CORTE DEI CONTI
Seminario
di studi
ROMA 21,
22, 23 OTTOBRE 2002
IL GIUDICE
UNICO DELLE PENSIONI. ESAME DELLE QUESTIONI SUSCITATE DAL NUOVO RITO INTRODOTTO
CON LA LEGGE n. 205 DEL 2000
RELAZIONE
a cura di
Pina Maria
Adriana LA CAVA
(Consigliere
della Corte dei Conti)
“LA
DEFINIZIONE DEI GIUDIZI: LE SENTENZE ED I PROVVEDIMENTI DI DEFINIZIONE
SEMPLIFICATA”
1.
PREMESSA.
2. LA DEFINIZIONE DEI GIUDIZI:
2.1. LE DECISIONI IN FORMA
SEMPLIFICATA ASSUNTE CON SENTENZA.
A) Considerazioni generali.
B) Contenuto della
motivazione: cosa significa la motivazione succinta.
C) Momento processuale: quando
può essere assunta la decisione semplificata.
D) Rispetto della completezza del
contraddittorio e consenso delle parti.
2.2.LE DECISIONI SEMPLIFICATE
ASSUNTE CON DECRETO.
3. LA PERENZIONE DEI RICORSI
ULTRADECENNALI.
A) Differenza con il giudizio
amministrativo.
B) Rapporto con l’istituto
della estinzione per mancata prosecuzione ex legge n. 19/1994.
C) La perenzione ultradecennale
opera di diritto ed è pronunciata d’ufficio.
D) Considerazioni conclusive.
**********
1. PREMESSA
Il
tema che mi è stato assegnato “La definizione dei giudizi: le sentenze ed i
provvedimenti di definizione semplificata”, ovviamente visti nel quadro del
nuovo rito introdotto dalla legge n. 205 del 2000, è argomento, al tempo
stesso, specifico e generale: SPECIFICO, perché attiene alla fase, strettamente
procedurale, della conclusione del processo e, comunque, all’esame delle nuove
forme di definizione del ricorso pensionistico con decisioni, nel rito o nel
merito, che si differenziano a seconda che abbiano o meno compiuto l’intero
iter processuale previsto per il rito ordinario; GENERALE perché con la
suddetta legge, anche in tema di definizione dei giudizi, sono state introdotte
norme di portata innovativa generale che hanno contribuito a modificare
fortemente la fisionomia del processo pensionistico rispetto alla precedente
disciplina.
Giova
premettere, al riguardo, che con la legge n. 205 del 2000, che nasce per il
processo amministrativo, per la prima volta, dopo la lontana legge n. 1034 del
1971, si è cercato di rimediare ai principali inconvenienti che erano emersi
nel concreto funzionamento del processo amministrativo e che la sua
promulgazione è stata affrettata -come è noto- dal fatto che la Corte
costituzionale, con sentenza n. 292 del 20 giugno/17 luglio 2000, ha dichiarato
incostituzionale, per eccesso di delega, l'art. 33 del decreto legislativo n.
80/1998, sulla giurisdizione esclusiva in materia di servizi, per cui è stato necessario
rimediare immediatamente alla grave lacuna che si era aperta. In tal modo,
tuttavia, non si è proceduto a dettare una riforma organica della giustizia
amministrativa e, soprattutto, per quel che riguarda più da vicino il giudizio
pensionistico -in quanto con tale legge sono stati applicati per rinvio alcuni
istituti del processo amministrativo e, contestualmente, anche altre norme del
processo del lavoro, oltre alla introduzione del giudice unico delle pensioni-
rende ancora più pressante l’esigenza di una riforma organica anche del
processo pensionistico, la cui disciplina è stata ormai oggetto di troppe
isolate modifiche.
Le
considerazioni introduttive che precedono mirano soprattutto a mettere in
risalto il fatto che l’esigenza di esitare il testo legislativo entro
termini brevissimi spiega le imperfezioni tecniche e le implicazioni
sostanziali che la legge presenta nel suo insieme. Senza voler, tuttavia,
entrare nelle scelte legislative dal punto di vista del merito, non può non
rilevarsi che, in effetti, le “pecche della fretta” nella stesura formale
(delle quali accennerò nel corso della esposizione) sono nel senso che le norme
non appaiono sempre puntualmente rispondenti ai canoni di tecnica legislativa,
con il conseguente aggravio interpretativo per il giudice, che di tali norme
deve dare concreta attuazione.
E’,
peraltro, innegabile rilevare, da una completa e attenta lettura del corpo
normativo -come è stato ormai più volte sottolineato in dottrina- anche
l’intento deflattivo del contenzioso (forse rimasto più forte nelle intenzioni
di quello che non sia seguito nei fatti) e quello di snellimento e di
accelerazione del processo, non solo di quello amministrativo, ma certamente di
quello pensionistico; ne sono certa dimostrazione sia l’istituzione del giudice
unico delle pensioni e il rinvio alle norme del processo del lavoro, che le
norme sulla semplificazione delle decisioni oggetto della presente relazione.
Infatti,
con l'art. 9 della citata legge n. 205/2000 (che al comma 1 introduce una
rilevante modifica dell’ultimo comma dell'art. 26 della legge n. 1034/1971,
sostanzialmente aggiungendo altri quattro commi) trovano ingresso nel processo
amministrativo alcuni istituti chiaramente finalizzati allo snellimento e
all’accellerazione del procedimento giurisdizionale che, stando a come sono
appellati nella rubrica della suddetta disposizione, possono sinteticamente
qualificarsi come «decisioni in forma
semplificata».Trattasi di istituti
che, pur ricompresi in un unico contesto normativo, non appaiono accomunati
dall'omogeneità della disciplina, ma piuttosto dalla finalità di favorire -in
via generale e senza comprimere indebitamente le prerogative di difesa delle
parti- la celere definizione dei giudizi e l'alleggerimento di ruoli notoriamente
aggravati.
In
sostanza i nuovi commi introdotti dal suddetto art. 9, comma 1,
prevedono nella loro naturale successione:
a) decisioni in forma semplificata
assunte con sentenza succintamente motivata;
b) sentenze adottate, con
motivazione sintetica o semplificata, in camera di consiglio in sede di esame
dell’istanza cautelare (o a seguito dell’esame istruttorio ex art. 44 del r.d.
n. 1054/1924);
c) decisioni semplificate assunte
con decreto sulle così dette cause di estinzione del giudizio.
Il
comma 2 dell’art. 9, senza prevedere modifiche espresse della legge n.
1034/1971, individua poi -quale ulteriore nuova causa di estinzione del
giudizio- la “perenzione dei ricorsi ultradecennali”: al fine di
eliminare l'arretrato costituito dai ricorsi pendenti da più di dieci anni,
viene pronunciata la perenzione automatica d'ufficio, in difetto di impulso di
parte ricorrente dopo l'avviso inviato dalla segreteria.
A
norma del successivo comma 3 dello stesso art. 9 della legge n. 205/2000, poi,
le disposizioni in tema di decisioni in forma semplificata dettate dall’art.
26, ultimo comma, legge n. 1034/1971, come sostituito dai commi 1 e 2 dello
stesso art. 9, si applicano anche ai giudizi pensionistici innanzi alla Corte
dei Conti, per tutti i ricorsi rientranti nella sua giurisdizione (civili,
militari e di guerra). Tale ultima disposizione, indubbiamente costituisce il
logico coronamento di una significativa riforma (che va dalla istituzione del
giudice unico delle pensioni alla estensione di alcune norme del processo del
lavoro) anche del giudizio pensionistico che con la legge in esame si è voluta
realizzare.
Quanto,
infine, al comma 4 dell'art. 9 (che sostituisce il comma 5 dell’art. 31 della
legge n. 1034/1971 attribuendo al giudice amministrativo di prime cure il
potere di definire immediatamente in Camera di Consiglio, sempre con decisione
semplificata di cui al comma 1, l'istanza di regolamento di competenza laddove
questa risulti manifestamente infondata) non è oggetto di approfondimento in
questa sede trattandosi di disposizione non espressamente richiamata nel rinvio
di cui al precedente comma 3.
2. LA DEFINIZIONE DEI
GIUDIZI.
Passando
adesso concretamente al tema sulla definizione dei giudizi, é doveroso
ricordare, che il regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei
Conti approvato col r.d. n. 1038 del 1933 (nella parte vigente dopo i numerosi
interventi legislativi), nonché le disposizioni generali del codice di
procedura civile (in virtù del rinvio di cui all’art. 26 del citato regolamento),
delineano, in linea generale, quella che può ormai chiamarsi -con una prima,
scontata e sintetica “battuta”- la tipica “DEFINIZIONE ORDINARIA” dei giudizi.
Non sia
inutile, altresì, ricordare, riassumendo in grandissime linee, che trattasi della
fase in cui il giudizio (introdotto nella materia pensionistica con ricorso)
-dopo l’ordinario iter processuale, che può contemplare una preliminare ed
eventuale fase cautelare e la necessaria trattazione di merito in pubblica
udienza, e, nel corso di quest’ultima, eventuale (o eventuali) fase
istruttoria, disposta (o disposte) dal giudice con ordinanza- è definito, cioè
deciso, con sentenza. La sentenza, con la quale si dà una risposta definitiva,
positiva o negativa, alla domanda di parte ricorrente, disponendo così il
regolamento finale e definitivo del rapporto controverso, deve contenere i
requisiti di sostanza e di forma previsti dal codice di procedura civile (artt.
