1. Premessa. Le riforme degli anni 1994/1996 e la legge n. 205 del 2000.

Con le riforme degli anni 1994 – 96 [1] era stato operato un primo riordino delle disposizioni riguardanti la giurisdizione della Corte dei conti, anche relativamente ai giudizi in materia di pensione.

In particolare il Legislatore della riforma, con il duplice intento di avvicinare la magistratura contabile ai cittadini-utenti e di semplificare il processo pensionistico, introdusse significative innovazioni, tra le quali si ricordano in primo luogo il decentramento della giurisdizione (art. 1 del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, conv. con L. 14 gennaio n. 19), l’abrogazione delle disposizioni che prevedevano le conclusioni e l’intervento del Procuratore generale nei giudizi pensionistici (art. 6, comma 6, L. 19/94), la previsione dell’appello, sia pure limitato ai soli motivi di diritto (art. 1 del D.L. n. 453/1996, conv. con L. n. 639/1996); i problemi di diritto transitorio, per il passaggio al nuovo sistema di competenze, erano poi risolti dai commi quarto e ottavo del citato art. 1 L. n. 19/1994 (disciplinanti, rispettivamente, la trasmissione alle competenti sezioni regionali della Corte dei fascicoli dei processi, ma con esclusione di quelli per i quali fosse stata anteriormente fissata l'udienza di discussione, e la soppressione delle sezioni centrali pensionistiche dalla data di insediamento dell'ultima delle nuove sezioni regionali).

Una ulteriore, decisa accelerazione dell’iter riformatore del processo pensionistico si è poi avuta con la legge 21 luglio 2000, n. 205, che ha riguardato diversi aspetti organizzativi e procedimentali della giurisdizione in esame e ha cercato di assicurare una speditezza ancora maggiore alle varie fasi processali, in linea peraltro con le riforme che, nel corso degli anni ’90, hanno interessato anche la giurisdizione civile e quella amministrativa.

L’innovazione di più immediata evidenza è – come noto - quella contenuta al primo comma dell’art. 5 della legge, laddove è previsto che “In materia di ricorsi pensionistici, civili, militari e di guerra la Corte dei conti, in primo grado, giudica in composizione monocratica, attraverso un magistrato assegnato alla sezione giurisdizionale regionale competente per territorio, in funzione di giudice unico. In sede cautelare la Corte giudica sempre in composizione collegiale.”. Il secondo comma della medesima norma prevede poi l’applicazione, al rito pensionistico innanzi alla Corte dei conti, delle principali norme del codice di procedura civile che regolamentano il processo del lavoro (artt. 420, 421, 429, 430 e 431 c.p.c.).

In proposito, va detto innanzi tutto che l’attribuzione di competenze decisionali in capo ad un giudice monocratico non costituisce certo una novità nell’àmbito del nostro panorama giurisdizionale; essa, anzi, si pone in linea con le più recenti riforme che hanno riguardato pressoché tutte le giurisdizioni: si pensi alla legge n. 353/1990 ed ai più recenti D.Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51 e D.L. 24 maggio 1999, n. 157, conv. con la legge 22 luglio 1999, n. 234 (e successivi provvedimenti attuativi), con i quali sono state attribuite significative competenze al giudice unico di primo grado in materia civile; anche nel campo penale, la tendenza del Legislatore, negli ultimi tempi, è stata nel senso nell’attribuzione di nuove competenze al tribunale in composizione monocratica. Infine, nello stesso processo amministrativo di primo grado – il quale pure ha mantenuto la composizione collegiale, nonostante varie proposte siano state avanzate allo scopo di trasferire competenze ad un giudice monocratico, almeno per i ricorsi pregressi - l’art. 9 della L. 205/2000 ha previsto che la rinunzia al ricorso, la cessazione della materia del contendere, l’estinzione e la perenzione del giudizio siano pronunziate con decreto dal presidente della sezione o da un magistrato da questi delegato [2].

In sostanza, questa scelta del Legislatore della riforma si è inserita in maniera tutto sommato coerente – pur tenendo presente che la previsione relativa al giudice monocratico è stata introdotta in virtù di un emendamento approvato, quasi a sorpresa, alla Camera nella seduta del 5 luglio 2000 – all’interno di un complessivo progetto di semplificazione procedimentale, finalizzato alla riduzione dei tempi di decisione delle cause pensionistiche e alla riduzione del relativo arretrato pendente [3]; ciò anche per attuare, nella materia pensionistica, il principio della ragionevole durata del processo, di cui al novellato art. 111 della Costituzione (L. Cost. n. 2/1999).

