corte dei conti

CORTE DEI CONTI

Seminario di studi

IL GIUDICE UNICO DELLE PENSIONI . ESAME DELLE QUESTIONI SUSCITATE DAL NUOVO RITO INTRODOTTO CON LA LEGGE N.205 DEL 2000

ROMA 21,22,23 OTTOBRE 2002

RELAZIONE

L’applicazione dell’art.420 c.p.c. al rito pensionistico .La costituzione e l’esame delle parti , il tentativo di conciliazione , la difesa dell’Amministrazione ( con particolare riguardo alla proposizione delle eccezioni non rilevabili d’ufficio) , le udienze di rinvio .

A cura di

Michele Oricchio

L’impatto prodotto dalle innovazioni recate dalla l.205/2000 sul processo pensionistico devoluto alla giurisdizione della Corte dei Conti ed in particolar modo di quelle derivanti dall’applicazione dell’art.420 c.p.c. (di cui ci andremo di seguito ad interessare) è certamente notevolissimo , come si è avuto modo di verificare in questi primi anni di applicazione della legge in commento .

Il primo problema che si è dovuto a tal proposito affrontare è stato quello della ricostruzione sistematica della normativa vigente in materia : per far ciò si è reso necessario un notevole sforzo interpretativo di tipo “pretorio” in quanto le riforme che sono intervenute negli ultimi anni , lungi dal realizzare un consapevole disegno di armonica riforma hanno inciso in maniera chirurgica sul preesistente regolamento di procedura che però risulta quasi completamente inapplicabile o per abrogazione espressa o per palese incompatibilità con le norme recentemente introdotte .

Prima di approfondire le problematiche connesse all’instaurazione del giudizio pensionistico , argomento assegnatoci, è opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento in quanto ciò è utile al fine della migliore comprensione delle argomentazioni che di seguito andremo svolgendo .

Può dunque affermarsi che attualmente , in via principale, trovano applicazione l’art.6 della L.19/1994 e l’art.5 della L.205/2000 che ,a sua volta, prevede espressamente l’applicazione degli artt.420, 421, 429, 430 e 431 c.p.c. che costituiscono i più recenti interventi normativi espressamente riferiti al settore di contenzioso che qui ci occupa .

Solo per le problematiche non coperte da tali disposizioni trovano applicazione le norme del regolamento di procedura (r.d.1038/1933) che hanno così assunto una valenza sussidiaria cioè sono applicabili in quanto non incompatibili con i principi recati dalle più recenti norme .

Infatti le richiamate riforme hanno portato alla formazione di un “corpus” di principi e di disposizioni che si contrappone alla preesistente antiquata regolamentazione della procedura dei giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei Conti sicchè è compito dell’interpretazione giurisprudenziale e dottrinale ricostruire – in attesa di un auspicato nuovo regolamento di procedura – il tessuto normativo applicabile in coerenza con lo spirito della nuova normativa e con i principi del giusto processo di cui all’art.111 della Costituzione .

Può allora affermarsi che le lacune esistenti nella normativa più recente debbono essere colmate con il ricorso alle residue norme del regolamento di procedura ancora vigenti nonché con l’applicazione delle norme del codice di procedura civile e del rito del lavoro “in primis” , grazie anche al rinvio dinamico al codice di rito contenuto nell’art.26 del regolamento di procedura del 1933.

La necessità di una definitiva semplificazione e “giurisdizionalizzazione” del processo pensionistico in base ai principi generali processual-civilistici è divenuta improcrastinabile proprio a seguito della recente riforma dell’art.111 della Costituzione ,relativa al c.d. “giusto processo” recata dalla legge costituzionale n.2/1999 che è entrata in vigore il 7.1.2000 e, benchè prioritariamente elaborata in funzione del processo penale , contiene alcuni principi di portata generale applicabili a tutte le giurisdizioni e , dunque , anche a quella contabile.

Ci si riferisce ai primi due commi dell’articolo richiamato che affermano come ogni processo debba svolgersi in tempi ragionevoli , nel contraddittorio tra le parti , in condizioni di parità , davanti ad un giudice terzo ed imparziale.

Fondamentale è poi l’affermazione che il “processo si deve svolgere in tempi ragionevoli” che è particolarmente pregnante nel giudizio pensionistico contabile caratterizzato , fino a poco tempo fa , da antiquate procedure che hanno provocato l’accumularsi presso le soppresse sezioni centrali di un arretrato di oltre duecentomila processi .