131 e ss). Quando, poi, la sentenza non definisce completamente il giudizio, ma
solo questioni pregiudiziali, nel rito o nel merito, o definisce solo alcune
delle domande attoree, nei casi in cui ciò sia possibile, si parla di “sentenze
parziali” o di “sentenze interlocutorie”.
A
fronte di questa “definizione ordinaria” esiste oggi nel panorama normativo che
disciplina il giudizio pensionistico, in virtù della riforma all’esame, anche
quella che si può chiamare, sinteticamente, una “DEFINIZIONE SEMPLIFICATA” dei
giudizi, che sarebbe riduttivo individuare solo nella possibilità di una sentenza
in “forma semplificata” o di una “sentenza breve” (intendendo con ciò una
stesura ridotta della motivazione). Se così fosse la portata innovativa della
norma, che definisce in quali casi e in che cosa può consistere la “motivazione
sintetica” della sentenza, si appalesa di per sé molto modesta rispetto agli
istituti di definizione dei giudizi in sede cautelare e per decreto, nonché a
quello della estinzione per perenzione, che la riforma invece ha introdotto e
che rivestono il vero carattere di novità.
L’esame
in dettaglio delle nuove tipologie di quella che, nel tema della relazione, è
stata appellata come “definizione semplificata” dei giudizi -più propriamente
di quanto abbia fatto il legislatore della legge n. 205/2000 nella “rubrica”
dell’art. 9, dove si parla riduttivamente di “decisioni in forma semplificata”-
contempla (primi due nuovi commi introdotti dall’articolo appena citato), sia
la definizione del giudizio con sentenza (che potrà essere adottata a seguito
di pubblica udienza o in camera di consiglio), sia la definizione del giudizio
con il provvedimento giurisdizionale del decreto (quarto nuovo comma), che
parimenti definisce il giudizio, ma che interviene fuori, anzi senza che si
faccia luogo a nessuna delle due precedenti sedi di trattazione. Con tale
ultima modalità è definito anche il giudizio che incorre nella specifica causa
di estinzione della “perenzione ultradecennale”, disciplinata con autonoma
norma nel contesto dello stesso articolo.
Delle
delineate ipotesi, la prima (cioè la sentenza che potrà essere adottata in
forma semplificata a seguito di pubblica udienza) non presenta di per sé -come
ho già in precedenza accennato- un vero carattere di novità, o potrebbe meglio
dirsi che la previsione della possibilità della sentenza con “motivazione
succinta”, contenuta nel primo dei nuovi commi dell’art. 26, l. n. 1034/1971,
introdotti con l’art. 9 in questione, assume una giusta rilevanza sul piano
della riforma del processo solo nel contesto e in relazione con i commi
successivi.
2.1. LE DECISIONI IN FORMA
SEMPLIFICATA ASSUNTE CON SENTENZA
A) Considerazioni generali.
Alla
luce dei primi due nuovi commi dell'art. 9, l. n. 205/2000 il giudice
amministrativo, sia in primo che in secondo grado (e, quindi, anche il giudice
pensionistico in virtù del rinvio del comma 3 dianzi ricordato), può decidere
la controversia «con sentenza
succintamente motivata», laddove ravvisi «la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità,
inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso».
La
legge, poi, ha avuto cura di specificare, oltre all’elencazione dei casi in cui
può essere pronunciata sentenza semplificata, sia il contenuto della
motivazione, sia il momento processuale in cui la decisione semplificata può
essere adottata.
Più
in concreto, quanto al primo aspetto (cioè al contenuto) la motivazione può
consistere in « un sintetico
riferimento»:
a) «al punto di fatto o di
diritto ritenuto risolutivo»;
b) «ad un precedente
conforme».
Quanto
al secondo aspetto (momento processuale), la decisione può essere assunta nella
Camera di Consiglio:
a) «fissata per l'esame
dell'istanza cautelare»;
«ovvero fissata di ufficio a seguito dell’esame istruttorio» previsto dall'art.
44, comma 2, T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato di cui al r.d. 26 giugno
1924, n. 1054.
Ritengo
che entrambi i suddetti aspetti (contenuto della motivazione e momento
processuale della decisione) meritino un approfondimento.
B) Contenuto della motivazione:
cosa significa motivazione succinta.
Sul punto,
una prima necessità riguarda capire che cosa significa l’espressione
“motivazione succinta” nella intenzione della norma de qua.
La
locuzione di sentenza succintamente motivata, in realtà, è nuova sia sul piano
della forma che della sostanza e dei contenuti, anche se in dottrina da molti è
già stata espressa l'opinione che le predette disposizioni introdurrebbero, in
forma generalizzata, le cosiddette “sentenze
brevi”, come strumento di semplificazione e accelerazione processuale
idoneo a consentire una produzione giurisdizionale veloce e consistente sul
piano della produttività. In effetti
un modello delle decisioni «con
motivazione in forma abbreviata», è
stato coniato dall'art. 19 del d.l. n. 67 del 1997 per il rito speciale
degli appalti pubblici, in materia di procedure di affidamento di incarichi di
progettazione ed esecuzione di opere pubbliche ed è stato mutuato anche
dall’art. 1, comma 27, della l. n. 249/1997 per i ricorsi avverso i
provvedimenti dell'Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni.
Ma
al di là di tali considerazioni, per restare più nel concreto, la
tematica che appare di maggiore rilevanza è certamente quella legata alla
necessità di verificare se la legge di riforma del processo, come delineata
dalla novella legislativa, effettivamente legittimi, per le decisioni in forma
semplificata, un affievolimento dell'onere del giudice di rendere un'esaustiva
motivazione.
La
risposta, prevalentemente conforme anche in dottrina, non può che essere nel
senso che la sentenza può essere breve, ma non per questo potrà essere
incompleta. In caso contrario sarebbe palesemente
incostituzionale alla luce del chiaro disposto dell’art. 111 della Cost.
secondo cui “Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati”,
nell’ovvio senso di “completamente e sufficientemente motivati”, e non
risponderebbe, inoltre, al principio generale, sancito dal c.p.c. all’art. 112,
della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato. Sotto tale ultimo aspetto
la questione pone, in qualche misura, lo stesso problema della lesione
dell’enunciato principio della corrispondenza della sentenza alla domanda
giudiziale che pone l’utilizzazione del così detto “istituto dell’assorbimento
dei motivi”, del quale -è noto- i giudici fanno largamente uso.
Peraltro,
non ritengo che alla paventata conclusione di “legittimità della incompletezza
della motivazione” si possa ragionevolmente giungere anche riflettendo sul
tenore e sull’effettiva portata della disposizione esaminata, per le ragioni
che seguono:
a) sul piano sistematico, intanto,
il nuovo comma, anche se prevede specifici casi in cui è possibile stendere
sentenze in forma semplificata indicandone esplicitamente il possibile
contenuto, non aggiunge nulla di nuovo alle possibilità di semplificazione (o
di sinteticità di stesura) che già erano possibili (o dovute) in base alle
norme esistenti: il comma 2 dell’art. 132 c.p.c. sul “Contenuto della
sentenza” dispone nel senso che questa deve contenere, come requisito
espressamente indicato al n. 4, “la concisa esposizione dello svolgimento
del processo e dei motivi in fatto e in diritto della decisione”. Parimenti
l’art. 118 delle disp. di attuazione impone un chiaro parametro di stringatezza
prevedendo, al comma 2, che “Debbono essere esposte concisamente e in ordine
le questioni discusse e decise dal collegio e indicati le norme di legge e i
principi di diritto applicati”. Per ricordare ancora altre disposizioni di
portata meno generale, basti pensare all’art. 823 c.p.c. che, nel definire i
requisiti della deliberazione del lodo, parla, tra l’altro, di “esposizione
sommaria dei motivi”.
Non a
caso, infatti, la norma esaminata esplicitamente si riferisce ad una decisione
succintamente motivata, solamente per i casi di decisione semplificata, mentre
nulla risulta specificato per l’ordinaria forma di decisione con sentenza
adottata a seguito di trattazione in pubblica udienza.