Tra le altre semplificazioni procedimentali introdotte dalla legge 205/2000 vanno anche ricordate l’estensione, ai giudizi di pensione, delle norme – inizialmente previste per il processo innanzi al Giudice amministrativo – riguardanti le decisioni in forma semplificata e la perenzione dei ricorsi ultradecennali (art. 9, commi 1 e 2), nonché quella relativa all’interruzione del giudizio per decesso del ricorrente (art. 5, ultimo comma) [4].

2. I problemi connessi con la designazione del giudice e la gestione dei ruoli d’udienza nel passaggio dal vecchio al nuovo rito.

2.1. Le soluzioni organizzative realizzate nelle varie sezioni giurisdizionali regionali.

La nuova disciplina del contenzioso pensionistico ha suscitato qualche problema applicativo, soprattutto con riferimento agli aspetti più propriamente organizzativi e gestionali del contenzioso pensionistico presso le varie sezioni giurisdizionali di primo grado della Corte dei conti.

Come noto, i ricorsi in materia di pensione si presentano con il deposito dell'atto introduttivo nella segreteria della sezione, unitamente alla relata di notifica alla p.a. controparte e ad una copia del provvedimento impugnato [5]. Una volta effettuato il deposito del ricorso, la segreteria della sezione provvede a richiedere alla p.a. il provvedimento impugnato con la relativa documentazione (vale a dire, l'intero fascicolo amministrativo); l'amministrazione medesima è tenuta a depositare a documentazione richiesta entro trenta giorni (art. 74 del reg. proc.).

Orbene, prevede l’art. 6, comma 3, L. n. 19/1994, che una volta decorsi i termini per il deposito del ricorso e per le relative notifiche, il presidente della sezione, con proprio decreto, fissa l'udienza per la trattazione, designando nel contempo il magistrato relatore [6]; sempre a norma del medesimo art. 6, 3° comma, la data dell'udienza va comunicata alle parti costituite, a cura della segreteria, con un preavviso di almeno sessanta giorni. Le parti medesime, infine, possono depositare memorie e documenti fino al decimo giorno precedente l'udienza dibattimentale.

Le norme su riportate in tema di assegnazione delle cause non sono state espressamente toccate dalla riforma di cui alla legge 205/2000[7]; pur tuttavia, il passaggio dall’organo collegiale al giudice monocratico ha comportato, su tale aspetto, problemi operativi evidenti e per molti aspetti del tutto nuovi.

Il punto di maggiore (e, soprattutto, più immediato) impatto della nuova disciplina, sotto il profilo organizzativo, è stato rappresentato dalla necessità di ridefinire gli organi giudicanti per i giudizi per i quali era stata già fissata la data dell’udienza dibattimentale, al momento dell’entrata in vigore della legge medesima [8].

Nella maggior parte dei casi, la nuova organizzazione delle udienze già programmate ha comportato dei semplici aggiustamenti formali: vale a dire, il magistrato già designato a suo tempo quale relatore di un determinato giudizio (si tenga presente che, ordinariamente, la fissazione delle udienze, a causa dei problemi connessi con i tempi delle notifiche, ha luogo con diversi mesi di anticipo), è stato incaricato, dal presidente, a trattare la stessa causa in qualità di giudice unico, ai sensi della nuova disciplina, nella medesima udienza già fissata (salvo qualche necessario spostamento di orari). In altri termini, fino alla fine dell'anno 2000 sono rimaste ferme le udienze già a suo tempo fissate nelle diverse sezioni per la sede collegiale, con gli stessi giudizi; i diversi magistrati si sono succeduti, secondo l'ordine di ruolo, nel corso della giornata, operando quali giudici unici. Dal gennaio 2001 (o, comunque, non appena esauriti i ruoli già precedentemente predisposti), ha avuto invece inizio la programmazione secondo il nuovo assetto, con la previsione di giornate fisse di udienza per ogni magistrato-giudice unico.

Le soluzioni organizzative predisposte nelle diverse sezioni giurisdizionali non sono state univoche.

Nella maggior parte dei casi, il pregresso meccanismo di assegnazione ha subìto poche modifiche. In pratica, accade che, dopo l’iscrizione dei giudizi pensionistici nel registro del ruolo generale della sezione (e relativa assegnazione del numero progressivo a ciascuna vertenza), i fascicoli vengono periodicamente sottoposti al presidente, il quale designa per ciascuna vertenza il giudice monocratico e fissa l’udienza per il dibattimento alla prima data utile, secondo i ruoli già previsti a suo tempo con riferimento ad ogni giudice della sezione stessa. Per quel che riguarda invece la fissazione delle successive udienze dibattimentali di quello stesso giudizio, nel caso di rinvio breve (cioè a data fissa), provvede il giudice stesso; negli altri casi – che sono poi i più numerosi, ad es. i rinvii per regolarizzazione della notifica o per accertamenti istruttori i cui tempi non sono predeterminabili - provvede il presidente secondo i canoni generali.