Una decisa attuazione dei richiamati principi costituzionali si è avuta con la l. 21.7.2000 n.205 che , all’art.5 , ha ulteriormente innovato nel processo pensionistico della Corte introducendo in primo grado il sistema del “Giudice unico delle pensioni” applicante in via principale ( e non più solo in base al “rinvio dinamico” di cui all’art.26 del R.D. 1038/1932) alcune qualificanti norme del rito del lavoro la cui notoria “vis expansiva” può portare anche all’applicazione in via analogica delle altre norme non espressamente richiamate .

Né , ad avviso di chi scrive , è fondata l’obiezione mossa a tale teoria secondo la quale se la legge n.205/2000 lo avesse voluto avrebbe espressamente sancito l’applicabilità dell’intero rito lavoro al processo previdenziale svolgentesi innanzi alla Corte , in quanto non si è in presenza di una normativa che affronta organicamente la riforma di questo processo sebbene di quello amministrativo in cui poi risulta inserito il richiamato art.5 che è norma del tutto estranea al contesto in cui è inserita e solo indicativa della “frettolosa” volontà del legislatore di attuare un’accelerazione dei tempi del giudizio ed una sua semplificazione ed armonizzazione a quello svolgentesi innanzi all’A.G.O. (Vedasi lavori parlamentari).

I richiamati interventi riformatori si sono , dunque , andati a sovrapporre ad un preesistente substrato normativo di consolidata interpretazione , con il quale -oggi- si pongono delicati problemi di coordinamento che sta affrontando principalmente la giurisprudenza contabile , per la verità oscillante fra le testè propugnate ampie aperture alla nuova disciplina processuale e improvvise chiusure misoneistiche

Dunque , l’atto introduttivo del giudizio in materia pensionistica ha il nome e la forma di un “ricorso” e va proposto innanzi alla sezione giurisdizionale della Corte dei Conti della regione in cui si è residenti dall’interessato di persona o da avvocato munito di apposita procura secondo le forme di cui all’art. 83 c.p.c ; in tale ultimo caso non è più necessario l’intervento di un avvocato Cassazionista , in quanto l’ art.1 comma 5-bis della l.19/94 ha riservato ai soli giudizi d’appello la disciplina di cui all’art.3 della l.161/1953.

Il ricorso deve contenere , a pena di inammissibilità, oltre l’indicazione del giudice l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto su cui si fonda la domanda , con le relative conclusioni (art.6 , 7° co. della L.19/1994) e va sottoscritto dalla parte e dal suo (eventuale) difensore.

Si ritiene generalmente che

<E’inammissibile il ricorso sottoscritto dal rappresentante territoriale di un patronato , laddove il ricorrente abbia officiato l’istituto su un modello a stampa allegato all’atto introduttivo , senza specificazione della persona fisica del difensore>

(Corte Conti , sez. Calabria 12.9.2000 ,409, RCC,2000,V,181).

L’art. 6, 7°co. della L.19/1994 richiama , nel contenuto, la previsione dell’art.163 del codice di rito e ribadisce la necessità di una chiara indicazione degli elementi costitutivi della domanda , rendendo inammissibili le generiche istanze di concessione di benefici pensionistici , in precedenza comunque utili ad “eccitare” l’attività della Procura generale .

Il ricorso introduttivo del giudizio deve essere notificato a cura dell’attore all’Amministrazione resistente : ove ve ne siano di più , va notificato a tutte .

Qualche problema sorge in ordine al destinatario della notifica , se cioè esso debba essere l’Amministrazione direttamente interessata ovvero l’Avvocatura distrettuale dello Stato operante presso l’adito giudice , quale rappresentante ex lege dell’Amministrazione evocata in giudizio.

Sul punto non v’è uniformità di vedute sia in dottrina che in giurisprudenza tant’è che spesso si procede ad una doppia notifica e tuttavia , ad avviso di chi scrive, sembra più corretto notificare direttamente alla (sola) Amministrazione interessata e ciò per un’evidente ragione di economia processuale in quanto ai sensi dell’art.6, 4°co. della l.19/1994 ( che è “specialis posterior” rispetto a quella regolante le funzioni dell’Avvocatura dello Stato ) spetta all’Amministrazione evocata in giudizio decidere se farsi rappresentare da un proprio funzionario ovvero avvalersi del patrocinio erariale .

