L’introduzione del giudizio. La notifica del ricorso
ed i problemi connessi.
La presente relazione ha l’obiettivo di fornire,
attraverso riferimenti normativi e giurisprudenziali, un ausilio
auspicabilmente valido agli operatori del diritto relativamente alla fase
introduttiva del ricorso in materia pensionistica ed ai problemi attinenti alla
notifica.
Il quadro normativo afferente l’argomento in
questione è piuttosto ampio e comprende norme contenute nel regolamento di
procedura (RD 1038/1933 ), nella legge
658/1984, nel D.L. 453/1993, convertito nella legge 19/1994, nella legge
205/2000 e nel codice di procedura civile.
Com’è noto, l’art.1 della legge 19/1994 ha istituito, ove non già esistenti, le sezioni regionali giurisdizionali della Corte dei conti, con circoscrizione estesa al territorio regionale e con sede nel capoluogo della regione.
La distribuzione della competenza va fatta
secondo il criterio territoriale della residenza anagrafica del
ricorrente al momento della proposizione ricorso e se la residenza è all’estero
la competenza appartiene della sezione Lazio. In materia pensionistica,
l’eccezione di incompetenza per territorio va eccepita con il primo atto
difensivo e si ha per non proposta se non contiene l’indicazione del giudice
che la parte ritiene competente (art.38 c.p.c.). In difetto di tempestiva
eccezione ogni questione in merito è preclusa e la competenza rimane fissata
nel giudice adito, in quanto, trattandosi di criterio territoriale derogabile,
il rilevo d’ufficio del difetto di competenza non è consentito, così come non
ammesso è il conflitto di competenza presso le Sezioni Riunite.
Come previsto dal comma 3 di detto art.1, alle sezioni si applicano le disposizioni di cui agli artt. 2, 3, 6, 9 e 11 della legge 658/1984 istitutiva della sezione giurisdizionale e delle sezioni riunite in Cagliari, relativamente alle attribuzioni, alle norme applicabili ed alla commissione per il gratuito patrocinio; l’art. 5 si applica nei limiti della compatibilità con le disposizioni che hanno istituito il giudice monocratico in materia pensionistica.
Inoltre, sempre ai sensi dell’art. 1, comma 2, e dell’art.3 il ricorso è nullo se non è sottoscritto dalla parte o dal suo procuratore. Parte della giurisprudenza ritiene (Sez. Giurisd. Reg. Lombardia 21 luglio 1997; Sez.Giurisd. Reg. Basilicata 27 gennaio 1998) che il difetto di sottoscrizione possa essere sanato da atti (istanza di prosecuzione ex art.6 comma primo, legge 19/1994 o procura notarile successivamente rilasciata ad avvocato), regolarmente sottoscritti, da cui risulti la volontà dell’interessato di procedere nell’iniziativa giudiziale (contra Sez. IV 72279/1992; Sez. Marche 50/1994). Anche per l’istanza di prosecuzione valgono le norme citate, sicchè la proposizione di un’istanza non sottoscritta equivale a mancata proposizione dell’istanza, con la conseguenza che, qualora entro il termine perentorio previsto dall’art. 6, comma 1 legge 19/1994, non intervenga altra istanza regolarmente sottoscritta, deve essere dichiarata d’ufficio l’estinzione del giudizio (Sez. Toscana 408/1995).