In qualche sezione regionale sono state scelte soluzioni organizzative diverse. In una di esse la gestione delle udienze, secondo un calendario annuale predisposto dal presidente, viene affidata ai singoli magistrati che il presidente ha designato come assegnatari delle vertenze; i singoli giudici decidono allora in ordine alla fissazione dell’udienza, dei rinvii, delle abbreviazione di termini e della trattazione anticipata, sulla base comunque di criteri generali a suo tempo posti con provvedimento presidenziale. In un’altra regione, le vertenze sono assegnate dal presidente ai vari giudici tutte insieme all’inizio dell’anno, ed è lo stesso giudice designato che provvede alla fissazione della prima udienza ed alle successive. Non mancano poi soluzioni organizzative intermedie, come nel caso di una sezione dove le prime udienze di trattazione sono fissate dal presidente, ma d’intesa con i giudici, mediante un calendario semestrale e le successive udienze sono poi, in ogni caso, decise dal giudice assegnatario del giudizio.

Per quel che riguarda invece le modalità di scelta del giudice cui assegnare una determinata causa, anche qui il panorama è variegato. Ed infatti, nel quadro delle direttive generali fornite dal Consiglio di presidenza in proposito [9] (direttive che si limitano a prevedere il carico tendenziale medio pro-capite, la fissazione di criteri obiettivi nella scelta del tipo di vertenze, il rispetto dell’ordine cronologico nell’assegnazione ed il carico di lavoro tendenziale di ciascun magistrato), i presidenti delle varie sezioni regionali di norma si limitano ad operare un’equa distribuzione dei giudizi tra i vari giudici, tenendo conto dell’ordine cronologico di presentazione del ricorso (salvi i casi di trattazione anticipata, peraltro non sempre autorizzata sulla base di criteri predeterminati) della tipologia di vertenze, dell’esistenza di cause cd. seriali, degli indirizzi giurisprudenziali, dell’esperienza del magistrato, del concomitante carico individuale relativo al contenzioso contabile, etc..

2.2. Le posizioni della giurisprudenza civile e costituzionale.

La sostanziale diversità delle soluzioni tecniche adottate nelle diverse realtà regionali della Corte dei conti, relativamente alla fase di assegnazione delle cause e della conseguente gestione dei ruoli, impone un esame della giurisprudenza costituzionale in ordine ai principi di fondo che devono presiedere a questa delicata attività. Sarà inoltre utile, oltre che interessante, verificare anche le posizioni delle giurisprudenza della Cassazione in proposito, data la scarsezza di precedenti specifici nella giurisprudenza contabile (a causa della sostanziale novità, per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, delle relative questioni) e in virtù, anche, del carattere tendenzialmente nomofilattico che assumono, specie per gli aspetti di carattere processuale, le pronunzie del supremo organo della giurisdizione ordinaria.

La Corte Costituzionale ha avuto spesso occasione di pronunziarsi, specialmente con riferimento alla giurisdizione penale, in ordine a questioni che comportavano, a vario titolo, la definizione del significato e del conseguente ambito di operatività del principio di cui all’art. 25 Cost. (“Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”): principio che peraltro, da tempo, il Giudice delle leggi ha avuto modo di riferire anche al processo contabile, data la portata, definita “assolutamente generale”, del canone medesimo (sentenza n. 2/1971).

In estrema sintesi, la garanzia del giudice naturale precostituito per legge[10] - garanzia che la stessa Corte ha escluso possa riferirsi al PM (sentenze nn. 148/1963; 95/1975 e 29/1977) – implica la determinazione del giudice in base a criteri “generali, predeterminati e non arbitrari” (ord. n. 176/1998) e “non in vista di una singola controversia” (sentenze nn. 77/1977; 149/1994; 327/1998); sono dunque da escludersi, in materia, leggi singolari (ord. n. 161/1992) o che prevedano che la determinazione dell’organo sia affidata a scelte discrezionali di altri organi pubblici (ord. n. 130/1995).