Tale conclusione sembra corroborata “ a contrario” dal diverso regime delle notifiche previsto dall’art.415 ultimo comma c.p.c. (introdotto dal D.lgs.80/1998) per le controversie di lavoro dei pubblici dipendenti “privatizzati” : in tal caso è previsto esplicitamente l’obbligo della notifica del ricorso all’Avvocatura dello Stato per le amministrazioni statali o ad esse equiparate ma ciò in quanto in tal materia l’art.417-bis c.p.c. prevede che è l’Avvocatura erariale a decidere se assumere in proprio la difesa dell’amministrazione (ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici) ovvero rimetterla alla stessa Amministrazione perchè si avvalga dei propri uffici di gestione del contenzioso del lavoro (vale a dire l’esatto contrario di quanto accade per la materia previdenziale).

Diverso è il problema dell’iniziativa dell’Avvocatura erariale di costituirsi in giudizio per l’Amministrazione inerte pur in assenza di specifica delega : in tal caso pur ritenendosi preferibile una delega alla trattazione del contenzioso ( non certo un mandato poichè l’Avvocatura può esercitare comunque i suoi poteri generali di rappresentanza di cui agli artt.1 e 3 del r.d. 30.10.1933 n.1611)deve ritenersi ammissibile un’autonoma costituzione in giudizio , salva la possibilità per il ricorrente di contestarla con apposita eccezione .

Il principio dell’ obbligo del contraddittorio da attuarsi attraverso la necessaria previa notifica del ricorso di cui agli artt.101 e 415 c.p.c. non è espressamente previsto dal regolamento procedurale dettato per i giudizi pensionistici devoluti alla cognizione della Corte dei Conti , ma ciò è dovuto solo alla vetustà dello stesso ( che prevedeva l’intervento del Procuratore generale ) e all’ovvietà della sua universale applicazione consacrata , da ultimo, dall’art.111 della Costituzione .

Esso è così divenuto “ius receptum” a seguito dell’attività svolta dalla giurisprudenza della Corte che ha anche dovuto interessarsi delle conseguenze derivanti dai vizi di notifica del ricorso : le prime decisioni sono state di inammissibilità dello stesso o di improcedibilità , senza peraltro una chiara distinzione circa gli effetti dell’adozione dell’una o dell’atra formula .

Le Sezioni Riunite della Corte si sono recentemente interessate del problema in sede di “questione di massima” ed hanno affermato che :

<l’atto introduttivo del giudizio pensionistico conserva la forma del ricorso ma ha il contenuto della citazione sicchè ad esso è applicabile l’art.163 del codice di procedura civile con la conseguenza che la mancata notifica dell’atto introduttivo alle parti interessate rende il ricorso inammissibile , non potendo il giudice disporre la rimessione in termini >

(Corte Conti , Sez.R., 9.7.2001 n.6/QM, RCC,2001,4, 54 ).

La richiamata sentenza , benché apprezzabile sotto il profilo della definitiva affermazione dell’obbligo per il ricorrente di notificare l’atto introduttivo del giudizio all’Amministrazione resistente , non convince nel punto in cui afferma l’impossibilità di una rimessione in termini del ricorrente che tale adempimento non abbia posto in essere : infatti il collegio giunge a tale conclusione attraverso il richiamo ( reso possibile dall’art. 26 del r.d.1038/1933) all’art.163 del codice di rito , omettendo però di considerare che la l.205/2000 ha espressamente richiamato l’applicabilità dell’art.421 c.p.c. in base al quale

(C.p.c. 421,1° co.).

Tale disposizione , pur essendo inserita in una norma rubricata “poteri istruttori del giudice “ è pacificamente utilizzata per “diritto vivente” innanzi all’A.G.O. al fine di disporre preliminarmente la fissazione di un nuovo termine per la notifica dei ricorsi in materia di lavoro e previdenza nell’ipotesi in cui il ricorrente non abbia tempestivamente adempiuto al predetto onere a seguito della fissazione della prima udienza di discussione .

Cass.n.7209 del 1999).

Ma anche per il processo civile ordinario si è ritenuto che

(Cass. 18.4.1986 n.3386).

Inoltre la giurisprudenza civile è sostanzialmente concorde nel ritenere sanabili i vizi di notifica quando questa abbia raggiunto lo scopo , ai sensi dell’art.160 c.p.c.

Sembra , dunque, potersi fondatamente affermare che l’omessa notifica del ricorso non comporta l’inammissibilità dello stesso , ma solo la fissazione di un nuovo termine per provvedervi ai sensi del primo comma dell’art.421 c.p.c.: tanto anche per “economia processuale” , attesa l’inesistenza di termini di decadenza per attivare un giudizio pensionistico innanzi alla Corte dei Conti .

