Convegno ISEL  -  Agrigento 16 – 17 aprile 2004  concernente

 

“ LA CORTE DEI CONTI NEI PAESI DEL MEDITERRANEO;

FUNZIONI GIURISDIZIONALI IN MATERIA DI CONTABILITA’

PUBBLICA”

 

 

Relazione introduttiva

del Prof. SALVATORE BUSCEMA

sul tema:

 

“FUNZIONI DI CONTROLLO E DI GIURISDIZIONE.

LA GIURISDIZIONE IN MATERIA DI RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA

E CONTABILE”

 

 

            Un sentito ringraziamento ritengo doveroso esprimere al Presidente Antonino SANCETTA e all’ISEL per la scelta di un tema di altissimo livello e di notevole interesse per la collettività dei Paesi del Mediterraneo.

            La Sicilia può essere fiera di ospitare un Convegno che interessa istituzionalmente i popoli dell’area mediterranea.

            Preliminarmente ritengo doveroso richiamare l’attenzione sul fatto che, in termini diversi ma connessi il 9/14 giugno 1996 si è svolta a Caserta una Conferenza Interuniversitaria - in collaborazione con la Commissione Europea e sotto l’Alto Patronato del Presidente della Repubblica Italiana  - sul tema: “ L’UNIONE ECONOMICA, MONETARIA, FINANZIARIA E SOCIALE EUROPEA – PROCEDURE OPERATIVE E TEMPI DI ATTUAZIONE”.

            In tale contesto una riunione settoriale (12 giugno 1996) si è svolta  sul tema: “IL CONTROLLO SULLA SPESA PUBBLICA E SUGLI ATTI FINANZIARI NEI RAPPORTI TRA LA  CORTE DEI CONTI EUROPEA E LE CORTI NAZIONALI”.

            A tale riunione parteciparono magistrati delle Corti Europee (Italia, Belgio, Grecia, Spagna) e docenti universitari.

            Al sottoscritto venne affidato il compito di una relazione di sintesi e conclusiva.

            Per quanto possa interessare in questa sede ritengo piacevole e doveroso constatare che il sistema italiano, di affidare il controllo esterno e la giurisdizione contabile, alla Corte dei Conti come magistratura specializzata ed indipendente, venne ritenuto il più soddisfacente per la tutela obiettiva degli interessi della collettività.

            Il tema di questo Convegno rende, a mio avviso necessario una pregiudiziale individuazione del contenuto scientifico  della “contabilità pubblica” da valere per tutti i Paesi.

            In proposito mi permetto richiamare agli Atti del 1° Convegno di “contabilità pubblica: posizione costituzionale e scientifica; riflessi sull’ordinamento statale e regionale”, da me organizzato  - come Direttore dell’Istituto di Studi giuridici della Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Perugia  –  il 23 –24 ottobre 1976.

            Delle problematiche affrontate con serietà in tale sede, rimane fondamentale quella di ancorare il contenuto della contabilità pubblica al rapporto di diritto pubblico fra la generalità di cittadini contribuenti (cioè della collettività) e gli enti pubblici (prima di tutto lo Stato) inverso al rapporto giuridico d’imposta, nel quale sono soggetti attivi i cittadini, complessivamente considerati, ai quali va riconosciuto il diritto alla effettiva destinazione ai fini pubblici del gettito tributario, il diritto alla correttezza di gestione del pubblico denaro e degli altri mezzi pubblici.

            Sono d’altra parte soggetti passivi gli enti impositori o titolari di beni pubblici, ai quali incombe il dovere di garantire detti diritti mediante cinque strumenti:

1.      autorizzazione legislativa ad erogare qualsiasi spesa pubblica ed a gestire i bilanci;

2.      esame ed approvazione del massimo organo rappresentativo di ciascun ente dei risultati della gestione;

3.      il controllo della Corte dei conti sui diversi settori della finanza pubblica;

4.      accertamento giurisdizionale della responsabilità per i danni causati a ciascun ente pubblico;

5.      la giurisdizione contabile.

