del valore di riferimento, l'Italia è stata ammessa alla terza fase dell'Unione Economica e Monetaria.

In particolare, un obbligo va ricordato, quello di adeguamento della disciplina nazionale onde consentire il rispetto degli impegni assunti in sede europea. Si tratta di un obbligo generale, non puntuale, non legato a specifici istituti. L’obbligo grava sui legislatori nazionali, i quali debbono assicurare che l'insieme delle discipline vigenti consenta di rispettare gli impegni assunti in sede europea. È alla luce di quest’obbligo che va misurata la congruità sia della disciplina giuridica vigente in Italia, sia dell’applicazione che essa, in concreto, ha avuto.

È da aggiungere, infine, che il sistema europeo si fonda non soltanto su quell'aspetto che tanto ha attirato l'attenzione degli osservatori italiani, e cioè sulle sanzioni (la costituzione di depositi infruttiferi, l'ammenda), ma anche su un elemento che è fondamentale nell'economia di mercato, soprattutto nei mercati finanziari, la pubblicità. Le norme positive dispongono, infatti, che delle raccomandazioni rivolte agli Stati che non abbiano rispettato sia data pubblicità; dispongono che i governi rendano pubblici i propri programmi, i quali contengono anche dei dati sul consuntivo. Tutto ciò non è fatto in funzione degli altri governi. Nell'ambito della procedura di sorveglianza sui disavanzi eccessivi, essi sono abilitati a leggere e valutare quei documenti: è fatto in funzione della constituency economica, ossia del mercato, che - come sogliono dire gli economisti – vota quotidianamente.

5. L’incoerenza tra l’ordinamento italiano e quello europeo

Se queste sono le caratteristiche essenziali della disciplina europea, si può dire che il "federalismo fiscale" italiano sia coerente con essa? Si osservi che non è importante solo il giudizio di risultato complessivo, ma anche i singoli giudizi di risultato parziali, quelli che cioè attengono a punti specifici. Essi riguardano la disciplina giuridica complessiva, il debito e il disavanzo, i raccordi tra i livelli di governo e i controlli.

Le politiche pubbliche, nel corso dell’ultimo decennio, hanno certamente subito un cambiamento complessivo. Non è detto che il risanamento finanziario sia stato conseguito per intero, né che lo si sia ottenuto una volte per tutte. Inoltre, i progressi conseguiti si debbono principalmente alla leva fiscale e alla manovra di cassa, non alla riduzione e alla riqualificazione della spesa. Può dirsi - come ha osservato Sabino Cassese - che chi non ha avuto virtù o non ne ha dato prova in passato, si è dovuto a rassegnare a marciare al passo dei paesi virtuosi: una condotta, dunque, non spontanea ma pur sempre virtuosa. Tuttavia, ciò riguarda l'indirizzo delle politiche finanziarie pubbliche, non la disciplina giuridica della finanza pubblica.

In essa, vigente il vecchio articolo 119 della Costituzione, si è affermato il principio per cui i vari comparti della finanza pubblica concorrono <<al perseguimento degli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea>> e ai vincoli che ne derivano in ambito nazionale (articolo 1, comma 1, d. lgs. n. 76/2000). È stata stabilita, inoltre, una classificazione delle entrate e delle spese, che può considerarsi coerente con il nuovo assetto costituzionale, che demanda allo Stato la determinazione dei soli principi fondamentali riguardanti l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica (articolo 117, comma 3, della Costituzione).

Un diverso discorso va fatto per quella congerie di norme, stratificata per effetto delle varie leggi finanziarie, che suole designarsi con l’espressione patto di stabilità interno. Esse presentano più d’un inconveniente. Non sono tuttora coordinate con la disciplina più generale, che tuttora poggia sulla legge 468 del 78 e sulla legge n. 362 del 1988. Non di rado, contengono regole dettagliate, non coerenti con il nuovo assetto costituzionale, che nelle materie di legislazione concorrente, le riserva alle regioni.

Un’altra questione delicata riguarda il debito e il disavanzo. La norma costituzionale europea esige che l'Unione e gli Stati cooperino per assicurare che le condizioni della finanza siano sostenibili, sane. La sostenibilità implica un giudizio non puntuale, non limitato al singolo esercizio finanziario: va verificata in un arco temporale, richiede giudizi ripetuti che tengano conto anche del passato. Da questo punto di vista, la norma europea considera equivalenti i contributi che i vari livelli di governo danno: per "pubblici" s’intendono il disavanzo e il debito dei governi centrali, delle regioni e degli enti locali, nonché i fondi di previdenza. Per ciascuno di essi, la norma europea incardina nei governi centrali la responsabilità nei confronti dell'Unione. Il problema che ne deriva è se la disciplina nazionale consenta al governo nazionale di assolvere questa funzione, cioè se gli attribuisca potestà non di conformazione delle scelte diverse che possono farsi in ambito regionale e locale, ciò che sarebbe in conflitto con l'autonomia finanziaria, ma di verificazione, che siano in grado di attestare se le scelte che poi sono effettuate a livello allocativo da parte dei vari livelli di governo.