Una volta instauratosi il contraddittorio segue normalmente la costituzione in giudizio delle parti attraverso il deposito presso la segreteria del giudice adito degli atti introduttivi di lite con allegata conferente documentazione probatoria.

Mancando la previsione di termini perentori di costituzione per il ricorrente (vedasi 165 c.p.c.) può anche verificarsi il caso di costituzione della sola Amministrazione resistente , il che comunque comporta la necessità di una pronuncia da parte della Sezione adita .

Per l’Amministrazione resistente la costituzione non può, peraltro, considerarsi assolutamente avvenuta con la trasmissione del fascicolo amministrativo alla segreteria del giudice adito , anzi da taluni si è ritenuto sostanzialmente abrogato anche l’art.74 del regolamento di procedura che prevede l’obbligo per la segreteria di richiedere alla Amministrazione i documenti in base ai quali è stato emesso il provvedimento impugnato .

Si tratta di una tesi del tutto condivisibile anche alla luce della considerazione che, in un processo di parti , è onere del convenuto cioè dell’Amministrazione difendersi con l’ulteriore conseguenza di poter fissare la prima udienza di discussione anche in assenza dei documenti dell’Amministrazione : il relativo comportamento omissivo potrà rilevare solo ai fini della decisione a prendersi ex artt.116 e 420 c.p.c. e,comunque, il giudice potrà sempre ordinare l’esibizione dei documenti ritenuti necessari ai fini della decisione con propria ordinanza istruttoria.

Non è comunque prevista alcuna formale dichiarazione di contumacia del convenuto non costituitosi e ciò anche perché il ricorso introduttivo può essere proposto di persona dall’interessato , senza che questi possa però poi intervenire in sede di discussione.

Anche per quanto attiene ai giudizi pensionistici devoluti alla giurisdizione della Corte dei Conti ci si è chiesti se sia necessaria condizione di proponibilità la previa pronuncia della competente autorità amministrativa o possa adirsi direttamente il competente giudice .

La questione viene in rilievo in due momenti del giudizio : quello dell’introduzione dello stesso e quello della trattazione del merito delle domande di aggravamento o interdipendenza e per trovare una soluzione soddisfacente ad essa non può che procedersi con la preliminare individuazione del quadro normativo di riferimento .

Innanzitutto deve essere preso in considerazione il regolamento di procedura dei giudizi avanti la Corte dei conti, approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, secondo cui

<i ricorsi in materia di pensioni, assegni od indennità non sono ammessi quando… si propongano domande sulle quali non siasi provveduto in sede amministrativa>.

(r.d. 13.8.1933 n.1038 , art.71).

Va poi evidenziato che la medesima normativa dispone che :

(r.d. 13.8.1933 n.1038 , art.26).

Tale rinvio è stato pacificamente inteso come dinamico, cioè atto a recepire ogni modifica di norme della procedura civile intervenute successivamente alla data di emanazione del regolamento stesso come, appunto, l’intero vigente codice di procedura civile, approvato col r.d. 28 ottobre 1940, n. 1443, e anche le norme sul giudizio in materia di rapporti individuali di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatoria in esso introdotte con la legge 11 agosto 1973, n. 533.

Fra queste ultime l’art.443 novellato ( come già visto nel capitolo quinto ) prevede l’improcedibilità temporanea dei ricorsi previdenziali non preceduti dall’esperimento della fase amministrativa .

Tanto precisato , va registrata l’esistenza di oscillazioni giurisprudenziali sul punto in quanto talvolta si è ritenuta necessaria una previa pronuncia amministrativa su ogni singolo motivo dedotto in giudizio , talvolta si è affermata la sufficienza della pronuncia dell’amministrazione sul petitum sostanziale della domanda stessa, cioè sulla pretesa pensionistica: secondo tale orientamento , se l’amministrazione, nell’esame di una domanda di pensione, si è fermata a un motivo concernente l’an, la condizione dell’art. 71 lett.b) del r.d.1038/1933 deve ritenersi integralmente soddisfatta, senza bisogno di una nuova pronuncia amministrativa sul quantum, che sarà stabilito dal giudice, investito dell’esame dell’intero rapporto pensionistico.

In quest’ultimo senso le Sezioni riunite si erano espresse, con estremo vigore e con dovizia d’argomenti, nella decisione n. 52/C del 14 settembre 1981, nella quale veniva affrontata espressamente la questione dell’interpretazione dell’art. 71 lett.b) in parola.