 

In questa sede interessano gli ultimi  tre strumenti, nei quali è fondamentale la posizione della Corte dei conti.

Occorre constatare che nell’ordinamento italiano il controllo della Corte dei conti costituisce essenziale strumento di garanzia obiettiva nella gestione dei mezzi coattivamente sottratti alla collettività ed è strettamente correlato al controllo politico degli organi elettivi. Fin dalla istituzione di tale organo (1862) sono emersi due aspetti del controllo: di garanzia obiettiva della conformità della gestione al sistema normativo sostanziale e al bilancio; di propedeuticità per il controllo parlamentare.

La Costituzione repubblicana (art. 100) ha confermato il primo aspetto – prendendo atto della evoluzione delle forme di intervento statale nella duplice direzione degli enti territoriali e di quelli istituzionali – ed ha perfezionato il secondo aspetto sottraendolo a qualsiasi  ingerenza o azione ritardatrice governativa[1].

Negli ultimi decenni, la notevolissima evoluzione degli interventi pubblici nell’economia, fino alla privatizzazione delle strutture pubbliche, ha determinato una profonda consequenziale trasformazione nella funzione di controllo della Corte dei conti a tutti i livelli territoriali ed istituzionali.

Per quanto concerne il livello statale può essere denunciata una inadeguatezza del sistema di controllo che investe, innanzitutto, la gestione rimasta nel solo alveo del bilancio statale e riguarda principalmente: la saltuarietà del controllo sui rendiconti amministrativi che si è chiaramente manifestata strumento di svuotamento del controllo, in presenza della crescente deficienza numerica del personale in relazione alle crescenti esigenze. L’inadeguatezza è stata accentuata dalle norme contenute nell’art. 3 della legge n.20/1994 che hanno ridotto ampiamente il controllo preventivo e che hanno ridotto il controllo successivo a quello annualmente programmato anche se formalmente esteso a tutte le “amministrazioni pubbliche” e saltuario.

Per quanto concerne il livello regionale, l’ibrido sistema creato dall’art. 41 della legge n. 62/1953 è stato parzialmente modificato con l’attribuzione alla Corte dei conti del controllo successivo concernente il perseguimento degli obiettivi fissati dalle leggi regionali di principio e di programma (art. 3, comma5-c, l. 20/1994).

Per gli enti locali il controllo pur essendo disciplinato dal legislatore statale, è stato attribuito ad un organo della Regione (art. 130 cost.), nel quadro della esaltazione delle autonomie (artt. 5 e 128) e  della riserva al Parlamento del coordinamento finanziario (art. 119).

In concreto la legge 62/1953 ha dato una disciplina alquanto distante dal disegno costituzionale essenzialmente perché: il contenuto del controllo di legittimità viene modellato su quello precedente, senza tener conto della profonda trasformazione voluta dal Costituente per le autonomie locali; sono state ignorate le esigenze dei rapporti interorganici nell’adeguare il nuovo sistema di controllo; è stato ignorato l’aspetto referente, sia nei confronti di ciascun Consiglio, sia nei confronti  della regione e dello Stato (a quest’ultima carenza ha parzialmente rimediato l’art. 13 della legge 51/1982 che ha istituito la Sezione Enti Locali, ora delle Autonomie[2],  della Corte dei conti con funzioni di referto al Parlamento); sono stati inseriti nell’organo membri non scelti dalla Regione e non in coerenza con la funzione di controllo.

Con la legge n. 142/1990 – che ha segnato per gli enti locali il passaggio dall’autarchia all’autonomia voluta dalla Costituzione – il sistema di controllo sugli enti comunitari è stata profondamente modificata anche con la netta distinzione dalla giurisdizione contabile rafforzata ed articolata con le garanzie di obiettività [3].

