Agostino Chiappiniello, L'invito a dedurre nel giudizio

davanti alla Corte dei conti, Maggioli, 2005

 

Prefazione

La normativa vigente prevede che rispondono per responsabilità amministrativa i pubblici funzionari, impiegati ed agenti che cagionano un danno alla P.A. per inosservanza dolosa o gravemente colposa di un obbligo di servizio.

E’ una responsabilità che incombe su tutti coloro che sono legati allo Stato o altro ente pubblico da un rapporto di impiego o di servizio.

Ultimamente, la Corte di cassazione ha riconosciuto alla Corte dei Conti la giurisdizione anche per le ipotesi di danno relative agli enti pubblici economici e aziende municipalizzate.

La responsabilità patrimoniale amministrativa è ripartita dalla giurisprudenza in responsabilità amm.va, contabile e civile verso i terzi, differenze concettuali che portano tutte alla responsabilità patrimoniale intesa in senso lato.

La norma su cui si basa la Giurisdizione della Corte dei Conti nelle materie di contabilità pubblica è l’art. 103 della Costituzione.

 Le norme ordinarie generali basilari che disciplinano la responsabilità amministrativa sono gli artt. 82 e segg. R.D. 23.11.1923 n. 2440, artt. 18 e segg. T.U. n. 3/1957, art. 52 R.D. n. 1214 del 12.7.1934.

Vi sono disposizioni di legge di settore che rinviano alla disciplina relativa agli impiegati civili dello Stato, artt. 18 e segg. t.u. n. 3/1957.

A titolo esemplificativo si citano le seguenti: per gli amministratori e dipendenti Regionali art. 30 della legge 19.5.1976 n. 335 che rinvia alle norme dello Stato; per gli enti locali, art. 58 legge 8.6.1990 n. 142, ora sostituito dall’art. 93 del D. leg.vo n. 267 del 18.8.2000; per  le AA.SS.LL. si applicano le norme dello Stato, art. 47, legge n. 833/1978 che rinvia all’art. 28 del DPR 20.12.1979 n. 761 che rinvia a sua volta al T.U. n. 3/1957; personale del Parastato art. 8 della legge 20.3.1975, n. 70 rinvia alle norme per i dipendenti dello Stato.

La materia della responsabilità è stata più compiutamente disciplinata dalle leggi di riforma della Corte dei Conti n. 19 del 14 gennaio 1994 e n. 639 del 20 dicembre 1996.

Le innovazioni più significative sono: limitazione della responsabilità degli eredi ai soli casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi; previsione in via generalizzata della responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave; insindacabilità delle scelte discrezionali nel merito; esclusione della solidarietà passiva tra più corresponsabili, salvo i casi di dolo o illecito arricchimento degli stessi; compensazione del danno con il vantaggio ricevuto dall’Amministrazione; previsione di termini ristretti entri i quali si sviluppa la fase preprocessuali (termine non inferiore a 30 giorni in favore dell’invitato per depositare le deduzioni o essere sentito dal magistrato requirente – termine di 120 giorni, decorrente dalla scadenza del termine per il deposito delle deduzioni, per esercitare l’azione mediante l’emissione dell’atto di citazione); prescrizione quinquennale (precedentemente era decennale); responsabilità di coloro che hanno omesso di fare la denuncia di danno alla Corte dei Conti; estensione della giurisdizione della Corte dei Conti alle fattispecie di responsabilità amministrativa anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza del soggetto responsabile.

Con le medesime leggi di riforma è stato introdotto l’istituto del  cosiddetto“invito a dedurre”.

L’art. 5, comma 1°, della legge n. 19 del 14 gennaio 1994, prevede che il Procuratore Regionale, prima di emettere l’atto di citazione in giudizio, invita il presunto responsabile a depositare le proprie deduzioni ed eventuali documenti entro il termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica della comunicazione dell’invito. Nello stesso termine il presunto responsabile può chiedere di essere sentito personalmente.

La disciplina è stata, successivamente integrata, dalla legge n. 639 del 20 dicembre 1996, art. 1, comma 3 bis.

Detta disciplina prevede che il Procuratore Regionale emette l’atto di citazione in giudizio entro centoventi giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno.

Prevede altresì, che eventuali proroghe di tale termine sono autorizzate dalla sezione giurisdizionale competente, nella camera di consiglio a tal fine convocata; la mancata autorizzazione obbliga il Procuratore Regionale ad emettere l’atto di citazione ovvero disporre l’archiviazione entro i successivi quarantacinque giorni.