Deve registrarsi anche l’attuale prevalente indirizzo giurisprudenziale che ritiene “desueta” la predetta norma e nega la necessità della previa pronuncia amministrativa , essendo la Corte dei Conti giudice del rapporto e non del singolo atto.

<La natura e la struttura del giudizio pensionistico innanzi alla Corte dei Conti sono tali che l’azione promossa con il ricorso stesso si configura quale azione di accertamento del diritto soggettivo contestato e del connesso rapporto giuridico patrimoniale senza avere per diretto oggetto la legittimità dell’atto impugnato >.

(Corte Conti , Sez. Campania , 12.10.1998 ,n.192 , RCC, 1998,VI,182 )

Ad avviso di chi scrive la soluzione più ragionevole è quella di applicare anche ai giudizi pensionistici devoluti alla giurisdizione della Corte dei Conti la disposizione contenuta nell’art.443 c.p.c. , con la conseguenza di rendere la pronuncia amministrativa condizione di procedibilità dell’azione giudiziale , realizzabile anche attraverso il meccanismo del “silenzio rigetto” .

Ci si deve , ora , soffermare sulla seconda delle ipotesi formulate ad inizio paragrafo , quella cioè che afferisce all’applicabilità o meno dell’art. 149 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, che - in espressa deroga all’art.5 del codice di rito- così detta :

(C.p.c. 149 disp.att.) .

In proposito la prevalente giurisprudenza contabile è orientata negativamente e ritiene che l’ambito del giudizio di classifica deve essere ancorato alla situazione nosologica esistente alla data cui si riferiva il decreto impugnato e i successivi ulteriori stadi della malattia, eventualmente ingravescenti, resterebbero al di fuori dell’ambito giurisdizionale, non potendo i poteri decisionali del giudice, a norma dell’art. 71 del regolamento di procedura 13 agosto 1933, n. 1038, essere dilatati sino al punto di sostituire attività demandate alla competenza istituzionale dell’organo amministrativo ( così la soppressa Sez. IV, 18 dicembre 1985, n. 68212).

Trovando l’aggravamento la sua precisa regolamentazione nell’art. 70 del t.u.29 dicembre 1973, n. 1092, secondo cui “la pensione o l’assegno spettanti in caso di aggravamento decorrono dal primo giorno del mese successivo a quello di presentazione della domanda, oppure, qualora risulti più favorevole, dalla data della visita medica” (Sez. IV, 14 ottobre 1988, n. 71953), non avrebbero rilevanza gli aggravamenti intervenuti successivamente nel corso del giudizio, né lo stato di salute al momento della trattazione della causa (Sez. Veneto, 19 settembre 1994, n. 208; 13 maggio 1995, n. 81; Sez. Molise, 22 febbraio 1996, n. 42). Ciò, anche, perché, essendo la revisione del trattamento pensionistico diritto potestativo da esercitarsi esclusivamente da parte del pensionato, sarebbe precluso al giudice di sostituirsi all’interessato, sopperendo agli adempimenti che a lui fanno carico (Sez. Toscana: 15 maggio 1996, n. 269; 18 ottobre 1996, n. 513).

Dell’argomento si sono anche interessate le Sezioni riunite sempre escludendo ogni possibilità di valutare le modifiche dello stato di salute del ricorrente intervenute nelle more del giudizio : ciò hanno fatto sia con la decisione n. 87/C/1990, con cui hanno ritenuto che l’art. 71 lett.b) faccia divieto al giudice di conoscere di una specifica domanda, se questa non sia stata prima presentata all’amministrazione e questa non abbia adottato il relativo provvedimento e sia con la recentissima sentenza n°2/2002/QM in cui si nega l’operatività dell’art.149 disp.att. c.p.c. sostanzialmente sul presupposto che spetti alla sola Autorità amministrativa accertare l’intervenuto aggravamento di una patologia già riconosciuta dipendente da causa di servizio ,all’esito di un procedimento rigorosamente disciplinato da norme di legge .

Ad avviso di chi scrive tali pronunce non possono essere condivise per una serie di motivazioni presenti innanzitutto anche in altre decisioni della Corte : si è , infatti al contrario affermato che non è precluso al giudice, in quanto giudice del rapporto pensionistico, pronunciare in merito all’aggravamento verificatosi nel corso del procedimento amministrativo e giudiziale (Sez. Sardegna, 15 aprile 1991, n. 249; Sez. Molise, 20 gennaio 1999, n. 20).