In buona
sostanza ritengo che la norma in questa sua prima parte non fa altro che
ribadire una esigenza di “essenzialità” della sentenza che non può e non deve
essere confusa con la volontà di una ridotta garanzia di giustizia, nella quale
si sostanzierebbe una “non esaustiva motivazione”, sindacabile, come sempre e
come tutte, in sede di impugnativa della decisione.
b) sul un piano, poi, più
precettivo e sostanziale della norma, non può non notarsi che la prescritta
semplificazione è per così dire in re ipsa in ciascuna della ipotesi
considerate:
-si pensi, infatti, alla tardività
della presentazione del ricorso in tutti i casi in cui è previsto un termine
decadenziale (ad esempio in tema di pensione di guerra o in materia di
riscatto) che ne determina la irricevibilità;
-si pensi alla mancata notifica
del ricorso all’Amministrazione, che configura una pregiudiziale di
ammissibilità, non essendosi regolarmente costituito il contraddittorio;
-si pensi, ancora,
all’inammissibilità per intervenuto giudicato o per difetto di giurisdizione,
manifestamente emergenti dagli atti di causa;
In tutti
questi casi è, effettivamente ed esaustivamente, sufficiente il richiamo al
punto di fatto (data di proposizione del ricorso, esistenza di una sentenza
preesistente sul medesimo oggetto del contendere, etc.) e/o al punto di diritto
(relativa citazione della corrispondente disposizione di legge) “ritenuto
risolutivo”.
Lo stesso
dicasi quando è assolutamente manifesta la fondatezza o l’infondatezza del
gravame, perché trattasi di pretese apodittiche e immotivate, di portata
assolutamente generale o ripetitive (coso dei ricorsi definiti
semplicisticamente “filoni”), e, ancora, di fattispecie sulle quali si è
formata una “giurisprudenza consolidata”, per cui è possibile motivare, oggi
come del resto anche prima della riforma, per relationem, richiamando le
argomentazioni e le motivazioni che hanno formato oggetto di precedenti pronunce.
In
sostanza, quindi, fermo restando che le prescrizioni di sinteticità della
sentenza adottata a seguito di pubblica udienza, e cioè del rito ordinario,
esistevano nell’ordinamento prima della riforma e sono state ribadite, in
questo contesto, per le suddette ipotesi espressamente elencate nella
disposizione de qua, ciò che costituisce il vero carattere di novità di
tali nuove norme, nel senso che acquistano il connotato di essere certamente
ispirate a perseguire finalità di economia processuale, è la
previsione che consente che questioni, che si presentino ictu oculi di agevole soluzione possano essere definite con un
procedimento snellito dalle formalità proprie della pubblica udienza, così da
favorire, almeno per quelle controversie per le quali sia stata proposta
istanza cautelare (l’unica rilevante nel processo pensionistico), celerità ed
effettività di tutela. Ma nessuna disposizione del nuovo coacervo normativo
impone, però, di ritenere inscindibilmente connessa con tali modalità di semplificazione
del processo anche un contemperamento (e/o la riduzione) dell'obbligo del
Giudice di rendere una compiuta motivazione; nemmeno il riferimento letterale
alla «sentenza succintamente motivata».
Nel senso sopra indicato depongono, altresì, le considerazioni:
-per un verso, che non esiste una
imprescindibilità del binomio “semplificazione” e “motivazione ridotta”, per
cui l'aver qualificato compatibile con le prerogative di difesa delle parti un
provvedimento a contenuto decisorio con motivazione «almeno sommaria» (condizione minima ineludibile), non deve indurre
a ritenere che una ridotta motivazione costituisca necessariamente il connotato
comune caratterizzante qualsivoglia forma abbreviata e semplificata di
decisione;
-per altro verso, che l'esigenza
di indirizzare «la motivazione verso
criteri di sinteticità, chiarezza, e di concisione», è, per il legislatore
della legge n. 205, una necessità di carattere generale, perseguita non
solo con la previsione di decisioni “brevi”, ma più opportunamente seguendo «altre strade, nell'ambito di ...forme abbreviate e semplificate di processo ...»;
e quindi, nell’ottica di uno snellimento di tutto il procedimento
giurisdizionale e non della motivazione (ovvero non solo di essa).
Si può sul
punto concludere che il significato della “motivazione” della sentenza nella
formulazione “succinta” oggi usata dal legislatore della 205, così come è
richiesto per le sentenze con “ordinaria” motivazione, è sempre nel senso che
essa motivazione deve rappresentare, nell’ottica del rispetto dei principi
costituzionali (segnatamente l’art. 111 Cost. già ricordato), la “completa
esplicitazione del ragionamento logico-giuridico del giudicante” anche alla
luce della funzione e della ratio delle
norme che delineano la semplificazione del processo. Tali norme si pongono,
fuor di dubbio, nella prospettiva del perseguimento di una maggiore effettività
di tutela favorendo quantomeno una tendenziale riduzione dei tempi del giudizio
e della conseguente pubblicazione della decisione, ma sono ben lungi dal poter
essere interpretate nel senso di legittimare pronunce di minor contenuto
qualitativo o di non completa delibazione del giudice su tutti i motivi e le
contestazioni mosse con il gravame.
Appare,
dunque, illogico e inutile soffermarsi su quanto debba o possa essere (più o
meno) ampia la parte motiva della sentenza (che con espressione esemplificativa
e di estrema sintesi il legislatore ravvisa nel “sintetico riferimento al punto
di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero in un precedente conforme”),
atteso che è condizione irrinunciabile della sopradetta finalità di effettività
di tutela la necessità che la motivazione -per qualunque forma di provvedimento
a contenuto decisorio- venga resa in modo esaustivo e sufficiente a garantire le
prerogative costituzionali della tutela giurisdizionale. E’ agevole convincersi
di ciò se si considera che, anche alla luce delle disposizioni vigenti
antecedentemente all’introduzione della novella di cui all'art. 9 della legge
n. 205/2000, mai si sarebbe potuta negare la legittimità di una sentenza, anche
il più possibile stringata, che si dimostrasse comunque idonea ad assolvere
all'obbligo, sancito dall'art. 111 Cost., di motivazione di tutti i
provvedimenti giurisdizionali rendendo esplicito il «ragionamento» logico-giuridico che ha portato ad assumere una
determinata soluzione definitiva.
Solo
intendendo l’obbligo di motivazione, per quanto succinta, nel rispetto del su
enunciato principio, il portato precettivo della prescrizione si correla, in via
generale, all'esigenza di ossequio al principio di legalità e, nello specifico,
a «rendere più efficace e penetrante quel
sindacato in caso di impugnazione».In quest’ottica, infatti, non può che
essere questa l'interpretazione che maggiormente si conforma non solo
all'ossequio del precetto costituzionale già più volte richiamato, ma anche
alla tassativa prescrizione di cui all'art. 26 (comma 6 novellato), circa
l'assoggettamento delle decisioni in forma semplificata «alle medesime forme di impugnazione previste per le sentenze». Non
si vede, infatti, quale altro significato possa avere la predetta disposizione,
che è norma di contenuto sicuramente
descrittivo, se non quello di rendere inequivoca la piena equivalenza
del procedimento ordinario e di quello semplificato, sia per quanto attiene
alla natura e all'oggetto del giudizio, sia per quanto attiene alle pari e
totali prerogative di difesa delle parti, e, infine, per quanto attiene alla
pienezza della cognizione della causa da parte del giudice. Con i logici
connotati di equivalenza, nei rispettivi giudizi, anche degli accertamenti e
delle statuizioni contenuti nella sentenza e della conseguente totale
deducibilità in un eventuale giudizio di appello di tutti i possibili vizi
(anche di motivazione) della decisione del giudice di prime cure.
Qualche
ulteriore riflessione interpretativa, infine, sul primo comma fin qui esaminato
può riguardare:
-quanto alla elencazione delle
ipotesi in cui è possibile procedere con decisioni semplificate nel senso sopra
specificato (e cioè la manifesta fondatezza, ovvero la manifesta
irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso),
come è facile rilevare, trattasi di ipotesi miste nel senso di fattispecie che
possono essere decise con sentenze di rito o di merito. Il tratto comune,
comunque, che accomuna tutte queste ipotesi è costituito dal fatto che il
motivo su cui si fonda la decisione (e, quindi, la sentenza) deve apparire
all’organo giudicante assolutamente “manifesto”. Ritengo che tale espressione
sia utilizzata, nell’intenzione del legislatore, non tanto, o non solo, nel
senso del pieno convincimento del giudice della soluzione in punto di diritto
sul quale fondare la decisione del caso specifico (come è nel caso di una
pacifica, consolidata e prevalente giurisprudenza, che egli condivide), quanto,
piuttosto, nel senso che, in concreto, già dal primo esame della questione e
delle prove a disposizione, emergano elementi di chiarezza e di completezza che
non necessitino di approfondimenti di sorta e che siano tali da non lasciare
dubbi, e in fatto e/o in diritto, circa l’esito della controversia. Ciò
comporta, presumibilmente, anche l’esclusione della utilizzazione della
definizione semplificata per i giudizi che, viceversa, necessitino di istruttoria,
non compatibile con il connotato di chiarezza e di completezza dianzi
rappresentato.
-il legislatore, poi, passando al
contenuto della motivazione della sentenza semplificata, evidentemente ha
inteso rafforzare il concetto della necessita della presenza di elementi di
chiarezza, se ha avvertito anche l’esigenza di chiarire, in senso
esemplificativo (e non potrebbe averne alcun altro), in che cosa può consistere
la motivazione per i suddetti casi, se ha parlato di “sintetico riferimento al
punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”, cioè del punto che
inequivocabilmente consente quell’esito e quell’esito soltanto, ovvero di
“precedente conforme”, e cioè di totale identità della questione o delle
questioni introdotte con altra o altre già decise nello stesso senso.