La riforma del titolo V della Costituzione, di cui alla legge 5 giugno 2003 n.131, ha ridisegnato l’assetto dei rapporti istituzionali tra Stato, Regioni ed  enti locali con riconoscimento a questi ultimi di più ampi poteri di autonomia.

Con l’art.7 della legge 5 giugno 2003 n.131, attuativo della legge costituzionale n.3 del 2001, sono stati modificati i controlli della Corte dei conti nei confronti delle Regioni e degli enti locali in attuazione della riforma in senso federale, con la previsione normativa di sezioni regionali di controllo nelle regioni ad autonomia ordinaria.

Per gli enti pubblici istituzionali il controllo in via generale si basa:

1.      sulla attività dei collegi sindacali (o di revisione) con funzioni analoghe a quelle dei similari organi delle società per azioni; sulla vigilanza di uno o più Ministeri;

2.      sulla partecipazione al controllo della Corte dei conti ove ne ricorrano i presupposti indicati nella  legge 259/1958 (contribuzione ordinaria a carico del bilancio, autorizzazione ad imporre imposte, tasse e contributi, apporti patrimoniali o concessione di garanzia).

Tale sistema appare  poco razionale ove si consideri che:

1.      i collegi sindacali ( o di revisione) non possono dare, nel campo pubblicistico, i risultati di garanzia che normalmente offrono nel sistema privatistico, in quanto essi non ricevono l’investitura dell’organo (Parlamento) che potrebbe paragonarsi all’assemblea degli azionisti e che neanche la loro attività è indirizzata a tale organo;

2.      la vigilanza ministeriale si basa sull’assunzione governativa di una centralità che, in un sistema costituzionale rappresentativo, non può che appartenere al Parlamento;

3.      la partecipazione  della Corte dei conti al controllo è nata storicamente in funzione del controllo parlamentare (art. 151 della legge n.129/1939 e r.d. 720/1939) ma si è affievolita a seguito della trasformazione in referto non finalizzato all’approvazione parlamentare dei bilanci.

Occorre constatare che l’evoluzione del controllo voluta dall’art. 100 della Costituzione non risulta adeguatamente realizzato, con qualche passo indietro, come:

1.      la sottrazione al controllo degli atti adottati con decreti delegati e con decreti legge (art. 16 legge 400/1988),

2.      la visione restrittiva degli atti del Governo e dei suoi componenti e delle strutture delle P.A. da sottoporre a controllo  (art. 3,1°comma legge 20/1994).

Il quinto strumento delle garanzie obiettive, concernente i danni arrecati al patrimonio di enti pubblici, è collegato con il quinto della giurisdizione amministrativa, ma merita una analisi distinta ai fini della giurisdizione, specie a seguito della privatizzazione di diverse strutture pubbliche.

Le norme civilistiche sulla responsabilità (artt. 2392 a 2395 c.c.) trovano applicazione anche nei confronti di amministratori e di dirigenti che gestiscono le azioni  di società formalmente privatistiche. Il mancato esercizio dell’azione di responsabilità dinanzi al giudice ordinario fa scattare il meccanismo della responsabilità per danno derivante al patrimonio dello Stato o di altro ente pubblico, dinanzi alla Corte dei conti in sede giurisdizionale. Occorre  constatare che tale meccanismo è stato furbescamente raggirato – con l’avallo della classe politica -  con la creazione di S.p.A. con la partecipazione dominante di società a loro volta create dallo Stato o da altri enti comunitari[4].