Tale pronuncia, viceversa, costituirebbe un dovere del giudice, a sensi dell’art. 149 delle disposizioni d’attuazione del codice di procedura civile, relativo alle controversie in materia di invalidità pensionabile, che sarebbe applicabile anche ai rapporti pensionistici disciplinati dal t.u. n. 1092 del 1973 (Sez. Sardegna, 21 dicembre 1987, n. 738; 24 ottobre 1995, n. 510), in virtù della natura di giudizio paritetico che il processo pensionistico avrebbe acquistato con le riforme legislative del 1994 (Sez. II, 7 agosto 2000, n. 274), nonché in considerazione del “carattere devolutivo della cognizione pensionistica” (Sez. II, 6 ottobre 2000, n. 310); e, soprattutto, perché l’art. 149 non contrasterebbe con la su riportata norma del D.P.R. 1092/1973, costituendo soltanto una circoscritta ipotesi di deroga alla stessa, la quale rimane applicabile nella normalità dei casi (Sez. II, 6 dicembre 2000, n. 409)

Ad avviso di chi scrive , nonostante la richiamata recente pronuncia delle Sezioni Riunite , è a quest’ultimo orientamento giurisprudenziale che bisogna aderire in quanto quello contrario pecca di formalismo e si presta a notevoli critiche in quanto omette di considerare la funzione deflattiva dell’art.149 in esame e la ratio sottesa che ha portata universale e consiste nel principio che “ la durata del giudizio non può andare a detrimento di chi ha ragione” per cui non può rimanere estranea al giudizio l’eventuale evoluzione ingravescente delle patologie già oggetto di domanda amministrativa e/o giudiziale .

I giudizi relativi all’invalidità pensionabile sono del tipo “rebus sic stantibus” e non possono perciò essere cristallizzati al momento della presentazione della relativa domande amministrativa : ogni diverso avviso costituisce una battuta d’arresto nel processo di modernizzazione del giudizio pensionistico devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti e di assimilazione all’analogo contenzioso devoluto all’A.G.O. indubbiamente voluto dal legislatore con una molteplicità di recenti interventi quali, da ultimo , la L.205/2000 .

Non è in proposito ultroneo ricordare che secondo la Suprema Corte la valutazione dell’eventuale aggravamento intervenuto in corso di giudizio costituisce un dovere od obbligo del giudice, anche d’appello (Cass., sez. lavoro: 6 febbraio 1985, n. 874; 13 giugno 1986, n. 3946). Tale obbligo è, peraltro, da contemperarsi col principio dell’art. 112 c.p.c., che impone la “corrispondenza del pronunciato al chiesto”.

Esso obbligo, quindi, certamente esiste quando ci sia stata espressa domanda in tal senso, o quando una siffatta domanda si possa comunque ritenere compresa nella domanda giudiziale, ma non giunge ad operare in modo automatico, dovendo sempre rimaner fermo il principio della libera determinazione di parte in ordine alla delimitazione del thema decidendum.

Con la costituzione in giudizio del ricorrente da attuarsi con il deposito del ricorso ritualmente notificato e della produzione di parte presso la segreteria del Giudice adito (ovvero con la presentazione dell’istanza di prosecuzione del giudizio ex art.6 primo comma L.19/1994, per i ricorsi presentati anteriormente all’1.1.1994) si attua la “vocatio iudicis” e si pone in movimento la procedura che deve concretizzarsi nella fissazione dell’udienza di discussione e concludersi con l’emanazione della sentenza definitiva di I° innanzi al giudice monocratico , quale generalmente introdotto per tale contenzioso con l’art.5 delle L.205/2000, che essendo norma processuale è di immediata applicazione a tutti i giudizi pendenti in materia previdenziale .

In tale fase svolge un ruolo fondamentale la segreteria dell’adita Sezione che riceve il ricorso , provvede alla sua fascicolazione ,acquisisce i documenti necessari ex art.74 R.D.1038/1933 e rilascia copie, redige i ruoli e cura le comunicazioni , in ciò servendosi di tutte le norme previste dal codice di procedura civile per l’analoga attività delle cancellerie giudiziarie.

Vi è però una preliminare competenza presidenziale : che è quella di stabilire il calendario d’udienza per tutti i magistrati addetti alla sezione e di fissare i criteri di assegnazione dei singoli ricorsi ad ognuno di essi .