Un altro problema concerne i controlli. Una volta che sia ammesso che il governo centrale non deve dirigere, ci si può chiedere se sia in grado di controllare efficacemente i governi regionali e locali. Neppure da questo punto di vista, la situazione è confortante. Si sono moltiplicate le norme che attribuiscono al Ministero dell'Economia e delle Finanze il monitoraggio dell'andamento dei conti. Però, il presupposto della potestà di intervenire è che alla Repubblica, nel suo complesso, siano state inflitte sanzioni. Ora, la circostanza che si intervenga soltanto quando dall'esterno l'Unione europea ha emanato una sanzione, non può reputarsi un modo corretto di adempiere non solo al principio sostanziale che esige di salvaguardare la sostenibilità dei conti pubblici, ma anche all'obbligo più specifico di adeguare l'ordinamento finanziario nazionale all'ordinamento europeo.

Inoltre, sul versante del debito, una recente ricerca ha dimostrato che i comuni comunque eludono i vincoli sulla spesa, stabiliti dal legislatore. Vi riescono con quel modo ingegnoso che è tipico degli amministratori pubblici italiani: sono diminuiti, nell'ultimo anno, gli stanziamenti per le manutenzioni ordinarie, mentre sono aumentati quelli per le manutenzione straordinarie. Si potrebbe pensare che ciò corrisponda ad una dinamica virtuosa, ma si potrebbe anche essere indotti a sospettare che in realtà una parte delle spese che prima erano collocate tra quelle ordinarie, siano poi state trasferite tra quelle straordinarie. In altre parole, una parte della spesa corrente potrebbe essere stata semplicemente – e artificiosamente - trasferita nel conto capitale. Se così fosse, ne deriverebbero due ulteriori inconvenienti. Il primo è che in questo modo si elude il vincolo - in sé discutibile - che l'ultimo comma dell'articolo 119 della Costituzione stabilisce, impedendo di accedere al debito se non per le spese di investimento. L’altro inconveniente è che, per il semplice fatto che si spostino delle spese nel conto capitale, esse sono assoggettate a procedure più rigide. Quindi l'effetto paradossale è che, per avere un po' più di mano libera, i comuni finiscono per assoggettarsi a procedure più restrittive.

L'ultimo aspetto da considerare riguarda i raccordi interistituzionali e i controlli. Si è già notata l'assenza nel nostro ordinamento di organismi e di procedimenti specializzati. Questa è una lacuna non soltanto in un'ottica di comparazione tra ordinamenti, comunque non accentrati, anche se non federali: lo è anche in rapporto all'ordinamento europeo. Gli organi deputati ad accertare se eventuali scostamenti rispetto alle scelte maturate in sede europea per ciò che attiene al disavanzo e al debito siano da imputare ai governi decentrati, o non invece alla interazione tra il governo centrale e i governi decentrati, sono, infatti, quelli centrali.

Occorrerebbe, invece, un organismo autonomo che possa fornire quindi dei giudizi, anche sulla base delle verificazioni svolte dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, ma distinti rispetto ad esse; un organismo che abbia delle caratteristiche di autonomia e specializzazione e che non sia connesso esclusivamente con il governo centrale, ma anche con i governi locali. Si potrebbe ipotizzare in prima approssimazione che un compito del genere venga svolto dalla Corte dei Conti, ma questo richiederebbe che si rispettassero almeno due condizioni, che sembrano al momento piuttosto difficili da realizzarsi: che la Corte dei conti voglia fare questo tipo di lavoro, invece di occuparsi delle pensioni di guerra o della responsabilità, e soprattutto che in essa tornino ad esserci, come ai tempi di Cavour, persone che si intendano di conti. In alternativa si può pensare alla soluzione che fu ipotizzata qualche anno or sono, cioè costituire una sorta di board autonomo per il debito pubblico.

6. Conclusioni

Non resta, a questo punto, che ricapitolare le conclusioni raggiunte. La prima è che quello italiano è un assetto di rapporti finanziari che può qualificarsi in molti modi, ma non come un assetto riconducibile alla logica del federalismo fiscale: non è un sistema "a matrice", non attribuisce una provvista autonoma, ma mantiene una situazione di dipendenza dei governi regionali e locali. L’altra è che, malgrado ciò, questo assetto dei rapporti finanziari non è neppure coerente con il vincolo europeo, per via dell’imperfezione degli istituti positivi e delle ulteriori disfunzioni che si riscontrano nella prassi applicativa.

Non resta che aggiungere che questa esposizione è carente perché non tiene conto di altri importanti aspetti. In particolare, trascura quello che, Massimo Severo Giannini, definiva con amara ironia il principio più importante nell'ordinamento della spesa pubblica in Italia, il principio della stella d'Italia. Ma Giannini aggiungeva, poi, che non era un principio tanto commendevole, dal momento che ci aveva fatto perdere i più importanti autobus della nostra storia. L’auspicio è che ciò non accada di nuovo, che le opportunità che l’integrazione europea offre non siano dissipate, oltre che da politiche finanziarie non sufficientemente rigorose, da un ordinamento della spesa pubblica obsoleto.

Nota bibliografica

Lo studio di Wheare citato all’inizio è Federal Government (1963), tr. it. Del governo federale, Bologna, Il Mulino, 1997. Quello di Pedone è in corso di pubblicazione negli atti del convegno di contabilità pubblica di Teramo.

L’osservazione di Giannini sui nodi dei poteri regionali e locali è esposta nelle Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1981; l’altra, cui si è fatto cenno nel § conclusivo, nelle Osservazioni critiche sull’ordinamento della spesa pubblica, in Lo sperpero del pubblico denaro, Milano, Giuffrè, 1965, p. 91.