C) Momento processuale: quando
può essere assunta la decisione semplificata.
L’ulteriore
trattazione, proseguendo nell’analisi, riguarda, più in dettaglio, il nuovo
comma 2 introdotto dal citato art. 9 e consiste nel chiedersi quando può essere
assunta la decisione in forma semplificata intesa nel senso voluto dalla
novella legislativa, atteso che l’esigenza di sintesi per la sentenza emessa a
seguito del rito ordinario di trattazione della causa in pubblica udienza è
principio già conosciuto dall’ordinamento e, segnatamente, nelle disposizioni
del codice di procedura e, indipendentemente, dalle ipotesi prospettate nella
nuova norma.
I casi non
possono che essere, quindi, quelli che seguono:
-certamente, nelle ipotesi
espressamente elencate al primo nuovo comma (inammissibilità, improcedibilità,
irricevibilità e manifesta fondatezza o infondatezza della pretesa attorea), a
seguito del rito ordinario, ancor più per l’effetto confermativo della norma
all’esame;
-e certamente, poi, nei casi
espressamente previsti al secondo nuovo comma: e, cioè le sentenze
adottate in camera di consiglio a) in sede di esame dell’istanza cautelare; b)
a seguito dell’esame istruttorio ex art. 44 r.d. n. 1054/1924).
Quanto
sopra rappresentato legittima -come ho già accennato- il convincimento che,
nella sua prima parte, l’art. 9 in questione non abbia una grande
significatività (senza con ciò voler sminuire la portata innovativa della
riforma nel suo complesso). Lo sforzo, piuttosto, è quello di porre l’accento
sul fatto che la disposizione acquista vera forza incisiva nell’ordinamento
processuale solo nella misura in cui se ne dà la giusta lettura in combinato
con il comma successivo, là dove il legislatore ha introdotto nell’ordinamento
la possibilità di definizione del giudizio, non nella sua ordinaria e rituale
sede di trattazione del merito in pubblica udienza, ma in sede (peraltro, solo
eventuale) cautelare, tutte le volte in cui si verta in una delle ipotesi in
cui, secondo la precedente disposizione, è possibile addivenire a decisione in
forma semplificata.
E’ appunto
questa la disposizione, più che quella che la precede, che realizza, in
sostanza, il concreto intento di semplificazione e di accellerazione dei
giudizi e, in qualche misura, anche quello deflattivo del contenzioso, perché,
nelle particolari ipotesi di insanabili vizi di rito (irricevibilità,
inammissibilità e improcedibilità) o di estrema chiarezza sulla fondatezza o
meno della pretesa avanzata con il ricorso, il legislatore, introducendo con
ciò una opportuna deroga all’ordinario iter processuale, ha consentito al
giudice di “eliminare” la fase di trattazione in pubblica udienza e di definire
con celerità il giudizio già nella fase cautelare.
Ne deriva,
in sostanza, un nuovo assetto normativo processuale rappresentato dal fatto che
la legge
-faculta il giudice
(amministrativo e anche pensionistico) ad accedere alla decisione e alla
definizione dei giudizi ordinari, non solo nella naturale sede della pubblica
udienza, ma anche prima, in occasione dalla trattazione della istanza in
cautelare nella sede della camera di consiglio;
-ma, mentre nel rito ordinario di
pubblica udienza, i giudizi possono essere, indifferentemente, definiti secondo
le proprie usuali regole di rito ovvero, se ne ricorrono i presupposti, con
motivazione succinta, in sede cautelare la decisione è consentita solo se, e in
quanto, ricorrano i presupposti perché sia formulata in “forma semplificata”.
Anche
con riferimento a seconda disposizione all’esame (comma 2 dei nuovi introdotti
dall’art. 9) si impone qualche riflessione interpretativa:
1) Per quel che riguarda, innanzi
tutto, il momento in cui può essere assunta la decisione in forma semplificata
si ritiene che l’unica ipotesi, delle due previste dalla norma, applicabile in
sede di giudizio pensionistico sia quella riferita alla camera di consiglio
fissata per l’esame della istanza cautelare.
Quanto
all’altra ipotesi, infatti, riguardante la camera di consiglio fissata d’ufficio
a seguito dell’esame istruttorio previsto dal secondo comma dell’art. 44 del
t.u. delle leggi del Consiglio di Stato (r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e
successive modificazioni), è fattispecie che attiene esclusivamente al processo
amministrativo e, pertanto, non trova applicazione in quello pensionistico al
quale si applicano altre norme processuali, regolamentari e legislative (tranne
il rinvio espresso operato della stessa legge). Ciò significa che deve farsi
luogo, in questa come in altri casi analoghi della stessa normativa, all’interpretazione
secondo cui il rinvio di cui al comma 3 dell’art. 9 deve essere letto nel senso
della applicabilità delle norme richiamate “in quanto compatibili”.
Peraltro,
osta contro una eventuale estensione di tale previsione di trattazione in
camera di consiglio a seguito di istruttoria del giudizio (e comunque la rende
di difficile compatibilità), la considerazione che la stessa legge n. 205 del
2000, al comma 2 dell’art. 5, espressamente estende al processo pensionistico
l’applicabilità di alcune disposizioni del codice relative al processo del
lavoro, che complessivamente impongono al giudice, in tutti i casi in cui
necessitino rinvii per l’espletamento di istruttorie, di fissare
contestualmente la successiva udienza di trattazione.
2) Passando ad esaminare più in
dettaglio l’unica ipotesi applicabile il giudizio pensionistico e, cioè, quella
della definizione in occasione della tutela cautelare, devesi premettere che,
in questi ultimi anni, certamente nel giudizio amministrativo, ma non
diversamente dal giudizio pensionistico, la trattazione dei ricorsi in questa
sede (non definitiva) ha assunto una certa rilevanza, perchè, a causa della
difficoltà di ottenere una pronta fissazione dell'udienza, la domanda cautelare
viene non di rado presentata anche quando vi sono poche probabilità di
ottenerla, per la speranza di potere in tal modo accelerare il corso del
giudizio.
Il
legislatore presumibilmente ha raccolto l’esigenza espressa da questa
esperienza processuale per prevedere l’istituto della fase decisoria anche in
questa sede cautelare.
Ciò
implica un doppio ordine di considerazioni:
-che vi sia un proliferare di
infondate istanze cautelari all’unico fine di veder definito con celerità il
ricorso, per cui verrebbe vanificato in qualche modo l’intento legislativo
della semplificazione e della accelerazione della giustizia;
-che, in effetti, nella materia
pensionistica, tranne ipotesi di rilevanti indebiti erariali a fronte di minimi
redditi, non esistono fattispecie di grave pregiudizialità che impongano agli
interessati di fare un preventivo ricorso ad una tutela cautelare.
Entrambe,
comunque, sono considerazioni di nessun effetto pratico ai fini di una corretta
interpretazione delle disposizioni in questione, per cui sarà l’esperienza
processuale che seguirà e le relative statistiche che daranno una risposa agli
interrogativi sui risultati che sortirà la concreta applicazione del nuovo
istituto di decisione semplificata.
Certamente,
fin d’ora, si può dire che l’utilità di questo istituto per il giudice e per
l’economia processale è indubbia. E’ nella esperienza professionale di ciascuno
avere avuto, in più di un caso, la piena consapevolezza già in sede cautelare,
nel vagliare l’esistenza dei requisiti di fondatezza della istanza quanto al fumus
boni juris, del destino del ricorso perché palesemente inammissibile o
infondato, e di non poter decidere neanche questioni pregiudiziali o
preliminari se non con sentenza; o, viceversa, di verificare la palese
fondatezza della pretesa e non poter accogliere l’istanza cautelare per
mancanza del requisito del periculum in mora, ovviando a tale
inconveniente con la trattazione del merito della causa a udienza fissa
ravvicinata, nei limiti in cui ciò è consentito o possibile. Sul piano di una
valutazione complessiva ritengo, perciò, che detto istituto sia una
apprezzabile novella legislativa.
3) La domanda alla quale, a questo
punto, preme dare una risposta e, possibilmente univoca, è se sia possibile,
alla luce del nuove disposizioni processuali, addivenire (pur sempre per le
ipotisi previste al primo nuovo comma) ad altre decisioni in forma semplificata
in camera di consiglio (e, quindi, in sede collegiale) al di fuori della sede
cautelare.
Ritengo,
per quanto suggestiva si presenti la prospettiva, che tale estensione estremamente
libera della volontà del legislatore non sia compatibile con la previsione
puntuale e inderogabile della norma che espressamente parla di “camera di
consiglio fissata per l’esame della istanza cautelare”.