In materia di pensioni di guerra, va rilevato che ai sensi dell’art.116 del dpr 915/1978, i ricorsi devono essere provvisti della sottoscrizione del ricorrente o di un suo procuratore speciale, o anche del semplice segno di croce vistato dal sindaco o dal segretario comunale: deve ritenersi che, nel caso di mancata sottoscrizione, i suddetti atti debbano intervenire prima dello spirare del termine di prescrizione del diritto. Al riguardo va ricordato che, in seguito alla sentenza n.97 del 25 giugno 1980 della Corte Costituzionale che ha sottratto i ricorsi in detta materia al termine decadenziale di novanta giorni di cui all’art.116 del d.P.R.915/1973, il diritto alla pensione di guerra, non essendo stato dalla legge espressamente dichiarato indisponibile ed imprescrittibile ai sensi dell’art.2934 c.c., è sottoposto all’ordinario termine prescrizionale decennale ex art.2946 c.c., avendo natura di diritto soggettivo patrimoniale con finalità risarcitoria e non remunerativa (Sez. Giurisd. Reg. Lombardia 10 maggio 1995 n.410). Detto termine ordinario prescrizionale, però, deve considerarsi operante soltanto fino al nuovo termine di prescrizione quinquennale, introdotto con l’art.25 del d.P.R.30 dicembre 1981 n.834. La prescrittibilità del diritto a pensione di guerra è stata dichiarata conforme a Costituzione (Corte Costituzionale 125/1985) trattandosi di diritto il cui riconoscimento non consegue, come per le pensioni ordinarie, all’accertamento del dato obiettivo dello scorrere temporale dell’attività di servizio, bensì su fatti ed eventi che richiedono un tempestivo accertamento. Nei confronti di infermi di mente sono sospesi i termini di prescrizione finchè duri l’incapacità di agire.
Sui limiti di proponibilità dell’eccezione di prescrizione, sotto il profilo temporale, parte della giurisprudenza (Sez. giurisd. Molise n.2/2001) ritiene che a seguito delle modifiche apportate al rito pensionistico dalla legge 205/2000, vada ritenuta inammissibile l’eccezione formulata per la prima volta in occasione dell’udienza pubblica (contra sez. giurisd. Emilia-Romagna 170/2001 che la ritiene ammissibile anche se sollevata per la prima volta nell’udienza di discussione). Al riguardo, va osservato che la disciplina del rito del lavoro stabilisce che tutte le domande e le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio, debbano essere proposte dal convenuto nella memoria di costituzione ex art.416 c.p.c. (cfr. e plurimis Cass. Civile, sez. lavoro, 9 dicembre 1980 n.6376), con la conseguente improponibilità delle stesse, rilevabile d’ufficio, nel corso del giudizio per decadenza dal relativo diritto (cfr. Cass.Civile, sez. lavoro, 17 gennaio 1980 n.407) . Tale rigore viene attenuato da quanto previsto dall’ultimo capoverso del primo comma dell’art.420 c.p.c., il quale dispone che, nell’udienza di discussione della causa, le parti possono modificare le domande, eccezioni e conclusioni già formulate, se ricorrono gravi motivi e previa autorizzazione del giudice: detto potere autorizzatorio del giudice di ampliamento del tema del dibattito comprende anche quello di proporre eccezioni ex novo (vedasi Cass. civile SS.UU. n.6423/1981 ) .
In sintesi,
per quanto attiene alla disciplina dei limiti di proponibilità dell’eccezione
di prescrizione, ove prevista, del
diritto a pensione e dei ratei pensionistici, dovrebbe essere data
attuazione al suesposto combinato
disposto del II comma dell’art.416 c.p.c. e del I comma, ultimo capoverso,
dell’art.420 c.p.c., non ostacolando a ciò
alcuna difficoltà applicativa di carattere processuale, dal momento che
l’art.416 è applicabile grazie al rinvio dinamico di cui all’art.26 del Regolamento di procedura, mentre
l’art.420 è esplicitamente richiamato dall’art. 5 della legge 205/2000.
Pertanto, dal sistema normativo delineato da dette disposizioni deriva che tutte le domande e le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio dovrebbero essere proposte dall’Amministrazione convenuta all’atto della memoria di costituzione, restando preclusa, perciò, l’ammissibilità dell’eccezione di prescrizione nel corso del giudizio, a meno che non ricorrano gravi motivi e previa autorizzazione del giudice.
Per quanto attiene alla rappresentanza processuale, il comma 5 dell’art.6 l.19/94 ha previsto la proposizione personale dei ricorsi, escludendo lo svolgimento orale della difesa. Le parti, però, ai sensi dell’art.420 c.p.c. possono essere liberamente interrogate da parte del giudice ai fini del tentativo di conciliazione. La procura risponde pertanto ad una libera scelta del ricorrente e deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata. Si ritiene che, a seguito delle innovazioni introdotte con l’art. 420 c.p.c., essa debba attribuire al procuratore il potere di conciliare o transigere la controversia, mancanza che, però, non può essere ritenuta causa di nullità stanti le difficoltà di conciliare o transigere in materia di diritti indisponibili.