Lo scritto di Oates, citato nel § 3 è An Essay on Fiscal Federalism, in Journal of Economic Literature, 1999, p. 1120 ss. Con specifico riguardo per la situazione italiana, si veda G. Pisauro, Intergovernmental Relations and Fiscal Discipline: between Commons and Soft Budget Constraints, in Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, 2001, p. 511 ss.

Lo studio di Cassese cui si è fatto riferimento nel § 5 è Lo Stato introvabile, Roma, Donzelli, 1998, p. 8. Sulla disciplina europea, rinvio a G. della Cananea, Il Patto di stabilità e le finanze pubbliche nazionali, in Rivista di diritto finanziario e di scienza delle finanze, 2001, pp. 559 ss.

Rita Perez

1. Introduzione.

2. La riforma costituzionale.

3. L’attuazione del federalismo.

4. Il vincolo europeo.

1. Introduzione

Il tema di questo incontro richiede che si ragioni partendo da due eventi certi: l’esistenza del vincolo europeo e l’esistenza della normativa costituzionale, approvata nel 2001, sul federalismo fiscale. Il vincolo, come è noto, ha portato gli Stati che hanno aderito all’Unione europea a sottostare alle decisioni comunitarie, soprattutto in materia di finanza. Il federalismo fiscale tendendo a sottrarre, per sua natura, al governo centrale la determinazione delle decisioni finanziarie che interessano gli enti locali territoriali, spinge gli enti lontano dalle decisioni europee, dirette nei confronti degli Stati. Ciò significa che l’attuazione del federalismo fiscale non può che essere in contrasto con il vincolo europeo.

L’indagine che siamo chiamati a svolgere riguarda, dunque, l’entità di federalismo fiscale introdotta con la normativa del 2001. In particolare, se questa sia tale da dare luogo ad una violazione delle disposizioni europee.

Preliminare a tale aspetto è l’osservazione che, in generale, quando si parla di federalismo si ha presente una realtà in cui enti pubblici territoriali sovrani, pur conservando la propria indipendenza e autonomia, delegano ad un ente, lo Stato federale, l’esercizio di alcune funzioni, ad esempio, la Difesa, i rapporti con l’estero, la moneta. Più raro è il caso in cui organismi che inizialmente fanno parte di un’organizzazione statale acquistano forme più spinte di autonomia, separandosi dallo Stato. Benché meno frequente, è in questa seconda direzione che si indirizza la proposta di federalismo approvata nel 2001 dal Parlamento.

Il secondo modello è più raro, ed è più difficile da attuare in quanto lo Stato di cui originariamente gli enti territoriali hanno fatto parte tende a conservare alcuni poteri di direzione e di controllo sugli enti che aspirano ad una propria sovranità finanziaria, spesso sostituendo il federalismo fiscale con un modello, sia pur accentuato, di decentramento finanziario.

Dunque occorre accertare se la normativa costituzionale del 2001 che nelle aspirazioni doveva consentire agli enti locali di determinare autonomamente le proprie entrate fiscali, oltre che quelle patrimoniali, si rivolge, sotto il profilo della destinazione della spesa, verso obiettivi rispettosi delle esigenze comunitarie. Infatti, il federalismo fiscale comporta che gli enti spendano liberamente ciò che è stato percepito sul territorio. Al contrario, la attuale normativa europea spinge a destinare le risorse acquisite alla riduzione del disavanzo .

Considerate le diverse finalità che le due normative perseguono, in linea teorica si potrebbe, dunque, già concludere che un’eccessiva autonomia finanziaria degli enti territoriali, cioè un accentuato federalismo fiscale, sia in contrasto con il vincolo europeo, mentre l’introduzione di un federalismo contenuto o, meglio, di un decentramento finanziario, opportunamente guidato dal centro, potrebbe essere in armonia con la disciplina comunitaria.

Peraltro, Giacinto della Cananea, nella relazione sulla quale sono stata invitata a intervenire ha fatto due affermazioni degne di nota. Con la prima, ha sostenuto che la normativa sin qui emanata non dà luogo ad alcun federalismo fiscale. Con la seconda, ha osservato che, comunque, la normativa recentemente introdotta è anche in contrasto con la disciplina comunitaria.

La disciplina costituzionale entrata in vigore a seguito di un referendum nel 2001 sommerebbe, dunque, due difetti in quanto, pur non introducendo un federalismo finanziario, sarebbe in contrasto con la normativa europea. Condivido questo giudizio e vorrei spiegarne il motivo.

2. La riforma costituzionale.

La normativa finanziaria, contenuta principalmente nell’art. 119 cost. – preceduta, negli anni Novanta, da una cospicua normativa volta ad attribuire, progressivamente, maggiore indipendenza finanziaria agli enti locali- sancisce, sotto il profilo dell’entrata e della spesa, l’autonomia finanziaria della regioni e, disposizione del tutto nuova, anche degli altri enti locali.