Supportano,
poi, la suddetta impostazione anche le ragioni che seguono:
-intanto la chiara lettera della
norma, per cui trattandosi di “forma processuale abbreviata” e, quindi, con
natura derogativa dell’ordinario iter processuale, vale il principio secondo
cui il legislatore ubi voluti dixit: avrebbe dovuto essere espressamente
prevista;
-tale
ammissibilità, poi, sarebbe in palese contrasto con l’art. 5 della legge n. 205
secondo cui -come è noto- il giudice pensionistico giudica sempre in
composizione monocratica in funzione di giudice unico, mentre la composizione
collegiale è riservata esclusivamente alla sede cautelare (la cui legittimità é
stata già vagliata, peraltro positivamente, come è noto, dal Giudice
Costituzionale);
-anche sul piano della
ragionevolezza della riforma, sarebbe quantomeno singolare che il legislatore
avesse previsto il permanere della collegialità per ipotesi, per così dire, di
più facile e manifesta definizione dei giudizi e fossero, invece, riservati
alla monocraticità ipotesi di maggiore impegno o approfondimento sul piano
decisionale;
-né, peraltro, la camera di
consiglio, che non presenta una minore garanzia di difesa delle parti potendo
(anzi dovendo) esse essere notiziate della trattazione e ascoltate se presenti,
comporta una effettiva economicità processuale.
D) Rispetto della completezza del
contraddittorio e consenso delle parti.
Nella
ipotesi in cui il giudice può decidere in camera di consiglio il merito
della controversia con rito semplificato in occasione della trattazione
dell’istanza cautelare, la norma non si limita a prevedere che la fondatezza o
l'infondatezza del ricorso, ovvero la relativa irricevibilità,
improcedibilità, inammissibilità risultino in modo «manifesto», ma prescrive altrettanto espressamente che
la decisione sia assunta «nella
completezza del contraddittorio».
Si è già
visto come, in consonanza con la ratio dell'intera
tematica della semplificazione processuale, è intuitivo e ragionevole sostenere
che «manifeste» possono essere ritenute tutte quelle questioni la cui soluzione
si presenti ictu oculi del tutto
piana, non dovendo «comportare l'esame di
problematiche complesse»; così che la relativa delibazione possa essere
agevolmente ma, comunque, compiutamente espletata anche in camera di consiglio
e, dunque, con formalità meno articolate e solenni rispetto a quelle proprie
dell'udienza pubblica. Quanto, invece, alla piena instaurazione del
contraddittorio nei confronti di tutte le parti necessarie del rapporto
processuale, si ritiene che trattasi di una prescrizione che si preoccupa di
rendere esplicita una condizione che, se pure non prevista, non avrebbe potuto
essere ignorata.
Infatti, la «completezza
del contraddittorio» è condizione indefettibile per poter addivenire alla decisione in forma
semplificata, o meglio, con riferimento alla definizione del giudizio in sede
cautelare è necessario chiarire quale sia il reale significato che alla
relativa previsione normativa deve attribuirsi, sia quanto alla necessità di
sentire nel concreto le parti in camera di consiglio, che a quella di acquisire
o meno il loro consenso per addivenire alla definizione del giudizio nel senso
dianzi indicato.
Al
riguardo si consideri, in primo luogo, che gli incombenti afferenti
all'integrità del contraddittorio hanno natura di verifica necessaria e preliminare
per consentire il corretto esercizio del diritto di difesa e, in secondo luogo,
che, in assenza di un contraddittorio pienamente instaurato, risulterebbe
impossibile al giudice operare una valutazione compiuta in ordine alla
sussistenza delle condizioni previste dalla legge per accedere alla definizione
del giudizio con rito semplificato. Non è difficile immaginare, ad esempio, che
un ricorso, che si appalesa prima facie manifestamente
fondato, non si riveli più tale alla luce delle deduzioni difensive e delle
articolazioni istruttorie delle parti. Certamente non si vuole significare con
questo che, all'atto della trattazione dell'istanza cautelare, il giudice è
obbligato ad acquisire il preventivo consenso di tutte le parti per poter
decidere la controversia con il rito semplificato; a tal fine è necessario, a
termini di legge, che la causa sia istruita in modo sufficiente a consentire
una autonoma e pertinente valutazione della sua effettiva maturità per poter
essere definita, incentrando la decisione su di una questione risolutiva.
Tale
inciso, tuttavia, presenta numerosi elementi di dubbio e non poche
implicazioni. Bisognerebbe, infatti, fare luce in via interpretativa, non
essendoci nella norma altre statuizioni al riguardo, su quanto segue:
-se basti il normale e formale
accertamento della regolarità e della integrità del contraddittorio;
-se, invece, sia necessaria una
completezza del contraddittorio in senso sostanziale, e, quindi, un effettivo
svolgimento degli interventi orali delle parti (o almeno di quelle
rappresentate) in camera di consiglio e della formulazione delle rispettive
conclusioni;
-se tale contraddittorio reale,
quindi, debba essere assicurato con la effettiva presenza delle parti o,
invece, se sia sufficiente la costituzione delle stesse attraverso la
presentazione di memorie difensive, complete quanto alla formulazione delle
conclusioni;
-se ciò comporti sempre un onere
per il giudice di manifestare in qualche modo l’intendimento di definizione
immediata della controversia o se è possibile immaginare una decisione “a
sorpresa”, sebbene garantita dalla previsione normativa.
Ritengo
che, pur se la valutazione sulla possibilità di addivenire ad una definizione
in sede cautelare (l’unica che assume rilevanza) è rimessa dalla legge
insindacabilmente al giudice, la previsione della necessità del rispetto della
“completezza del contraddittorio” non può che avere una valenza sostanziale e
non soltanto formale di verifica della regolarità e della integrità del
contraddittorio quale quella effettuata nel normale svolgimento del giudizio
nella udienza pubblica.
Più
potrebbero essere le argomentazioni per propendere per tale tesi:
-l’elemento letterale della norma
che parla di “completezza” e non solo di “regolarità” o “integrità” del contraddittorio;
-la considerazione che, attesa la
non perentorietà del termine di costituzione fino alla prima udienza di
trattazione, le parti possono, in tale sede, svolgere la propria difesa e
proporre tutte le eccezioni. Se si ammettesse un accertamento solo formale del
rispetto del contraddittorio la norma configurerebbe in sostanza una deroga al
suddetto principio, con conseguente limitazione del diritto di difesa (e
soprattutto del diritto a contraddire della parte convenuta);
-la considerazione che parte
attrice per proporre istanza cautelare ha dovuto già rappresentare,
completamente, nell’atto introduttivo del giudizio, le ragioni della propria
pretesa e le relative conclusioni. Quindi, il problema acquista maggiore
rilevanza per la parte convenuta che può non essersi ancora costituita nella
fase cautelare, ma che, secondo il richiamato rito ordinario, può sempre farlo,
in seguito e proporre tutte le eccezioni fino alla prima udienza di
trattazione;
-quanto, poi, alla possibile
lesione del diritto di difesa di parte convenuta, c’è differenza se la
decisione è di rigetto della pretesa attorea (nulla quaestio) ovvero se
è di accoglimento (in tal caso è reale il pregiudizio per non avere avuto la
possibilità di formulare deduzioni ed eccezioni); quindi si appalesa fortemente
contra legem, oltre che irragionevole, una interpretazione che non
presenti elementi di obbiettività e parità quanto alla posizione delle parti in
giudizio o che addirittura, sempre sotto tale aspetto di parità di difesa, si
configuri pregiudizio solo in riferimento al diverso esito del giudizio;
-anche il diritto di difesa di
parte attrice, che, come è noto, può non essere patrocinata da un legale
rappresentante nel giudizio pensionistico di primo grado, risulterebbe
compromesso se il ricorrente è assente o, in ogni caso, se non ha avuto
effettiva conoscenza che il suo ricorso può giungere ad una definizione già
nella sede cautelare (avendo egli il diritto di farsi rappresentare da un
legale anche solo nella fase di trattazione del merito della causa).
L’interpretazione
che, probabilmente, si appalesa più ragionevole, tenendo conto di tutte le
suddette implicazioni, nonché più aderente alla reale ratio della norma
e più rispettosa dei principi generali, è nel senso che il legislatore ha, in
realtà, rimesso al giudice, per un accertamento caso per caso, la verifica
della completezza del contraddittorio (intesa come effettiva costituzione delle
parti e completo svolgimento delle loro difese. Sarà il giudice, cioè, che nel
caso concreto accerterà e vaglierà (vuoi perché le parti presenti hanno potuto
svolgere la rispettiva difesa e formulato le relative conclusioni, vuoi perché
esse risultano comunque regolarmente costituite con rispettivi atti scritti di
deduzioni e controdeduzioni) se il diritto delle parti al contraddittorio sia
stato o avrebbe potuto, in concreto, essere regolarmente esercitato.
Peraltro,
il concreto esercizio del contraddittorio consente alle parti di rappresentare
tutti gli elementi di fatto e di diritto, nonché le eventuali esigenze istruttorie
che ostano alla immediata definizione della causa, e consente al giudice di
valutare autonomamente, ma più compiutamente, se la causa sia sufficientemente
istruita e matura per l'immediata definizione di merito. In tal modo, cioè, le
parti hanno la garanzia di poter «concludere sul punto», articolando deduzioni
che il giudice dovrà necessariamente prendere in considerazione, ma la relativa
valutazione resta aderente alle prerogative di ufficio di quest’ultimo e
prescinde del tutto dall'eventuale assenso o parere contrario delle parti
medesime.