La giurisdizione contabile vera e propria costituisce la cerniera del sistema delle garanzie obiettive e per la stessa il Costituente ha voluto investire direttamente la Corte dei conti. Infatti l’art. 103 – 2° comma – della Costituzione, avendo attribuito alla Corte dei conti  la “giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica”, nei confronti di tutti gli enti pubblici, ha  primieramente confermato quella da essa già esercitata per lo Stato.Questa parte della giurisdizione contabile, attribuita alla Corte dei conti fin dall’origine, trova la sua disciplina nel t.u. approvato con r.d. 12 luglio1943, n. 1214. Tale complesso normativo in linea di massima soddisfa, per la parte che riguarda lo Stato, l’esigenza costituzionale della riserva di giurisdizione della Corte dei conti. Nel nuovo sistema costituzionale, la giurisdizione contabile ha una maggiore rigidità che in passato. Tale rigidità riguarda sia l’assoggettamento alla giurisdizione contabile, sia la competenza dell’organo, Corte dei conti, cui è attribuita tale funzione.

Sono da ritenere non conformi ai nuovi principi costituzionali tutte le norme limitative o di esenzione della giurisdizione stessa. Allorquando ricorrono i presupposti obbiettivi di assoggettamento alla giurisdizione contabile – maneggio di denaro o di cose di proprietà dello Stato con obbligo di restituzione – il legislatore ordinario non può esonerare l’agente dalla resa  del conto giudiziale, in quanto l’esonero oltre ad essere in contrasto col principio di eguaglianza di tutti i cittadini viola i principi fondamentali della indisponibilità dell’azione di responsabilità e dell’accertamento obiettivo  della correttezza di gestione.

            Accanto ai giudizi conto, a denaro ed a materia, il t.u. 1214/1934 sulla Corte dei conti aveva inserito alcuni giudizi ad istanza di parte nella materia contabile.

            L’aspetto tuttavia più rilevante appare quello concernente la richiesta degli esattori delle quote inesigibili. Il fenomeno che trae origine dall’artificioso difetto di notifica delle cartelle esattoriali riguardanti contribuenti di notevole spessore economico è da ritenere di carattere generale, ma è stato pubblicamente denunciato dal Procuratore regionale della Corte dei conti di Palermo in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario per il 2002. Sulla base di tale denuncia da un’inchiesta giornalistica ( su  “Questioni di Sicilia” di sabato 16 febbraio 2002) è stato affermato che “dal 1992 non sono stati riscossi tributi per ben 12 mila miliardi”.

Conclusivamente ritengo doveroso che da  questo Convegno venga recepita – ad iniziare dal Presidente della Corte dei conti qui presente – la fondamentale esigenza di rafforzare le funzioni di controllo e giurisdizionali della Corte dei conti, quale Magistratura speciale potenziata dalla Costituzione repubblicana nell’interesse oggettivo della Collettività nazionale e delle sue articolazioni ai livelli locali.

            A tal fine ritengo doveroso auspicare:

a)      che vengano individuati e denunciati al Parlamento e all’opinione pubblica tutti gli espedienti finora adoperati per affievolire il controllo ed eludere la giurisdizione contabile ed i suoi effetti di obiettiva tutela degli interessi di tutti;

b)      che venga dal Parlamento seriamente affrontato il problema dell’adeguamento dei ruoli organici della Magistratura e delle strutture amministrative di supporto sia per quanto concerne le funzioni giurisdizionali sia per le funzioni di controllo;

c)      che venga, dai competenti organi della Corte dei conti, curata in modo adeguato la formazione professionale dei magistrati, analogamente a quanto avviene per la Magistratura ordinaria.

Particolare attenzione meritano i riflessi sul sistema delle garanzie obiettive, nell’interesse delle collettività e delle sue articolazioni, dell’accentuato fenomeno delle privatizzazioni come sviluppo degli interventi pubblici nell’economia.

Esiste il pericolo della creazione di scandali di livello internazionale simili a quelli che recentemente si sono verificati per grosse società private in Italia con ramificazioni all’estero.

Ed è proprio per questo potenziale pericolo che si rende necessario perfezionare e potenziare le funzioni della Corte dei conti al fine di evitare il pericolo di possibili abusi delle strutture formalmente privatistiche ma sostanzialmente di pertinenza del popolo sovrano.