E’ bene precisare che fanno parte delle entrate proprie delle regioni l’imposta regionale sulle attività produttive (Irap), introdotta nel 1997, la cui aliquota di base è determinata dallo Stato nella misura del 4, 25 per cento, anche se le regioni possono aumentarla o diminuirla dell’1 per cento. Va, poi, ricordata l’addizionale sull’imposta regionale sulle persone fisiche (Irpef) per la quale l’aliquota base è determinata dallo Stato nello 0,9 per cento e che le regioni possono aumentare dello 0,5 per cento. Inoltre, vi è la tassa di circolazione che le regioni possono aumentare del 10 per cento ogni anno. A queste imposte vanno aggiunti tributi minori quali le tasse universitarie, quelle sui rifiuti e quelle sul metano.

Tra le entrate proprie vanno annoverate le compartecipazioni a tributi riscossi dallo Stato sul territorio della regione e che rappresentano consistenti fonti di finanziamento per le regioni a statuto speciale. Per le regioni a statuto ordinario, va menzionata, viceversa, l’accisa sulla benzina. L’accisa è una compartecipazione commisurata non al valore dell’imposta, ma alla quantità del prodotto venduto. Ad esempio, per ogni litro di benzina venduto 0,12 euro (pari a 250 delle vecchie lire) vanno alle regioni. Tra le entrate proprie delle regioni e degli enti locali vanno incluse, infine, le somme che provengono dall’emissione di Buoni ordinari dei comuni o delle regioni (Boc o Bor),

Vi sono, poi, altre entrate di cui le regioni possono usufruire, ma che non appartengono alla categoria delle entrate proprie. Si tratta delle somme, con vincolo di destinazione, trasferibili dallo Stato, che debbono accompagnare l’esercizio, da parte delle regioni, di "ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia" ai sensi dell’art. 116 cost., co. 3. Inoltre, è prevista con legge dello Stato la costituzione di un fondo perequativo, senza vincolo di destinazione per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119 cost., co. 3). Il fondo dovrebbe alimentarsi sull’Iva fissata originariamente nella misura del 25 per cento e poi aumentata al 38,55 per cento. Si aggiunga che, in base al co. 5 dello stesso articolo, sono disciplinate "risorse aggiuntive" per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni e "interventi speciali", in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni.

Altre disposizioni contenute nel titolo V che, pur non prendendo direttamente in considerazione la finanza locale, possono esercitare su di essa un’influenza sono quelle relative al coordinamento della finanza pubblica. Il coordinamento è attribuito alla regione in legislazione concorrente, il che comporta che la potestà legislativa spetti integralmente alla regione, mentre la messa a punto dei principi fondamentali sia di competenza statale. Su questa partizione si possono formulare alcune critiche perché, mentre l’attività di coordinamento tende all’individuazione di un denominatore comune, a rendere omogenee azioni poste in essere da soggetti diversi e presuppone, conseguentemente, un’unica fonte coordinante, stando all’art. 117 cost., co. 3, i soggetti coordinanti sarebbero tanti quante sono le regioni, il che è eccessivo.

Infine, vanno menzionate le disposizioni costituzionali che consentono alle regioni e alle province di Trento e Bolzano, nelle materie di propria competenza, di intervenire nella formazione degli atti normativi comunitari (art. 117, co.5). Queste disposizioni, spinte all’estremo, potrebbero portare alla partecipazione delle regioni a decisioni normative europee, idonee ad influire sulla finanza interna degli Stati, come, ad esempio, la messa a punto del Patto di stabilità e crescita. Pur se questa interpretazione andrebbe a cozzare con la disciplina europea che prevede che siano gli Stati ad essere i responsabili del Patto.

3. L’attuazione del federalismo

Sotto il profilo della disciplina costituzionale emanata per introdurre il federalismo fiscale, si può affermare che essa appare scarsamente omogenea. Per un verso, sotto il profilo dei proventi derivanti dall’imposizione fiscale e della loro utilizzazione, è ispirata a principi di autonomia e autosufficienza finanziaria. Per altro verso, a principi di perequazione e di interventismo statali. Nell’insieme queste disposizioni appaiono contraddittorie. Le norme dell’art. 119, co. 1 e 2, si richiamano, come era giusto che fosse considerate le finalità perseguite, ad un’accentuata autonomia finanziaria delle regioni e degli altri enti ed anche, con l’ultimo comma dell’art. 116, ad una loro possibile differenziazione, non mancano, però, nella disciplina, disposizioni, soprattutto quelle sul fondo perequativo e sulle risorse aggiuntive, in contrasto o, almeno, in posizione elidente con l’autonomia. Queste disposizioni sono in grado di aprire un varco, come è già successo in passato, ad un ruolo guida dello Stato sulla finanza regionale e locale. Specie in periodi di crisi economica, allorché le entrate tendono a ridursi.

Proprio sotto il profilo delle entrate, le nuove disposizioni, pur richiamandosi al federalismo fiscale, non paiono in grado di intaccare il potere del governo centrale di determinare, attraverso i trasferimenti, e di indirizzare, attraverso le risorse aggiuntive e gli interventi speciali, i flussi finanziari e le politiche di bilancio delle regioni e degli altri enti locali.

A ciò si aggiunga che la legge finanziaria (Lf) per il 2002, l. 21 dicembre 2001, n. 448, nel tentativo di esercitare una sorta di coordinamento sulla finanza locale ha aumentato il numero dei fondi speciali. Senza contare che lo Stato può, non solo esercitare il potere di fissare tetti all’imposizione tributaria locale, ma anche agire sullo stesso ammontare delle aliquote, imponendo il loro congelamento, come sta accadendo per l’Irpef e per l’Irap con l’art. 3, co. 1, lettera a), Lf per il 2003, avvalendosi di poteri di cui la normativa non fa cenno, fortemente limitativi dell’autonomia regionale e locale e già esercitati in base alla Costituzione del 1948.