2.2 LE DECISIONI SEMPLIFICATTE
ASSUNTE CON DECRETO
L’ultimo
comma del novellato art. 26, l. n. 1034/1971 introduce nel sistema di giustizia
amministrativa, e per rinvio anche in quello pensionistico, un ulteriore
modello di decisione semplificata: la declaratoria monocratica in forma di
decreto delle cause di estinzione del processo, pronunciata dal Presidente
della Sezione competente, o da un magistrato da lui delegato, per le così dette
“cause di estinzione del giudizio” che, come elencate dalla norma in commento,
sono «la rinunzia al ricorso, la
cessazione della materia del contendere, l’estinzione del giudizio e la
perenzione».
Il
procedimento semplificato in esame si propone un intento di semplificazione del
processo e deflattivo del contenzioso ancora più incisivo rispetto a quello
previsto dalla nuova formulazione del comma 4 del predetto art. 26
(corrispondente ai primi due nuovi commi introdotti art. 9 l. n. 205/2000), ma
che -com'è stato giustamente già evidenziato anche in dottrina e come appare evidente dall’esame della disposizione- si presenta assai più articolato di quello previsto
per la decisione assunta con sentenza succintamente motivata a causa della
previsione di un possibile eventuale “reclamo” al Collegio nei confronti della
decisione monocratica.
La
ragione di tale tutela aggiuntiva risulta evidente se si pensa che la decisione
con decreto viene assunta “inaudita
altera parte” e che, quindi, come
è tipico dei provvedimenti decretali del giudice, assume un carattere e una
natura più amministrativa e, in ogni caso, non giurisdizionale in senso stretto. Per
cui il “reclamo” o, più propriamente, l’“opposizione” (come espressamente
definita nella norma) sopperisce alla necessaria tutela giurisdizionale in
qualche modo limitata della decisione decretale. Ciò significa che la
mancata previsione di una partecipazione delle parti a tale fase del
procedimento non incide negativamente sulle loro prerogative di difesa, attesa,
appunto, la possibilità di gravare il decreto innanzi al Collegio.
All'adozione
del decreto, quindi, procede il Presidente (o il giudice da lui delegato) fuori
udienza e fuori camera di consiglio (che sono ormai entrambe sedi canoniche di
decisione), senza previamente sentire le parti; l’atto
sarà depositato nella segreteria della Sezione e le parti “costituite” ne saranno
notiziate mediante formale avviso a cura della segreteria medesima.
L’articolazione
processuale della impugnativa di tale pronuncia decretale è, in dettaglio, la
seguente:
-l’opposizione può essere
proposta, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'avviso di
deposito del decreto, al Collegio da parte di “ciascuna delle parti
costituite”; il relativo atto è “….notificato a tutte le parti e depositato
presso la segreteria del giudice adito entro dieci giorni dalla ultima
notifica”;
-il Collegio decide sulla
opposizione, nei trenta giorni successivi, in camera di consiglio, sentite le
parti che ne facciano richiesta, con ordinanza;
-con l’ordinanza di accoglimento,
si dispone la reiscrizione del ricorso sul ruolo ordinario;
-con l’ordinanza di rigetto,
invece, il collegio deve porre a carico dell'opponente le spese della specifica
fase processuale, con espresso divieto di disporne la compensazione anche
parziale.
-anche l’ordinanza che decide
sulla opposizione è depositata in segreteria, cui incombe l’onere di
comunicazione alle parti costituite, e avverso quest’ultima può essere proposto
ricorso in appello, il cui relativo giudizio si svolge secondo le regole
ordinarie, con la sola riduzione di tutti i termini processuali alla metà.
Così
delineata tale forma di decisione in forma semplificata e il relativo
procedimento di impugnazione, si impongono le considerazioni che seguono:
a) Quanto, innanzitutto, alle
ipotesi in cui è possibile addivenire alla definizione per decreto è
interessante sottolineare che la legge:
- annovera l’“estinzione del
processo” come causa autonoma, quando in realtà anche le altre ipotesi ne
determinano l’estinzione nel senso che il processo ha termine senza che si
faccia luogo alla trattazione del giudizio. Sono, infatti, tutte cause
accomunate in qualche modo dal denominatore comune del venir meno (in maniera
manifesta o implicita) della volontà o dell’interesse alla prosecuzione del
giudizio inizialmente introdotto (così la rinuncia al ricorso, la cessazione
della materia del contendere, e anche la perenzione). Probabilmente la
previsione autonoma della “estinzione del giudizio” deve intendersi come una “norma
di chiusura”, un’ipotesi residuale per ricomprendere altri fatti o eventi a cui
consegue la estinzione (ad esempio, la mancata riassunzione nei termini del
giudizio interrotto per decesso del ricorrente o del difensore e, per quel che
riguarda propriamente il giudizio pensionistico, la mancata presentazione
dell’istanza di prosecuzione ex art. 6 della legge n. 19/1994);
-non viene, poi, ricompresa in
tale casistica la sopravvenuta carenza d'interesse (tra cui potrebbe
inquadrarsi la rinuncia “irrituale” al gravame, perché non formalizzata
dall’accettazione della controparte); tale fattispecie configura una causa
d'improcedibilità e rientra, pertanto, tra quelle che possono essere definite
mediante sentenza con succinta motivazione. Una soluzione analoga sarebbe stata
auspicabile anche per la “cessazione della materia del contendere” in quanto è
da ritenere che la delibazione a seguito di un iter processuale, nel quale le
parti possono essere sentite, avrebbe offerto, in luogo di quella per decreto,
maggiori garanzie in merito alla valutazione sull'effettiva satisfattività «in senso conforme all'istanza del
ricorrente». Comunque questa ipotesi é, in materia pensionistica, di più
difficile o rara applicazione, se non altro perché, come emerge dall’esperienza,
l’eventuale accoglimento in sede amministrativa della pretesa principale
dedotta in giudizio, spesso non è pienamente satisfattiva (ad es. per le
pretese accessorie).
b) Per quanto riguarda, poi, la
motivazione, devesi ritenere che, presumibilmente, la decisione per decreto può
non essere motivata.
La norma
non dice nulla in proposito e, peraltro, anche le norme del codice di procedura
civile sulle forme e i contenuti dei provvedimenti del giudice, all’art. 135,
ultimo comma, dice che “Il decreto non è motivato, salvo che la motivazione
sia prescritta espressamente dalla legge”.
In realtà
è un falso problema, perché nel caso di pronuncia per decreto della “rinuncia
al ricorso”, della “cessazione della materia del contendere” e della
“perenzione”, la motivazione è, per così dire, in re ipsa in quanto
implicita nella pronuncia stessa (resta da vedere se, in concreto, vi è
corrispondenza con il pronunciato, che non vi siano stati errori o che le parti
possano dimostrare il contrario, ma questo è oggetto dell’“impugnativa per
opposizione” del decreto stesso). Non diversamente dalle precedenti ipotesi
anche il decreto per “estinzione del giudizio”, pur trattandosi di fattispecie
generale in quanto riferita a più casi di estinzione, non può non comportare
una declaratoria di estinzione qualificata, caso per caso, dall’evento che l’ha
determinata con conseguente necessaria esplicitazione del motivo.
Ogni
provvedimento decretale, comunque, compreso quello del giudice, per essere
“comprensibile” e “completo” deve essere articolato con una parte in premessa e
una parte di “decretazione”, la parte dispositiva vera e propria. La prima deve
contenere sempre l’indicazione del presupposto di fatto o di diritto in
riferimento al quale interviene la decretazione: non è una motivazione in senso
tecnico, ma certamente spiega il perché della pronuncia. Se così non fosse, non
sarebbe neanche possibile una qualificata opposizione.
c) E’ opportuno, poi, evidenziare
che, secondo il tenore letterale della disposizione, la legge riconosce la
legittimazione a proporre opposizione unicamente alle parti costituite e non
anche a tutte le parti necessarie, ovvero a quelle evocate in giudizio, ma non
ancora costituitesi.
Non risulta, invero, agevole
comprendere quale possa essere il fondamento logico di tale limitazione se si
considera che il termine di costituzione in giudizio delle parti resistenti è
sempre stato pacificamente ritenuto ordinatorio e che, quindi, il relativo
superamento non può mai ingenerare una decadenza.