Con particolare riferimento alla giurisdizione contabile, il Giudice delle leggi, di recente, è stato chiamato a pronunziarsi sul tema della individuazione dell’organo giudicante, proprio con riferimento ad ipotesi di giudice monocratico, previsto nella specie (cioè nella fase cautelare del giudizio di responsabilità amministrativa) dall’art. 5, 3° comma, della L. n. 19/1994, il quale affida al presidente della sezione giurisdizionale regionale la competenza a decidere, con decreto motivato, sulla domanda di sequestro conservativo avanzata dal PM e, nel contempo, a fissare l’udienza di comparizione delle parti innanzi al “giudice designato” (cioè ad un magistrato della sezione stessa, come chiarito dalle SS.RR. della Corte dei conti, con sentenze n. 6/QM/1994, 15/QM/1995 e 24/QM/1996) per l’eventuale conferma del provvedimento cautelare adottato.

Orbene, le sezioni giurisdizionali per la Sicilia e per la Puglia avevano entrambe dubitato della legittimità costituzionale della norma su detta, sotto due diversi profili. Per quel che qui maggiormente interessa, la sezione Puglia, con ordinanza n. 181/1997 del giudice designato, aveva dubitato della costituzionalità del ricordato art. 5, 3° comma, lett. “a”, per contrasto appunto con l’art. 25, primo comma, Cost., nella parte in cui la norma ordinaria non prevede che la designazione del giudice venga effettuata sulla base di criteri oggettivi e predeterminati.

La questione è stata decisa dalla Corte Costituzionale con la sentenza 7 luglio 1998, n. 272, che presenta non pochi profili di notevole interesse.

La Corte ha in primo luogo rilevato come vi sia, in linea di massima inconciliabilità fra precostituzione del giudice e discrezionalità nella sua concreta designazione (secondo quanto già affermato nella sentenza n. 88/1962), richiamando tuttavia, nel contempo, anche le proprie pronunzie in tema di discrezionalità dei capi degli uffici per l’assegnazione degli affari, nelle quali è stato precisato “… che il relativo potere deve essere rivolto unicamente al soddisfacimento di obiettive ed imprescindibili esigenze di servizio, allo scopo di rendere possibile il funzionamento dell’ufficio e di agevolarne l’efficienza, restando invece esclusa qualsiasi diversa finalità (sentenze nn. 143 e 144 del 1973; ord. n. 93 del 1988)“; il problema dunque, ad avviso del Giudice delle leggi, sta nel contemperare le esigenze di obiettività ed imparzialità, con quelle di continuità e prontezza delle funzioni.

In tale quadro, ha ritenuto la Corte Costituzionale che la soluzione di tale problema, che era stata indicata dal giudice remittente – cioè una disciplina analoga a quella vigente per la magistratura ordinaria, che prevede l’applicazione del sistema cd. delle tabelle (art. 7-bis e segg. dell’ordinamento giudiziario) e l’indicazione, da parte del CSM, in via generale, di criteri automatici per l’assegnazione degli affari penali e per l’applicazione dei magistrati – non sia l’unica possibile e che, dunque, tale indicazione non valga a giustificare una pronunzia di incostituzionalità della norma in vigore per la Corte dei conti, né un intervento di tipo additivo; anzi, ha ritenuto la Corte Costituzionale che sia possibile pervenire, già con le norme attuali, alla formulazione di criteri per l’assegnazione degli affari attraverso l’esercizio dei poteri spettanti ai capi degli uffici, secondo modalità che non vengono indicate, ma tali comunque da consentire una verifica ex post della loro osservanza.

La Corte Costituzionale, in altri termini, ha ribadito che la finalità dell’art. 25, primo comma, Cost., è quella di garantire l’assoluta imparzialità dell’organo giudiziario, istituito sulla base di criteri generali fissati in anticipo dalla legge, ma non certo in relazione alla singola regiudicanda (sentenze nn. 127/1979 e 460/1994). Nel caso specifico, sempre ad avviso della Corte Costituzionale, è possibile pervenire senza difficoltà ad una maggiore aderenza dell’ordinamento degli uffici del Giudice contabile ai principi costituzionali (di per sé non incisi dalla norma impugnata): sì che i poteri organizzativi dei capi degli uffici nell’assegnazione delle cause si esercitino non già – come ora – in maniera ancora largamente discrezionale, ma sulla base di criteri obiettivi e predeterminati. Insomma, la sentenza esaminata invita la Corte dei conti a predisporre, nell’ambito dei poteri di autoregolamentazione, i meccanismi idonei ad evitare che possano essere lasciati spazi troppo ampi alla discrezionalità dei presidenti nell’assegnazione delle vertenze ai giudici, con conseguente rischio di lesione del principio dell’art. 25 Cost. [11].