Sia la Lf per il 2002 che quella per il 2003 (l. 27 dicembre 2002, n. 289), hanno previsto, inoltre, nei confronti degli enti locali interventi minuti influenti tanto sulle loro decisioni finanziarie che su quelle di natura amministrativa. Si pensi all’art. 84 della Lf per il 2003 che autorizza tutti gli enti locali alla costituzione di società a responsabilità limitata, aventi come scopo esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione dei rispettivi patrimoni immobiliari.

Inoltre, con l’art. 52 della stessa legge, ai fini di provvedere a razionalizzare la spesa sanitaria, è stato imposto alle regioni di prevedere la decadenza automatica dei direttori generali, nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie e ospedaliere, nonché delle aziende ospedaliere autonome. Di provvedere alla rideterminazione della riduzione del prezzo di alcune specialità medicinali nella misura massima del 20 per cento. Di provvedere al monitoraggio delle prescrizioni mediche, nonché alla necessità di porre in essere adeguate iniziative nella prospettiva dell’eliminazione o del significativo contenimento delle liste di attesa.

Si tratta di una disciplina che lascia ben scarsa autonomia alle regioni e che trova, peraltro, giustificazione nella situazione disastrosa dei conti sanitari. Infatti, l’imposizione di questi adempimenti di natura amministrativa si giustifica con lo stato attuale del bilancio sanitario e con l’esistenza nel settore, di diritti soggettivi da tutelare. E’ difficile, però, considerare questi interventi, operati attraverso la legislazione ordinaria, come strumenti di attuazione della riforma costituzionale del 2001.

Sotto questo profilo, da più parti si avanza l’ipotesi che le disposizioni del titolo V impongano un intervento successivo del legislatore volto a completare la normativa costituzionale e a chiarire in che modo le norme costituzionali dovranno coordinarsi tra loro ed armonizzarsi con quelle dettate nel 1948. Peraltro, forse anche a causa dello scarso consenso politico che ha accompagnato la riforma del 2001, la normativa di attuazione della riforma costituzionale tarda ad apparire, mentre si profila all’orizzonte, con la devolution, una nuova riforma costituzionale che andrà ad incidere su un titolo V la cui attuazione appare oggi quanto mai problematica.

4. Il vincolo europeo

Stabilito che, allo stato attuale, la normativa costituzionale del 2001 non ha introdotto un federalismo fiscale e che le stesse Lf hanno esercitato un ruolo riduttivo in materia, resta da chiarire la seconda affermazione fatta da Giacinto della Cananea sul contrasto tra la normativa costituzionale esaminata e il vincolo (finanziario), europeo, oggi fondato principalmente sul rispetto dei parametri di Maastricht e sugli obblighi derivanti dal Patto di stabilità e crescita. Soprattutto quest’ultimo è stato al centro di un ampio dibattito all’interno e all’esterno degli Stati aderenti all’euro che vi sono soggetti.

Sia i parametri di Maastricht che il Patto di stabilità e crescita hanno un valore costituzionale in quanto contenuti in trattati. Tuttavia, esiste un obbligo generale di rispetto della normativa comunitaria, costituzionale e non, che si è esteso e rafforzato negli ultimi decenni. Quest’obbligo è stato scritto nella Costituzione (art. 117 cost., co. 1). In questo si afferma che "la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto […] dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario". La terminologia adottata fa ritenere che tali vincoli tra i quali, appunto, quelli derivanti dal Patto di stabilità e crescita, si applichino alle sole regioni in quanto enti dotati di potestà legislativa. Questa interpretazione, è, peraltro, contrastata dal contenuto dell’art. 120 cost., co.3, che prevede un intervento sostitutivo del governo nei confronti degli organi di tutti gli enti locali, "nel caso di mancato rispetto […] della normativa comunitaria". Il che spingerebbe a ritenere che tutti gli enti locali, e non solo le regioni, sono sottoposti ai vincoli comunitari e sono responsabili del loro rispetto.

Anche sotto il profilo dei rapporti enti locali/Ue, le disposizioni costituzionali appaiono dunque contraddittorie e dovrebbero essere riscritte perché se esistono vicende finanziarie che interessano direttamente la finanza pubblica, queste sono proprio quelle che riguardano la finanza locale, considerato il volume di quest’ultima.

Inoltre, le norme ora ricordate comportano la necessità di un chiarimento specifico sulla responsabilità finanziaria degli enti. In base alla Costituzione nazionale si potrebbe avanzare l’ipotesi di un rapporto diretto ente locale/Ce, che è, viceversa, escluso dal Patto di stabilità e crescita. Come è noto, infatti, la Ce impegna direttamente i singoli Stati e sono questi ultimi ad impegnare gli enti locali.

Accanto alla necessità di un coordinamento del testo costituzionale, cui si è fatto cenno, esistono, peraltro, anche sotto il profilo dei rapporti Stato/Ce, esigenze di riscrittura della normativa del titolo V.