Un altro problema preliminare è quello della ripartizione dell’intero carico dei giudizi già pendenti fra i magistrati della Sezione : alcuni Presidenti hanno opportunamente ritenuto di “trasformare” in giudice unico i precedenti “relatori” trasferendo ad essi il relativo ruolo nel suo complesso , altri vi provvedono di volta in volta , con ciò creandosi però vari problemi nell’accavallamento delle competenze in ordine alle udienze .

La prima soluzione sembra senz’altro la più ragionevole nonchè la più aderente alle disposizioni dettate dall’Ordinamento giudiziario per quanto riguarda la regolamentazione degli analoghi rapporti fra Presidente del Tribunale e magistrati assegnati , svolgenti funzioni di giudice unico .

Si può pertanto affermare che , a seguito della riforma intervenuta con la L.205/2000, in materia previdenziale il Presidente deve fissare all’inizio di ogni anno il calendario delle udienze di ogni magistrato , assegnargli i fascicoli dovutigli in base a criteri predeterminati e fissare la prima udienza di discussione (ex art.6 comma 3 L.19/94), spettando poi al giudice unico - in quanto “dominus” della controversia - procedere in autonomia all’istruttoria della causa anche attraverso una pluralità di udienze e alla sua decisione.

Il contemperamento di tali poteri può agevolmente trovarsi in sede di redazione del calendario annuale delle udienze con la previsione di un’udienza mensile da riservarsi alla fissazione della prima trattazione delle controversie (di competenza presidenziale) , e di successive altre utili per la discussione delle cause già incardinate (di competenza del giudice unico).

Una volta fascicolato il ricorso e fissata la prima udienza di discussione , a cura della segreteria ne è data comunicazione alla parte ricorrente ed all’amministrazione resistente (anche se non costituitasi) con un preavviso di almeno sessanta giorni .

L’udienza di discussione è regolata dagli artt.420/421 c.p.c. in virtù dell’espresso richiamo ad essi contenuto nell’art.5 della L.205/2000 : ne deriva che anche nel processo previdenziale , prima della trattazione della controversia , il Giudice deve verificare la regolare costituzione delle parti , invitare a regolarizzare atti e documenti ed effettuare il libero interrogatorio delle parti finalizzato ad una migliore comprensione delle rispettive posizioni ed , anche , ad un’eventuale conciliazione della lite che , ove avvenuta , viene formalizzata in un apposito verbale cui è riconosciuta efficacia di titolo esecutivo .

Tali ultimi istituti , originariamente enucleati con riferimento al processo del lavoro , sono risultati applicabili dapprima al processo previdenziale innanzi all’A.G.O. in virtù del richiamo contenuto nell’art.442 e, poi, al processo pensionistico innanzi alla Corte , in virtù dell’art.5 della L.205/2000.

V’è da dire che in tali materie essi hanno un ridottissimo utilizzo , come insegna la prassi instauratasi innanzi al Giudice ordinario e ciò sia perchè si verte quasi sempre in materia di diritti indisponibili e sia perchè i rappresentanti delle parti non hanno solitamente mandato a transigere .

Nell’ambito del processo previdenziale , tuttavia, l’esperimento del tentativo di conciliazione può essere utile a ridurre le numerosissime cause in materia di oneri accessori a sentenza dichiarativa di diritto a pensione (interessi , rivalutazione , spese legali, etc.) e ad accertare il concreto interesse ad agire e a resistere delle parti , anche in funzione ella statuizione sulle spese.

Se le parti sono presenti di persona il giudice unico deve provvedere a liberamente interrogarle sui fatti di causa e ciò potrà fare anche ( e sopratutto) nei confronti del ricorrente costituitosi senza patrocinio di avvocato , che non potrà avere più alcun contatto ufficiale diretto col giudice.

Anche a seguito dell’interrogatorio , il giudice - ove non si giunga alla conciliazione- può ammettere un’”emendatio libelli”, vale a dire una modifica della domanda , delle eccezioni e delle conclusioni già formulate , che poi non potranno più essere cambiate , può inoltre ammettere la chiamata in causa del terzo ai sensi degli artt.102 II°comma , 106 e 107 c.p.c.

Dispone l’art.420 che “la mancata comparizione personale delle parti , senza giustificato motivo , costituisce comportamento valutabile dal giudice ai fini della decisione” mentre l’ultimo comma prevede che “ le udienze di mero rinvio sono vietate” con la conseguenza che se nessuna delle parti si presenta all’udienza di discussione all’uopo fissata senza giustificato motivo , il giudice deve procedere o alla cancellazione della causa dal ruolo o alla sua decisione in base allo stato degli atti presenti nel fascicolo.