La pronunzia della Corte costituzionale, pur riguardando la particolare fattispecie del giudice designato per i provvedimenti cautelari nel giudizio di responsabilità, esprime principi di portata indubbiamente generale, e che come tali sono da tenere in grande considerazione anche con riferimento alla giurisdizione pensionistica. Lo stesso organo di autogoverno, all’indomani della pubblicazione della sentenza 272/98, su iniziativa del Procuratore generale affrontò il problema della fissazione di criteri per la determinazione, da parte dei presidenti delle sezioni giurisdizionali, degli organi giudicanti (all’epoca lo stesso giudizio pensionistico si svolgeva ancora innanzi al collegio); non si pervenne, tuttavia, all’assunzione di decisioni significative, a parte l’indicazione dei criteri di larga massima dei quali s’è prima fatto cenno.

Come è evidente, il problema qui evidenziato non è connesso, a rigore, con l’entrata in vigore della normativa sul giudice unico delle pensioni; è altrettanto evidente, d’altra parte, come – nei fatti - sia stata proprio questa importante novità istituzionale ad avere acuito i possibili problemi e aumentato la centralità della questione.

Sembra pertanto di potere affermare – per concludere sul punto - che il nostro organo di autogoverno non possa ulteriormente rimandare il problema, senza correre rischi di ulteriori impugnative innanzi al Giudice delle leggi, occasionate dall’entrata in vigore della riforma del 2000 e argomentate proprio sulla base dei principi dalla stessa Corte Costituzionale indicati nella pronunzia appena esaminata.

Circa poi la possibile incompetenza dell’organo di autogoverno della Corte dei conti in materia, desumibile dalla mancanza, tra le attribuzioni che la legge espressamente gli attribuisce, di quelle relative alla determinazione dei criteri per la ripartizione delle vertenze [12], si ritiene che tale mancanza non possa valere ad escludere, in assoluto, interventi da parte del Consiglio, pena la possibile paralisi di quegli uffici nei quali, in ipotesi, si verificassero insanabili contrasti tra il presidente e i singoli giudici in tema di assegnazione e gestione delle cause. Del resto, va evidenziato, l’organo di autogoverno ha comunque provveduto in merito, anche di recente (vedasi le deliberazioni nn. 71 e – soprattutto – 77 del 2001, cit.), nell’ambito dei poteri a lui riconosciuti in tema di carichi di lavoro e di proposta per l’ammodernamento delle strutture e dei servizi. Il punto, insomma, sta nell’ampiezza dell’azione del Consiglio, che - mancando una disposizione specifica per la materia – non potrà essere eccessivamente penetrante.

Un diverso ordine di problemi, riguardante (non tanto la designazione del giudice, quanto) la gestione delle udienze e dei relativi ruoli, è invece più strettamente correlato con l’entrata in vigore della riforma e l’istituzione dell’organo monocratico nei giudizi pensionistici: è evidente, difatti, che un problema del genere non poteva sussistere nel passato, quando cioè l’esistenza del giudice collegiale imponeva che l’organizzazione delle udienze e tutti i problemi processuali connessi facessero capo al presidente della sezione.

Con il nuovo ordinamento, si pone invece per i giudizi in materia pensionistica il problema dei moduli organizzativi da adottare nelle varie sezioni regionali, ed è stato in particolare messo in crisi il precedente sistema “centralizzato” di gestione dei fascicoli e dei ruoli: in altri termini, il venir meno dell’organo collegiale rende ora possibile che il giudice unico, oltre a decidere la vertenza, organizzi quasi del tutto autonomamente il proprio lavoro e in particolare gestisca in proprio i ruoli, senza più necessità di alcun intervento presidenziale dopo l’assegnazione iniziale dei fascicoli [13]; anzi - si è pure sostenuto - la persistenza del vecchio sistema è da ritenere in contrasto con l’autonomia del magistrato e con l’accresciuto rilievo che proprio la legge di riforma ha voluto conferire al giudice-organo monocratico.

L’esame della giurisprudenza civile sul punto, come sopra accennato, può aiutare a comprendere meglio i termini reali del problema.

Nel codice di rito, la designazione del giudice è disciplinata dall’art. 168-bis, articolo aggiunto dall’art. 10 della legge 14.7.1950, n. 58 e che ha a sua volta subito qualche modifica ad opera della legge 2.11.1990, n. 353. La norma su detta prevede in particolare al primo comma che, dopo la formazione del fascicolo d’ufficio, il presidente del tribunale (o il presidente della sezione, se il tribunale è diviso in più sezioni) provveda alla designazione del giudice istruttore (o del giudice unico) dinanzi al quale le parti dovranno comparire, con decreto in calce alla nota d’iscrizione a ruolo. Il successivo art. 174 del codice, poi, prescrive la (tendenziale) immutabilità del giudice istruttore. Nell’esercizio concreto della funzione direttiva da parte dei presidenti di tribunale, è poi necessario considerare l’esistenza delle tabelle degli uffici giudicanti, di cui all’art. 7-bis e segg. dell’ordinamento giudiziario (R.D. 30.1.1941, n. 12 e succ. mod.), nonché dei criteri sulle assegnazioni, stabiliti dal C.S.M. [14].