Ora, a me sembra che neppure l’aspetto, relativo ai rapporti tra normativa comunitaria e normativa costituzionale sia stato valutato in modo adeguato dal legislatore costituente. Questo, con l’art. 119 cost., co. 4, ha sottolineato l’esistenza di un legame tra ciò che è acquisito sul territorio e ciò che deve essere restituito al territorio sotto forma di beni o servizi, poiché le risorse ottenute debbono consentire agli enti locali di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Con ciò, le nuove disposizioni costituzionali tendono ad accentuare l’indipendenza delle regioni e degli altri enti locali nell’attività di erogazione delle somme, in contrasto con le esigenze europee che sono in grado di vincolare lo Stato e, attraverso lo Stato, gli enti territoriali, influendo proprio su quella localizzazione della spesa che l’art. 119 cost., co. 4, tende a favorire.

Antonio Pedone

Io sono molto interessato agli interventi precedenti, innanzitutto perché la ricerca di sedi istituzionali e meccanismi adeguati a risolvere quella che ancora ritengo sia una grossa incompatibilità tra un sistema di rapporti finanziari tra diversi livelli di governo da un lato e il rispetto delle regole che ci derivano dall’appartenenza all’Unione Europea (regole di bilancio) è un punto molto importante sul quale credo che occorra analizzare sia le proposte che vengono avanzate da commissioni varie, sia le proposte che anche il professor Della Cananea ha formulato. Credo sia un passaggio fondamentale se si vuole affrontare il problema, anche se al momento ritengo che questa difficile conciliazione tra una definizione di rapporti finanziari tra diversi livelli di governo (possiamo chiamarlo federalismo fiscale se vogliamo) e patto di stabilità, tanto per sintetizzare le regole di bilancio che abbiamo a livello europeo, è ancora uno dei problemi più grossi che dobbiamo cercare di tradurre in regole. Ciò richiede ulteriori modifiche a livello costituzionale oltre quelle già apportate, e anche l’invenzione di meccanismi e istituzioni che possano contribuire a risolvere questo che io ritengo ancora un conflitto. Perché? Perché anche dove ci sono sistemi di federalismo fiscale meglio definiti, è chiaro che questo problema della compatibilità tra una qualche autonomia finanziaria di livelli di governo subnazionali, chiamandoli governi territoriali, e il patto di stabilità e crescita europeo è un problema comune a tutti i paesi europei, e vediamo che tutti lo stanno affrontando con espedienti, meccanismi, ricorso a soluzioni varie. Il caso italiano appunto è aggravato dal carattere ancora ambiguo, incerto da quel che capisco, di quale sia il contenuto del federalismo fiscale all’italiana, anche perché è stato ricordato mancano ancora i provvedimenti attuativi delle disposizioni contenute nella legge di modifica della Carta Costituzionale. Poi mi pare che gli esempi fatti dalla professoressa Perez tolgono ogni dubbio che ancora ci sia molto da capire in materia.

Qualunque sia la soluzione che si darà nei fatti, rimane un problema. Sarò molto sintetico, richiamando un po’ il punto di vista degli economisti. Perché nasce un problema di coordinamento in un sistema di federalismo fiscale? Poi che il federalismo sia competitivo, cooperativo o altro non fa molta differenza; cioè la fa, ma il problema essenziale rimane. Perché un sistema di rapporti finanziari tra diversi livelli di governo può essere basato, come era basato da noi (e in parte è ancora basato) prevalentemente su trasferimenti da un governo centrale verso i governi di livello inferiore (regioni, comuni e così via). Allora in un sistema di questo tipo, come dicono gli economisti, c’è un vertical gap molto largo, cioè un grosso gap che viene coperto da trasferimenti dall’alto verso il basso. In un sistema di finanza derivata, si pone quello che gli economisti chiamano il problema del common pool, per cui essendo il laghetto in cui si va a pescare comune, il costo della propria pesca, delle risorse finanziarie, dei mezzi per fronteggiare le proprie spese è più basso del costo sociale, del costo riferito all’intera collettività nazionale, e quindi questo porta appunto ad un eccesso di spesa, o comunque a una spesa maggiore di quanto sarebbe se invece il costo fosse direttamente sopportato da coloro che beneficiano della spesa. Questo è un vecchio tema che riguarda anche tutti i processi parlamentari di bilancio, quindi non è una cosa nuova, però va applicato al modo in cui sono regolati i rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo. Quindi un sistema basato prevalentemente su ampi trasferimenti, dal centro alle regioni e ai comuni, crea questo problema del common pool, e quindi di comportamenti distorti da parte degli enti locali. Come si corregge? Si corregge ovviamente riducendo il volume dei trasferimenti e dando appunto una maggiore autonoma anche tributaria, oltre che di spesa. Attribuire maggiore autonomia anche tributaria, come in parte si è fatto, serve appunto a ridurre questo comportamento distorsivo, questo trascurare i costi sociali delle risorse e considerare solo i costi propri. I costi delle risorse che un comune riceve da un governo centrale sono più bassi dei costi delle risorse che deve andare a sollecitare e a prelevare dai propri cittadini. Però un sistema di maggiore autonomia tributaria fa sorgere il problema, e quindi ci troviamo tra Scilla e Cariddi, che è quello che gli economisti chiamano il moral hazard. Cioè, se debbo finanziare le mie spese con prelievi tributari, avvicino la rappresentanza alla tassazione, come è stato ricordato; d’altro lato però questo mi conviene farlo finché sono sicuro che, se non lo faccio, non c’è qualcuno che poi viene a salvarmi. Il ricorso alle risorse proprie mi conviene se c’è una clausola credibile di non salvataggio, perché altrimenti, anche se ho i poteri per prelevare maggiori imposte sui miei cittadini, perché dovrei farlo, dal momento che ciò comporta dei costi politici? Allora conviene finanziare le spese in disavanzo, cioè vado in difficoltà finanziarie, tanto poi verrà a salvarmi qualcuno di livello superiore!