La
“dizione” usata é in realtà non voluta dal legislatore ed è dovuta,
ragionevolmente, ad una formulazione affrettata della legge, per cui deve
ammettersi la correttezza di un'interpretazione estensiva che riconosca la
legittimazione di tutte le parti a proporre opposizione e non delle sole parti
costituite. La norma, infatti, non può intendersi come una limitazione
processuale della parte non costituita ad essere parte nel giudizio di
impugnazione del decreto; non si comprenderebbe, diversamente, perché
l’“opponente” deve notificare l’opposizione a tutte le altre parti del giudizio
decretato come estinto o perento (non solo a quelle costituite) e perché il
Collegio deve sentire tutte le parti che ne facciano richiesta (che, nel
silenzio, devono intendersi tutte e non solo quelle costituite).
d) Quanto ai termini per
l’opposizione al Collegio si deve ritenere che i 60 gg. per la proposizione e i
10 gg. per il deposito dopo la notifica a tutte le parti, siano termini di
natura perentoria, previsti, rispettivamente, a pena di irricevibilità e di
inammissibilità. I trenta giorni previsti, invece, per la pronuncia in camera
di consiglio, termine non sanzionato, non può che essere di natura ordinatoria
e, quindi, sollecitatoria. Ciò in riferimento anche alla previsione dell’eventuale
audizione delle parti che ne facciano richiesta (per cui della camera di
consiglio dovrebbe essere data regolare comunicazione alle parti stesse
(secondo le regole comuni di fissazione della camera di consiglio) al fine di
consentire l’esercizio, in quel contesto, del loro diritto di essere ascoltate.
e) Quanto alla composizione del
giudice che conosce dell’opposizione, non ricorrono particolari preclusioni per
ritenere che, anche per quanto riguarda il giudizio pensionistico, essa possa
essere collegiale come espressamente prevede la norma che ne stabilisce l’esame
in camera di consiglio. Ciò non comporta una lesione alla monocracità di cui
all’art. 5 della legge n. 205/2000. Trattasi, infatti, di un rito speciale al
cui esame non è il giudizio principale (di cui è competente sempre il giudice
monocratico ed, eventualmente, quello collegiale nel caso espressamente
previsto della decisione semplificata in occasione dell’esame della istanza
cautelare), ma solo l’accertamento dell’esistenza delle cause di estinzione in
questione, tant’è che nel caso di accoglimento dell’opposizione viene disposta
la “reiscrizione del ricorso nel ruolo ordinario”.
f) La decisione sull’opposizione,
ancorché adottata in forma di ordinanza, ha certamente natura di «ordinanza conclusiva»
a contenuto decisorio, in quanto la legge prevede la possibilità di proporre,
avverso di essa, appello «secondo le
regole ordinarie». Detta ordinanza, anche se non specificato, non può che
essere “succintamente motivata” a termini dell’art. 134 c.p.c.. Il giudizio di
appello sarà, poi, definito, non più con ordinanza, ma con sentenza secondo le
regole ordinarie e si svolgerà con termini dimezzati.
Il giudice per l’impugnativa
dell’ordinanza decisoria sull’opposizione è il giudice di appello ordinario (le
tre Sezioni esistenti). Nulla è detto sull’esito del giudizio di appello, ma
gli esiti possibili non possono che essere gli stessi del giudizio di primo
grado e con le stesse condizioni previste per esso (mi riferisco alla
reiscrizione a ruolo per l’accoglimento e all’addebito delle spese in caso di
rigetto).
Conclusivamente,
sulla base dell’esame della norma e considerate tutte le possibili
implicazioni, può osservarsi, in via generale, che assai lodevole è l'intento
del legislatore di favorire la massima semplificazione del procedimento
giurisdizionale, escludendo ogni iter processuale per le vicende per le quali
la delibazione del giudicante è limitata alla mera presa d'atto o alla verifica
della sussistenza dei presupposti (a tale attività in effetti si “riduce” la
funzione giurisdizionale nelle ipotesi considerate della rinuncia del ricorso,
della cessazione della materia del contendere, della estinzione e della
perenzione).
In tale
prospettiva non si può, però, tacere:
-per un verso, che la semplificazione
raggiunta con la previsione della “decisione per decreto” potrebbe, in realtà,
essere vanificata dalla proposizione (pur se solo eventuale) dell’opposizione
che ha un procedimento non semplice, in duplice grado (attesa la appellabilità
della ordinanza decisoria) e autonomo rispetto al giudizio principale che può
rivivere in caso di accoglimento;
-per altro verso, che l’eventuale reclamo al
collegio, in effetti, costituisce un appesantimento del procedimento
semplificato. Le prerogative del contraddittorio avrebbero potuto essere
ugualmente garantite, ad esempio, consentendo alle parti il diritto di essere
sentite innanzi all'organo monocratico prima dell'adozione del decreto e
prevedendo la diretta appellabilità di quest’ultimo. Senza pensare, poi, che
anche le ipotesi di decisione per decreto avrebbero potuto trovare, più
semplicemente, la loro giusta collocazione tra quelle di decisioni in forma
semplificata già esaminate: non c’è in effetti nessuna preclusione al fatto che
esse vengano decise con sentenza semplificata (come accade ancora nella realtà
processuale pensionistica);
-e infine, che l’economia
processuale perseguita da tale forma di decisione semplificata comporta anche
la necessità di risolvere alcuni aspetti di organizzazione che coinvolge, tra
l’altro, le modalità e i tempi di assegnazione dei giudizi ai magistrati e che,
comunque, deve essere indirizzata verso soluzioni che consentano il tempestivo
rilevamento dei casi in cui è possibile procedere in tal senso prima dell’iscrizione
al ruolo dei giudizi (e, quindi, prima delle previste notifiche di fissazione
di udienza); diversamente non può che farsi luogo all’ordinaria trattazione.
3. LA PERENZIONE DEI
RICORSI ULTRADECENNALI
La
disposizione contenuta nel comma 2 dell'art. 9 introduce nel processo
amministrativo e, quindi, in quello pensionistico (in virtù del rinvio previsto
al comma 3 più volte richiamato), una nuova causa di estinzione del giudizio,
che la rubrica qualifica come «Perenzione
dei ricorsi ultradecennali».
La norma recita nel senso che “decorsi
dieci anni dalla data di deposito dei ricorsi” la segreteria della Sezione deve
comunicare «alle parti costituite» un
apposito avviso con il quale «è fatto
onere alle parti ricorrenti di presentare nuova istanza di fissazione
dell'udienza con la firma delle parti entro sei mesi dalla data di notifica
dell’avviso medesimo”.
La
fattispecie estintiva si perfeziona laddove tale onere di presentazione della
“nuova domanda” non sia assolto entro il termine semestrale prescritto; per cui
il ricorso in questione verrà «dichiarato» estinto con provvedimento
monocratico adottato «con le modalità
dell'ultimo comma dell'art. 26» della legge n. 1034 del 1971, come
novellato dal comma precedente.
Passando
più in dettaglio all’esame della norma, é importante preliminarmente rilevare:
-che il termine di sei mesi di cui
trattasi è “perentorio”, anche se non definito tale dalla legge (come prescrive
l’art. 152 c.p.c.), perché al decorso infruttuoso di tale termine è comminato
espressamente l’effetto estintivo in questione ed è termine, per tale sua
natura, improrogabile ai sensi dell’art. 153 c.p.c.;
-che il legislatore parla di
notifica alle parti “costituite” e che, nella specie, non è sufficiente che la
domanda di fissazione d'udienza sia sottoscritta dal difensore della “parte
ricorrente”, bensì la legge richiede che rechi anche la firma della parte
medesima;
-che in sostanza la sanzione della
perenzione opera in conseguenza di una inattività della parte (o delle parti)
attrice e che, comunque, se la parte convenuta è costituita deve essere
parimenti notiziata dell’avviso della Segreteria.
Ciò detto,
per ben intendere la portata e le modalità di applicazione dell’istituto della
perenzione nell’ambito del giudizio pensionistico, ma lungi da qualsivoglia
ambizione di completezza, non si può prescindere da alcune significative
riflessioni.
A) Differenza con il giudizio
amministrativo.
Un primo
aspetto da chiarire attiene alla differenza di operatività dell’istituto
rispetto al giudizio amministrativo.
C’è da
notare, al riguardo, che la norma parla espressamente di “nuova istanza” e “nuova domanda” e che
tali espressioni assumono, nel contesto del giudizio pensionistico, una
connotazione diversa, atteso che la disposizione -come già precisato- nasce in
primo luogo per il giudizio amministrativo.
In
particolare si vuole evidenziare che la peculiare fattispecie prevista dalla
disposizione in parola non modifica in nulla l'art. 25, l. n. 1034/1971,
omonima tradizionale causa di estinzione del giudizio amministrativo, pur
ugualmente qualificata come perenzione, che consegue ad un comportamento
«inerte» delle parti che, per un periodo di oltre due anni, non hanno
avuto cura di compulsare la fissazione dell'udienza di merito presentando la
relativa istanza di prelievo. Se così è, è ragionevole anche che con il
nuovo istituto il legislatore imponga alle parti -o meglio alla sola parte
ricorrente- quale ulteriore onere, di
“rinnovare”, dopo dieci anni, la manifestazione dell'interesse alla decisione
della causa, cui aveva già provveduto assolvendo all'onere di presentazione
della domanda di fissazione d'udienza. Nell’ottica, cioè, del giudizio
amministrativo, l’istanza per evitare la “sanzione” della perenzione ai sensi
dell’art. 9 della legge esaminata non può che essere un rinnovo atteso che, se
non è intervenuta una prima istanza di fissazione nel termine di due anni dalla
presentazione del ricorso amministrativo, opera la perenzione ai sensi del
citato art. 25 della legge n. 1034/1971, senza che ci sia la possibilità
giuridica di arrivare alla nuova perenzione decennale.