Tenuto presente quanto sopra, la dottrina processualcivilistica ha chiarito che il procedimento di designazione del giudice da parte del presidente ha carattere interamente officioso, non richiedendo iniziative di parte [15]; il cancelliere sottopone i fascicoli d’ufficio al presidente il quale, con apprezzamento discrezionale delle esigenze di servizio, provvede a designare per ognuno il g.i. (o il giudice unico). Sotto altro profilo, ha posto in rilievo sempre la dottrina, la designazione del giudice appartiene alle funzioni di natura ordinatoria che spettano al presidente del tribunale, il quale potrebbe in teoria effettuare la sua scelta in assoluta libertà [16]; tuttavia, va ribadito che in materia sono da tenere presenti le norme dell’ordinamento giudiziario e le delibere del C.S.M., che di fatto annullano quasi del tutto, al momento, per il contenzioso lavoristico, la discrezionalità dei presidenti.

Anche la giurisprudenza ha costantemente affermato la natura discrezionale (o, per meglio dire, l’insindacabilità) dell’attività organizzatoria dei presidenti. Ha affermato infatti la Cassazione che l’inosservanza delle formalità di cui all’art. 168-bis costituisce mera irregolarità di carattere interno, che non incide sulla validità dell’atto e non può essere causa di nullità del giudizio e della sentenza (Cassazione, 26.11.1993, n. 11688; id., 16.2.1996, n. 1197); neppure la mancanza del decreto presidenziale di nomina del giudice in calce alla nota di deposito (o l’omessa sottoscrizione dello stesso) è stato ritenuto possa determinare l’invalidità delle attività processuali successivamente compiute (Cassazione, 21.6.1966, n. 534; id., 17.5.1966, n. 1253; id. n. 3272/1979). Anche la Corte Costituzionale ha riconosciuto la piena conformità della procedura legislativa di nomina del giudice, al principio costituzionale del giudice precostituito per legge (sentenza n. 144 del 18.7.1973, già precedentemente citata).

Per quel che riguarda poi, più in particolare, la gestione del ruolo d’udienza, la giurisprudenza non è vasta e conferma, in sostanza, i principi di fondo già illustrati, relativi alla designazione dei giudici: in fattispecie di sostituzione di giudici, disposte dai presidenti di tribunale con semplice annotazione sul ruolo d’udienza e senza alcuna espressa motivazione, la Cassazione (n. 2437 del 12.10.1967; n. 1084 del 17.4.1970) ha ritenuto non censurabile l’operato dei capi degli uffici, in considerazione appunto del fatto che simili provvedimenti sono rimessi all’apprezzamento discrezionale del presidente.

Emerge dunque, dall’esame delle posizioni dottrinarie e giurisprudenziali, un quadro piuttosto chiaro: in materia di organizzazione degli uffici e più in particolare di gestione del contenzioso, il legislatore ordinario ha posto pochi principi direttivi di fondo; alla base di tutto vi è un’ampia discrezionalità per i capi degli uffici, senza che per ciò solo si possa ritenere scalfito il principio costituzionale della precostituzione del giudice. Eventuali limitazioni alla discrezionalità, in materia, sono tuttavia possibili nell’ambito dei poteri di regolamentazione interna dell’organo giudiziario.

Conseguentemente, ed in assenza di più precise indicazioni normative o regolamentari non pare siano, allo stato, censurabili le differenti scelte organizzative adottate nelle sezioni regionali, dal momento in cui esse non ledono l’indipendenza dei giudici né il principio posto dall’art. 25 Cost..

Si tratta, semmai, di verificare se, sotto il profilo dell’opportunità e dell’efficienza operativa, non possa rivelarsi saggio suggerire ai capi degli uffici – s’intende, nei limiti in cui ciò risulti possibile e non lesivo dell’autonomia dei presidenti stessi - determinate soluzioni organizzatorie per gli uffici giudiziari mediante apposite direttive dell’organo di autogoverno.