Considerato la mia attività come magistrato requirente e la posizione che attualmente rivesto, espletando le funzioni di Procuratore Regionale della Corte dei Conti per la Regione Umbria, ho sentito il bisogno di affrontare  con il presente lavoro l’istituto “dell’invito a dedurre” , evidenziando le problematiche connesse a questa materia di recente innovazione.

Non vi è dubbio che l’Invito a dedurre consente al presunto responsabile di dimostrare di essere estraneo alla vicenda dannosa e al magistrato requirente di completare l’istruttoria evidenziando più compiutamente la fattispecie di danno e individuando in modo puntuale i soggetti responsabili del pregiudizio economico patito dall’erario.

Il presunto responsabile del danno collaborando con il magistrato requirente può trarne solo vantaggi, poiché se non ha posto in essere alcuna condotta illecita ha la possibilità di evitare il giudizio di responsabilità.

Il Procuratore Regionale essendo titolare di una azione pubblica e obbligatoria persegue l’interesse generale dell’ordinamento, tenendo presenti tutti gli elementi acquisiti nelle indagini, compresi quelli forniti dalle stesse parti coinvolte nel procedimento, quindi sia gli elementi favorevoli che quelli sfavorevoli al convenuto.

Il lavoro sottolinea la lacunosità, incompletezza e contraddittorietà  della normativa relativa all’invito a dedurre e all’attività istruttoria del Procuratore Regionale in generale, lacunosità e contraddittorietà che di solito il cittadino, ma più in particolare i convenuti, ingiustificatamente addebitano al P.M. contabile.

Si è evidenziato ancora, la posizione delicata in cui versa il Procuratore Regionale esso è titolare di un’azione pubblica, da esercitare obbligatoriamente, perciò in presenza di un minimo di fumus di fondatezza della fattispecie di danno denunciata, è tenuto ad effettuare le indagini del caso, al fine di accertare se sussistono tutti gli elementi e le condizioni per poter esercitare legittimamente e fondatamente l’azione di responsabilità amministrativo-contabile di propria competenza.

Come Procuratore Regionale mi rendo conto che  vi sono due esigenze da tutelare: da una parte vi è l’obbligo di indagare anche in considerazioni delle legittime aspettative di giustizia della collettività, dall’altra, invece, vi è la necessità e l’obbligatorietà di effettuare accertamenti rigorosi, puntuali nel rispetto di tutte le garanzie dei potenziali autori responsabili del danno a carico del bilancio pubblico.

Il Procuratore Regionale se non può archiviare deve procedere obbligatoriamente con la propria azione.

 

In tal senso,  è la recente giurisprudenza contabile la quale ha evidenziato che nel giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti (pur nella nuova conformazione dell’istituto della responsabilità amministrativa e contabile, quale emergente dalle novelle del 1994 e del 1996, nell’interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 371 del 1998) si deve ritenere che il Procuratore Regionale, se non può essere sollevato dall’onere di produrre elementi di prova a sostegno della propria domanda nel modo più puntuale possibile, non è tuttavia tenuto, ai fini dell’ammissibilità e della validità della sua domanda, a fornire la “prova piena” ed inconfutabile del fondamento della sua azione.

Si è cercato di evidenziare infine, la posizione di difficoltà in cui versa il Procuratore Regionale, poichè se si archivia si corre il rischio di esser criticati dai cittadini di non perseguire le ipotesi danno, se invece, si cita in giudizio il presunto responsabile del danno e si perviene ad un’assoluzione, si è criticati per aver agito giudizialmente con leggerezza.

In ogni caso, l’assoluzione di un convenuto, tanto più nelle ipotesi di assoluzione per colpa grave, non è da considerare una sconfitta per la Procura ma la vittoria e il trionfo della sana e corretta gestione delle pubbliche risorse, poiché vuol dire che all’esame del Collegio non vi erano concrete ipotesi di danno erariale, seppur era necessario esercitare in quel caso l’azione non essendoci i presupposti per adottare il provvedimento di archiviazione.

Con il presente lavoro si è tentato di dare delle soluzioni alle singole questioni, soprattutto tenendo presente la giurisprudenza della Corte dei conti in materia.

 

Dott. Agostino Chiappiniello