Il
giudizio pensionistico, invece, non conosce un analogo istituto di
“perenzione”, per “inerzia biennale” del ricorrente (c’è viceversa l’estinzione
per mancata prosecuzione ex legge n. 19 del 1994, con le implicazioni di
seguito riportate), per cui non ha grande rilevanza che vi sia stata o meno una
prima istanza di fissazione d’udienza.
Vero è che
il regolamento di procedura sui giudizi di fronte alla Corte dei Conti, r.d. n.
1038/1933, nel Titolo I delle “disposizioni generali”, all’art. 17
prevede che “La domanda di fissazione dell’udienza per la discussione della
causa deve essere depositata nella segreteria competente.” (ribadito, poi,
all’art. 77, del Titolo II in materia di giudizi pensionistici) e che si può
discutere sulla necessità di tale istanza ai fini della effettiva fissazione
della udienza di trattazione, ma è una problematica che ai fini che qui
interessano non rileva: sta di fatto che al mancato rispetto di tale previsione
normativa non è connesso nessun effetto estintivo del giudizio.
Conclusivamente
per la corretta operatività della perenzione ex art. 9, comma 2, l. n.
205/2000, nel giudizio pensionistico è indifferente che non sia stata rinnovata
l’istanza o che non sia stata prodotta per la prima volta, nel termine
previsto, a seguito del suddetto avviso della Segreteria trascorsi dieci anni
dal deposito dei ricorso; in assenza di tale adempimento opera l’effetto
estintivo voluto dalla norma.
B) Rapporto con
l’istituto della estinzione per mancata prosecuzione ex legge n. 19/1994.
Una
problematica che si pone è, poi, quella relativa al rapporto che il nuovo
istituto della “perenzione dei ricorsi ultradecennali” ha con il vigente
istituto della estinzione per mancata prosecuzione del giudizio previsto, in
materia di ricorsi pensionistici, dal decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,
convertito con modificazioni in legge 14 gennaio 1994, n. 19. Come è noto,
infatti, l’art. 6 di tale legge, al comma 1, stabilisce che, per i giudizi in
materia pensionistica pendenti alla data di entrata in vigore della legge di
conversione, la parte che vi ha interesse deve proporre istanza per la
prosecuzione del giudizio entro il termine perentorio di sei mesi, decorrente dalla
comunicazione della ricezione del fascicolo prevista dall’art. 1, comma 4 bis,
della stessa legge, quale adempimento delle segreterie delle Sezioni regionali
istituite da tale complesso normativo. Lo stesso art. 6 prescrive, al comma 2,
che la mancata o non tempestiva proposizione dell’istanza produce l’estinzione
del giudizio, che viene dichiarata d’ufficio.
Ciò
detto, devesi rilevare che quest’ultima è norma “speciale e transitoria” nel
senso che la sua operatività è riferita al contenzioso esistente ad un
determinato momento storico (giudizi pendenti alla data di entrata in vigore
della legge). La perenzione ultradecennale, invece, ha natura “generale e
permanente” e dispiega i suoi effetti su tutti quei giudizi, esistenti e
futuri, che incorressero nella inerzia temporale prevista.
Ne
consegue che l’art. 6, per il carattere di specialità dianzi rilevato, anche se
“legge anteriore” non viene travolto dall’art. 9 successivamente introdotto (se
è vero che “lex specialis anterior derogat generali posterior) e,
ovviamente, continua ad operare solo per quei giudizi cristallizzati alla data
di entrata in vigore della legge n. 19/1994 (14 gennaio 1994, data di
pubblicazione nella G.U. della legge di conversione).
Di
contro, la perenzione ultradecennale non può che operare:
-sicuramente per i ricorsi
depositati successivamente alla suddetta data;
-ma anche, riterrei, per quei
giudizi precedenti che, una volta confermati con l’istanza di prosecuzione ex
art. 6 l. n. 19/1994, dovessero per avventura non essere trattati e decisi nel
corso di un decennio decorrente dalla data di presentazione dell’istanza di
prosecuzione. Essendo, infatti, l’istanza di prosecuzione atto “reintroduttivo”
del ricorso, ad essa vanno riferiti tutti gli effetti procedurali propri del
ricorso stesso.
C) La perenzione ultradecennale
opera di diritto ed è pronunciata d’ufficio.
La
disposizione sulla perenzione ultradecennale, al pari di quella contenuta nel
predetto art. 6, comma 2, della l. n. 19/1994 -anche se non espressamente previsto
come in tale ultima disposizione- opera di diritto ed è rilevata d’ufficio. Ciò
lo si ricava dal fatto che:
-il procedimento per addivenire a
tale pronuncia è fuori dalla disponibilità delle parti in quanto è previsto che
sia la segreteria della Sezione ad attivarsi, una volta che si verifica la
condizione di legge della inerzia decennale;
-la pronuncia sulla perenzione
rientra, ormai, in virtù della stessa riforma, tra i casi di decisione
semplifica per decreto, per la quale non è previsto né un impulso di parte, né
che le parti possano essere sentite in questa fase.
Pertanto,
tale norma, al pari di quella sulla mancata presentazione dell’istanza di
prosecuzione (nonché al pari tutti gli altri casi di estinzione decisi per
decreto) si pone, ormai, in antitesi al principio stabilito dall’art. 307,
ultimo comma, del c.p.c., (che sarebbe stato teoricamente applicabile anche per
i giudizi di cui conosce la Corte in virtù del citato art. 26 del r.d. n.
1038/1933), secondo cui l’estinzione opera di diritto, ma deve essere eccepita
dalla parte interessata prima di ogni altra sua difesa, pena la inosservanza
della norma sulla “corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato”, di cui
alla seconda parte dell’art. 112 c.p.c., che fa divieto al giudice di pronunciare
d’ufficio su eccezioni che possono essere proposte soltanto dalle parti.
Da
quanto fin qui detto circa la natura e la operatività della “perenzione dei
ricorsi ultradecennali” risulta chiara quale sia la duplice finalità della
disposizione in parola:
-per un verso, quella di
introdurre un meccanismo generalizzato di verifica della sussistenza di un
interesse alla decisione;
-e, sicuramente, per altro verso,
quella di realizzare il contestuale smaltimento dell'arretrato per quelle cause
in cui l’onere previsto non venga assolto.
Tale
secondo aspetto, infatti, rientra nella logica di tutta la riforma realizzata
con la legge all’esame e appare -nella specie- preponderante, se si considera
che il legislatore non ha però previsto alcun canale preferenziale di
fissazione delle cause per le quali il ricorrente proponga ritualmente la nuova
istanza di fissazione della udienza.
Certo
è che l’effetto voluto (invero non immediato nel giudizio pensionistico) è
quello di consentire un monitoraggio sulla reale consistenza dell’arretrato
ultradecennale, sul quale (considerando anche i risultati della istanza di
“prosecuzione”) si nutrono seri dubbi circa la possibilità di conseguire
l’auspicato cospicuo sfoltimento dei ruoli, atteso che assai poche saranno le
parti ricorrenti che opteranno immediatamente per una sostanziale rinunzia alla
decisione di merito, con un effetto del tutto identico a quello che
scaturirebbe da una eventuale futura sentenza di rigetto del ricorso e tanto
più che per il giudizio pensionistico non è necessario il patrocinio legale.
La
disposizione è formulata, peraltro, in termini talmente generali da non
consentire alcuna eccezione e da farla ritenere indistintamente applicabile a
qualsivoglia controversia. Nella pratica, tale circostanza potrebbe determinare
incertezze interpretative per quelle cause che, al contrario, nel decennio
hanno avuto una significativa articolazione istruttoria, ovvero per quelle di
cui sia stata in qualche modo già sollecitata la definizione di merito. Il
riferimento è, ad esempio, a quelle controversie per le quali il giudice abbia
disposto incombenti istruttori e che siano stati, per giunta, espletati con il
deposito degli atti richiesti.
E’
da notare ancora come non sia confortante che il legislatore imponga oneri
relativamente a giudizi che non sono addivenuti alla loro fisiologica
definizione, non a causa del comportamento omissivo delle parti, o dei loro
difensori, bensì a causa di disfunzioni di natura strutturale ed organizzativa.
Ancor meno confortante è la circostanza che il legislatore ipotizzi come
«fisiologica» la presenza di un arretrato decennale, senza predisporre
significative misure organizzative idonee ad impedire, invece, che il medesimo arretrato si determini. E ciò
appare di più rilevante gravità se si tiene conto del principio della «ragionevole durata» dei processi di cui al novellato art.
111 della Costituzione.
Conclusivamente,
non è difficile prevedere che l'innesto di un istituto così peculiare -al pari
delle altre ipotesi di decisione semplificata- in un sistema di giudizio
pensionistico così variamente composto dal punto di vista normativo, quale
risulta essere attualmente anche e soprattutto dopo quest’ultima riforma, farà
necessariamente emergere i problemi di coordinamento e le incertezze
interpretative cui accennavo all’inizio, che potranno essere dipanate solamente
“sul campo” con la giurisprudenza che ne seguirà.
Pina
Maria Adriana LA CAVA