4. Conclusione. Alcune (modeste) proposte operative.

Come prima notazione di carattere generale, v’è da dire che il contenzioso pensionistico innanzi alla Corte dei conti ha risentito non poco, in termini positivi, dell’entrata in vigore delle complessive riforme degli ultimi nove anni: un settore, certamente delicato e con intuibili risvolti di carattere sociale, prima ancora che giuridico o economico, la cui massa imponente di arretrato iniziava a creare problemi operativi crescenti, ha visto l’innescarsi di un circolo virtuoso, per via del quale si è giunti, nell’arco degli ultimi otto anni, a dimezzare l’arretrato pendente, senza maggiori oneri né incremento di organici (si vedano la tabella che segue e la relativa nota). Peraltro, si noti ancora che la tendenza verso un deciso abbattimento nel numero dei giudizi pendenti pare essersi stabilizzata nell’ultimo quadriennio, con una diminuzione media di circa quindicimila vertenze l’anno: anche l’esame dei dati relativi al primo semestre di quest’anno conferma in pieno la tendenza.

I GIUDIZI PENSIONISTICI PRESSO LE SEZIONI GIURISDIZIONALI REGIONALI

Elaborazione su dati forniti dal Notiziario statistico – l’attività della Corte dei conti, pubblicazione periodica dell’Ufficio di statistica della Corte dei conti.

Insomma, se il trend verrà mantenuto anche in seguito, dovrebbe giungersi ad un livello fisiologico e del tutto accettabile di vertenze pendenti, nell’arco di non più di sei/sette anni (e sempre senza tener conto di risorse aggiuntive, delle quali per la verità nessuno parla).

Va anche detto, in proposito, che i soddisfacenti risultati sin qui ottenuti in termini di aumentata efficienza operativa sono legati non tanto alle nuove norme sul decentramento delle giurisdizione contabile quanto, piuttosto, agli sforzi organizzativi che hanno coinvolto i magistrati ed il personale amministrativo delle nuove sezioni. Si ricorda che proprio un triennio fa l’organo di autogoverno, su impulso dei suoi componenti laici, ha avviato una serie di iniziative, che hanno coinvolto tutti i livelli operativi e decisionali (consiglio dei presidenti di sezione, associazione magistrati, segretariato generale, etc.) con l’obiettivo elaborare interventi mirati, finalizzati ad una riorganizzazione del lavoro nelle sezioni giurisdizionali, proprio nel settore del contenzioso pensionistico[18]; gli stessi interventi che ebbero luogo nelle competenti sedi governative e parlamentari, nel corso dell’iter di approvazione della legge 205/2000, si inserivano nel quadro di questa ricerca di meccanismi e strumenti di semplificazione del lavoro nel settore del contenzioso pensionistico.

Pertanto, anche l’ulteriore riforma che ha introdotto il giudice unico di primo grado per i giudizi di pensione, potrà far sentire i suoi benefici effetti in termini di più decisa riduzione dell’arretrato, solo se – e nella misura in cui – anch’essa fornirà nuove occasioni di riflessione per ulteriori passi in avanti nella direzione di una gestione sempre più snella e lineare del relativo contenzioso: si noti, al riguardo, che dalla data di entrata in vigore delle riforma (settembre 2000) ad oggi, è bensì proseguita la tendenza, prima definita virtuosa, verso la diminuzione dell’arretrato, ma – almeno finora – senza significative accelerazioni, proprio perché la riforma medesima non ha ancora comportato specifici cambiamenti organizzativi all’interno delle sezioni giurisdizionali.

In proposito, si ha motivo di ritenere che una misura di significativa utilità possa essere costituita da una diversa modalità di assegnazione delle vertenze ai magistrati: in pratica, con l’assegnazione di un complessivo numero di cause all’inizio dell’anno, o diversa periodicità, e la successiva gestione delle udienze da parte del magistrato stesso. Ciò renderebbe possibile al giudice organizzarsi autonomamente, accorpare le vertenze simili, iscrivendo a ruolo (ad es.) tutti i giudizi da trattare nell’anno, che presentino quella determinata tipologia, in una sola (o poche) udienze, eliminare immediatamente tutti i fascicoli “virtuali” (che cioè presentano insuperabili problemi di rito, o privi della tempestiva istanza di prosecuzione, o ancora il cui ricorrente sia deceduto senza lasciare eredi), etc..

E' evidente, però, che tale soluzione presupporrebbe uno sforzo organizzativo non indifferente per le stesse segreterie, con la necessità che ogni giudice disponga di una segreteria stabile, per notifiche, fissazione delle udienze successive alla prima, pubblicazioni sulla G.U. ex art. 5, terzo comma, L. 205/2000, verbalizzazione delle udienze, etc.. Si potrebbe allora iniziare gradualmente, es. con segreterie stabili per gruppi di magistrati, o altre soluzioni intermedie.