Questo è il grosso dilemma. Naturalmente, tutto questo poi viene differenziato e complicato, perché non è così semplice, perché è chiaro che nel primo caso ci sono modalità di trasferimento da un livello di governo all’altro che possono ridurre il problema del common pool, e quindi trasferimenti non incondizionati, o trasferimenti condizionati in parte, specifici, con destinazione predeterminata o vincolata. Quindi è molto complicato, e lo stesso per quanto riguarda il problema del moral hazard, dipende dal tipo di imposte che vengono attribuite, se sono imposte proprie, cioè sulle quali si ha piena autonomia di definizione, di accertamento delle basi imponibili, di fissazione delle aliquote, oppure se sono soltanto forme, per esempio, di addizionali o forme di compartecipazione a gettiti erariali. Quindi cambia il quadro, però il dilemma rimane nella sostanza, e naturalmente come economisti ci impegniamo molto nell’elaborare modelli sempre più complicati, mettendo assieme sistemi di trasferimenti di vario tipo, non condizionati, condizionati a certe caratteristiche, per ridurre esternalità o no, per compensare di alcune inferiorità e così via, e dall’altro un sistema misto di tributi propri in senso stretto, senza limitazioni e vincoli, quelli con limitazioni sulle aliquote, quelli con limitazioni sulla base imponibile e così via. Però nella sostanza questo è un dilemma che rimane, e che è stato affrontato in vari modi. Quello che c’è stato in tutti i paesi è stato quello di ridurre, per motivi vari (che spesso si rifanno ai limiti che si sono riconosciuti, o comunque le resistenze che si sono manifestate, a forme di redistribuzione dall’alto) le forme di gap verticale, corrette attraverso i trasferimenti da un governo centrale. Ci si è spostati verso forme di gap orizzontale, cioè i trasferimenti tra enti dello stesso livello e questo per esempio è accaduto in Italia con la riforma del finanziamento della sanità, in cui lo squilibrio è corretto con un fondo perequativo non di tipo verticale ma di tipo orizzontale. Rimane però il problema che quanto più si passa a meccanismi basati sull’autonomia, e chiaramente è probabile che la riforma costituzionale porti verso una maggiore autonomia di spesa e anche di entrata, questo solleva il problema del come introdurre delle regole che siano chiare, precise, credibili, per evitare comportamenti opportunistici da parte di regioni ed enti locali che cerchino in qualsiasi caso un intervento di salvataggio.

In materia di regole, abbiamo l’esperienza dell’Unione Europea. A livello europeo c’era un problema analogo, considerando i singoli stati come regioni. Il problema è stato risolto introducendo una disciplina di bilancio espressa in alcune regole che sono quelle che conosciamo: una diminuzione del rapporto tra debito pubblico e il prodotto interno lordo, che deve essere sostanziale, continua e a ritmo adeguato, e soprattutto quella di evitare disavanzi eccessivi.

Nel patto di stabilità e crescita, a differenza del trattato, si è proceduto meglio a chiarire l’aspetto che riguarda i modi in cui evitare i disavanzi eccessivi da parte dei singoli paesi, però non si è affrontato il problema della riduzione del debito, perché chiarire cosa significa una riduzione sostanziale e a un ritmo adeguato, è difficile. Per i disavanzi eccessivi, nel trattato il riferimento era che non bisognava superare il 3% nel rapporto tra indebitamento netto della pubblica amministrazione e prodotto interno lordo. Con il patto di stabilità questo aspetto è stato modificato, perché poteva significare che i singoli paesi erano autorizzati a stare vicini al limite di un 3% di disavanzo in qualsiasi circostanza e fase congiunturale. È stato modificato nel senso di indicare un obiettivo, che è quello di non superare il 3% nel rapporto tra indebitamento netto e prodotto interno lordo, salvo i casi di eccezionalità, temporaneità e prossimità. Al di fuori di tali casi, si è fatto riferimento all’obiettivo invece non solo di non superare il 3% ma di realizzare una situazione di bilancio vicina al pareggio o in avanzo nel medio termine. Anche qui bisogna specificare che cosa si intende per close to balance: esso è stato definito adesso più o meno 0,5 intorno al pareggio. Però cosa si intende per medio termine? Gli economisti sono intervenuti suggerendo il riferimento a un periodo di tempo sufficiente a coprire le varie fasi cicliche, quello si chiama pareggio del bilancio lungo il ciclo, lungo un intero ciclo. Quindi facendo riferimento non al saldo di bilancio effettivo, ma a quello che si chiama saldo di bilancio strutturale, cioè quello che si avrebbe in condizioni di crescita tendenziale (un tempo i keynesiani parlavano di crescita potenziale ma adesso si parla di crescita tendenziale). Il problema è come lo calcoliamo, come calcoliamo qual è il saldo strutturale, che è il saldo di bilancio nominale corretto per gli effetti del ciclo sulle voci di bilancio, sia dal lato della spesa sia dal lato dell’entrata. Nella realtà, per molti paesi, dal lato delle entrate c’è una maggiore sensibilità ciclica che dal lato della spesa, del resto lo vediamo anche qui in Italia con l’andamento delle entrate. Si è detto che, se il riferimento è al saldo strutturale, si pone il problema di come calcolarlo. E naturalmente a seconda di come lo si calcola vengono fuori dei risultati lievemente diversi, ed è solo da meno di un anno, da quest’anno, che si è cambiato il metodo di calcolo. Senza entrare in dettagli, si è passati da un sistema di correzione delle serie indicative dell’andamento dell’economia basato su un filtro che cercasse appunto di identificare i cicli (la fase ciclica in relazione alla quale va corretto il saldo di bilancio effettivo per ottenere il saldo strutturale), si è passati a un metodo basato sulla stima di una funzione di produzione. Ad ogni modo, le regole previste dal patto di stabilità sono rimaste regole quantitative, anche se qualcuno ritiene che si sia passati da regole quantitative rigide o fisse a regole quantitative cosiddette contingenti, cioè condizionate.