Peraltro , poiché i ricorsi in materia pensionistica devoluti alla giurisdizione della Corte dei Conti sono proponibili dall’interessato di persona non può escludersi ( anche se è di difficile ricorrenza nella pratica ) un’istruttoria officiosa del giudice in presenza di una “semiplena probatio” offerta dalla parte non rappresentata .

Sempre in via preliminare , il magistrato , in presenza di ricorsi seriali , deve disporne la riunione , in applicazione analogica del disposto di cui all’ art.151disp.att. c.p.c. , anche al fine di contenere gli eventuali oneri processuali per l’amministrazione o ente previdenziale resistente.

Nell’andamento normale del processo , però, il magistrato titolare dello stesso dopo l’espletamento delle richiamate formalità preliminari deve procedere senza indugio all’istruzione della causa ammettendo – con ordinanza dettata a verbale- i mezzi di prova necessari articolati dalle parti ex art. 2697 cod.civ. o disposti d’ufficio ex art.421 c.p.c. assumendoli in quella stessa udienza oppure in un’altra immediatamente successiva secondo i principi dell’oralità e della concentrazione che presiedono allo svolgimento del processo del lavoro.

Nel nuovo giudizio di primo grado innanzi al Giudice unico delle pensioni , recentemente introdotto con l’art.5 della L.205/2000 , anche il sistema probatorio è stato regolamentato attraverso l’applicazione in via principale delle norme del rito lavoro attraverso l’espresso richiamo agli artt.420/421 c.p.c. che poi finiscono per comportare l’applicazione anche della generale disciplina della materia dettata dal codice di procedura civile negli artt.191-266 , unica in grado di assicurare lo svolgimento del processo ( e, dunque, l’istruzione probatoria) “nel contraddittorio tra le parti ,in condizioni di parità ,davanti ad un giudice terzo ed imparziale”, come prescrive l’art.111 della Costituzione , nella versione a tal uopo appositamente novellata .

In effetti gli articoli testè richiamati regolamentano tassativamente i “ mezzi di prova” cioè gli strumenti giuridici attraverso i quali si acquisisce legittimamente una conoscenza al giudizio e di cui si dovrà dare specifica contezza nell’ambito del processo logico-argomentativo svolto nella parte motiva della sentenza .

Conclusivamente può dirsi che la nuova ed incontestata natura del giudizio pensionistico che è un giudizio di parti ,richiede in tutti gli operatori del settore una forte cultura della legalità ed un rinnovato impegno : il giudice deve riempire di contenuti l’udienza di discussione di cui all’art.420 c.p.c. facendone lo strumento essenziale per una rapida conclusione della controversia , le parti – a loro volta – nei rispettivi comportamenti processuali e fin dalla fase della costituzione in giudizio devono “mettere le carte in tavola” attraverso l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto su cui si fonda la propria posizione indicando i mezzi di prova da assumersi a sostegno delle rispettive tesi od eccezioni .

In particolare l’Amministrazione resistente deve essere consapevole dell’assoluta terzietà del giudice e dell’impossibilità per lo stesso di pronunciarsi su eccezioni che possono essere proposte soltanto dalle parti (art.112 c.p.c. : corrispondenza fra il chiesto e pronunciato).

Peraltro l’esperienza di questi primi anni di applicazione del nuovo contenzioso è stata deludente per quanto attiene alla rappresentanza delle Amministrazioni che , al di là di frequenti proclami efficientistici, si sono rivelate “vera parte debole del processo” , anche sotto il profilo del mancato coordinamento fra Amministrazioni dello Stato ed Avvocatura Erariale .

Per quanto attiene l’INPDAP , analoga carenza ha condotto il legislatore a prevedere con l’art.69 della L.388/2000 ( legge finanziaria per il 2001) per gli enti pubblici che gestiscono forme di previdenza ed assistenza obbligatorie la possibilità di affidare l’attività di consulenza legale , difesa e rappresentanza alle avvocature istituite presso ciascun ente o , in assenza, alle avvocature esistenti presso altri enti del comparto , mediante convenzioni onerose che disciplinano i relativi aspetti organizzativi, normativi ed economici.

E’auspicabile un rapido ricorso a tale strumento per contribuire al miglior decollo del processo previdenziale innanzi alla Corte dei Conti la cui definitiva giurisdizionalizzazione ha bisogno tanto della dialettica delle parti quanto della sapiente ed imparziale attività di conduzione del giudizio da parte del magistrato .

Dr. Michele Oricchio