Le innovazioni di tipo organizzativo non potranno poi non essere accompagnate, come già innanzi accennato, dalla fissazione di regole che garantiscano il rispetto dell’autonomia di ciascun magistrato ed il principio di predeterminazione del giudice. A tale delicata incombenza, della quale s’è già detto prima, è chiamato l’organo di autogoverno.

Da istituzionalizzare in tutte le sezioni, poi, il briefing periodico (in genere mensile) che normalmente già si svolge tra i magistrati e/o i collaboratori, per discutere i vari aspetti problematici; è bene infatti che la circolazione delle informazioni sulle varie soluzioni interpretative o sulle novità normative e giurisprudenziali o ancora di tipo organizzativo, non vengano lasciate al caso o alla rispettiva buona volontà dei colleghi. Uno dei problemi più seri, connessi con l’entrata in vigore della riforma, è infatti proprio quello relativo agli aumentati rischi di eccessive difformità interpretative (spesso inconsapevoli) su medesime tematiche; sarebbe allora il caso di potenziare le occasioni di confronto, che - senza ovviamente potere influire sull'autonomia di ciascun giudice nell'esercizio delle rispettive funzioni - possano servire a tutti quale indicazioni di massima, circa le prevalenti posizioni assunte in merito ai vari problemi.

Altro aspetto problematico di non lieve entità causato dall’istituzione del giudice monocratico nei giudizi pensionistici è rappresentato dalla formazione nei confronti dei colleghi di nuova nomina (e non solo essi). E’ indubbio che un tale problema era di gran lunga meno sentito fino al recente passato, quando la prospettiva era che il nuovo magistrato assegnato a funzioni giurisdizionali venisse comunque inserito in un collegio giudicante, dove l’esperienza dei colleghi e la garanzia di una decisione assunta con l’apporto di tre persone contava non poco, anche in termini di possibilità di crescita professionale individuale.

Nella situazione attuale, è dunque della massima importanza che la Corte investa molto sulla formazione professionale, che dovrà avvicinarsi il più possibile ai meccanismi dell’uditorato che si svolge in magistratura ordinaria.

Il Consiglio di presidenza, in effetti, ha già mostrato di avvertire l’urgenza della questione, organizzando per i colleghi di più recente nomina un periodo di formazione più intenso, e con un’impostazione maggiormente pratica, che nel passato. A chi ha preso parte (in veste di partecipante o di tutor, come chi scrive) alle ultime iniziative formative è rimasta, tuttavia, l’impressione che ciò ancora non sia sufficiente, per lo meno in termini quantitativi.

Un ultimo profilo da affrontare riguarda gli aspetti più strettamente procedimentali del (nuovo) contenzioso pensionistico; anche su tale versante sarà possibile incidere ancora, per snellire i passaggi processuali maggiormente problematici.

E’ universalmente e da tempo avvertita, tra i magistrati contabili e tra gli operatori, la necessità di un intervento normativo per adeguare le ormai obsolete norme del regolamento di procedura, R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, alla mutata realtà operativa della Corte dei conti.

Molti tentativi sono stati fatti nel recente passato, dopo la prima serie di riforme della metà degli anni ’90, per realizzare tale obiettivo; la stessa associazione magistrati aveva istituito gruppi di studio appositi, e successivamente prodotto una bozza di articolato. Attualmente è in itinere un d.d.l. governativo, relativo alla legge annuale di semplificazione per il prossimo anno, nel quale è appunto contenuta una norma di delega per aggiornare, appunto, le norme di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti.

L’occasione dovrebbe essere propizia, da un lato per un maggiore coordinamento delle norme processuali contabili con quelle del processo del lavoro, recentemente richiamate per i giudizi pensionistici dall’art. 5, secondo comma L. 205/2000 (e non sempre pienamente utilizzabili da parte del giudice contabile); dall’altro, per inserire alcune semplificazioni procedurali, quale ad esempio quella di estendere ai giudizi innanzi alla Corte dei conti la possibilità – già esistente per i giudici amministrativi (art. 12 L. 205/2000) - di effettuare le notifiche a mezzo fax o per via telematica, con indubbio risparmio di tempo e risorse.

Anche qui, non è piccolo l’impegno che dovranno porre sia l’associazione magistrati che l’organo di autogoverno, per ottenere la sollecita approvazione di una norma di delega ben articolata e poi (ancora di più) per contribuire alla redazione di un testo regolamentare completo e coerente.