Un inconveniente che viene riconosciuto alle regole quantitative rigide, che può essere uno dei motivi per i quali via via si è arrivati a renderle un po’ più condizionate, o comunque a interpretarle in un certo modo, è quello che si sa per esperienza che le regole quantitative quanto più sono rigide tanto più si prestano, provocano, danno luogo ad incentivi per aggirarle, e quindi per ridurre la spinta naturale ad aggirarle, cioè la convenienza a ricorrere ad espedienti di natura contabile o di altro tipo, si è dato questo quadro un po’ più generale. Però rimane un quadro che richiede comunque il rispetto di queste regole quantitative, sia pure ridefinite con riferimento a un saldo strutturale (comunque definito e misurato) anziché al saldo effettivo.

Queste difficoltà che esistono a livello europeo come si riflettono nel patto di stabilità cosiddetto interno? Vengono ad essere in qualche misura moltiplicate, anche da altri fattori. Dal fatto per esempio che uno dei principi che può derivare dal patto di stabilità e crescita europeo è che in fondo la politica di bilancio nazionale e livello macroeconomico dovrebbe essere basata, proprio perché fa riferimento al saldo strutturale, sul meccanismo degli stabilizzatori automatici, cioè è consentito per esempio avere un disavanzo maggiore di quanto era previsto per il 2002, per l’Italia o per gli altri paesi, in relazione al fatto che le entrate tributarie saranno minori di quanto si era previsto in rapporto ad una crescita del PIL maggiore di quanto poi non si stia effettivamente verificando. Questa è una variazione per così dire automatica del saldo consentita, proprio perché fa riferimento al saldo strutturale, e quindi la politica fiscale dovrebbe limitarsi, o comunque concentrarsi in maggior misura sugli stabilizzatori automatici.

Questo pone un problema ulteriore: se nella fase di trasferimento di potestà tributaria agli enti locali si trasferiscono imposte che hanno un’elevata sensibilità congiunturale, cosa succede? Nel senso che se imposte assegnate agli enti locali, come accade per esempio in alcuni stati americani, hanno una sensibilità congiunturale elevata, e quindi, se le cose vanno male, è chiaro che crollano le entrate, ma a quel punto cosa possono fare gli enti locali? Certo possono avere un maggior disavanzo, che però deve essere concordato o riconosciuto nel patto di stabilità interno. Tenete presente che la riforma costituzionale prevede che possano essere finanziate con ricorso al debito solo le spese di investimento. Se l’ente locale non può andare in disavanzo di parte corrente, stando appunto alla norma costituzionale, deve tagliare le spese correnti o aumentare i tributi propri. Se però sono spese correnti richieste per esempio dal rispetto degli standard minimi fissati dal governo centrale, questo contrasta con un’altra norma. Quindi affrontare tutti questi problemi non credo che si possa farlo se non in qualche misura attraverso regole, o quantitative o, forse meglio, anche di tipo procedurale. Tenendo però presente che quelle procedurali, come ha ricordato Della Cananea, funzionano meglio se di tipo gerarchico rispetto alle regole procedurali di tipo collegiale. E naturalmente quando si deve trattare con vari enti, in sede di varie conferenze e in parlamento, è chiaro che la procedura diventa molto collegiale. Allora regole procedurali largamente collegiali e poco gerarchizzate, almeno nell’esperienza studiata da vari autori, con riferimento a numerosi paesi e per lunghi periodi, sembrano funzionare meno per assicurare il rispetto di regole del tipo di quelle del patto di stabilità.

Perciò credo che si tratti di individuare forse con maggiore precisione i temi aperti, e i motivi di incompatibilità e inconciliabilità sia dell’attuale testo di riforma del titolo V della Costituzione sia di un testo corretto di federalismo, che coordini il federalismo fiscale con le regole del patto di stabilità, sia pure in una interpretazione che è meno rigida di quella precedente, ma che comunque rimane nell’ambito delle regole quantitative, e di vedere di immaginare i meccanismi di tipo istituzionale, o sedi istituzionali in cui possano essere affrontati questi problemi. In questo modo spero di avere restituito la palla ai miei colleghi esperti in diritto costituzionale.