Va ritenuta tassativa l’elencazione degli atti previsti dall’art.83 c.p.c. a cui la procura può essere apposta in calce o a margine. Non può, pertanto, ammettersi una procura conferita in calce a memoria aggiuntiva (Corte conti sez. IV n.80743/1993): in tal caso essa è da considerarsi valida solo ai fini dell’elezione di domicilio presso l’avvocato (sez. IV n.72600/1988) ed alla memoria può riconoscersi la provenienza di parte ricorrente (sez. IV n.84370/1994). Il rigore di detta tassatività non è, però assoluto, ammettendo costantemente la prassi giurisprudenziale la validità di procura rilasciata a difensore nel corso del giudizio in calce all’atto di riassunzione o di prosecuzione (Sez. giurisd. Campania n.50/A del 16 agosto 1995)
In ogni caso, ai sensi dell’art.26 del reg. proc., va data applicazione all’art.182 c.p.c. (Corte conti SS.RR. 577/1988), per cui se il giudice rileva l’irregolare costituzione del ricorrente o un difetto di rappresentanza o di assistenza assegna alle parti un termine per la regolarizzazione e non dichiarare immediatamente l’invalidità del relativo atto. L’assistenza legale e la rappresentanza processuale dei ricorrenti può essere svolta da professionisti iscritti all’albo degli avvocati sicchè è inammissibile il mandato di rappresentanza conferito ad un istituto di patronato (Sez.III n.61285/1987). .
L’amministrazione può farsi rappresentare in giudizio dall’Avvocatura dello Stato, ai sensi del R.D. 1611/1933, ovvero può esercitare lo ius postulandi in via autonoma facendosi rappresentare da un proprio dirigente o da un funzionario appositamente delegato (art.6, comma 4, legge 19/1994). Anche per le Agenzie fiscali previste dall’art.57 e dagli artt. da 62 a 65 del Decreto Legislativo 300/1999, è previsto dall’art.72 del Decreto legislativo stesso la possibilità di conservare il patrocinio dell’Avvocatura.
Per quanto riguarda la notificazione del ricorso,
vanno fatte alcune premesse di carattere storico-giuridico. In epoca precedente
alle modifiche introdotte dalla legge n. 19 del 1994, nei giudizi concernenti trattamenti pensionistici a totale carico
dello Stato di competenza della Corte dei conti, il contraddittorio era
assicurato dalla presenza necessaria nel processo del Procuratore Generale, nel
quale veniva ad immedesimarsi una delle parti sostanziali del processo. Ad
esso, ai sensi dell’art. 74, 2° comma, del R.D. 13 agosto 1933 n.1038, la
segreteria della Sezione giurisdizionale comunicava il ricorso, unitamente ai
documenti trasmessi dall’amministrazione: eseguita l’istruttoria, il P.G.
rassegnava le proprie conclusioni, chiedendo contestualmente la fissazione
dell’udienza di discussione.
Si trattava di un processo a prevalente impulso d’ufficio,
nel quale il contraddittorio - proprio in quanto assicurato dalla presenza
necessaria del Procuratore Generale – si considerava regolarmente instaurato
con il solo deposito del ricorso presso la segreteria della Sezione ai sensi dell’art. 5 e dell’art. 72 r.d.
1038/1933.
L’obbligo di notifica era previsto soltanto nell’
ipotesi speciale delle cosiddette “pensioni miste”, per le quali, essendo
interessati anche enti diversi dallo Stato non rappresentati in giudizio dal
P.G., l’art. 81, 1° comma, del regolamento di procedura disponeva che il
ricorso prodotto da una delle parti dovesse essere notificato a tutti coloro
che vi avessero interesse.
Detto quadro normativo è stato modificato, anche a seguito di un’evoluzione giurisprudenziale della Corte dei conti che ha affermato il carattere paritetico del giudizio pensionistico avente ad oggetto non la caducazione di un provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo, bensì la ridefinizione di un rapporto giuridico controverso.
L’art.6, sesto comma, della legge n. 19 del 1994 ha,
infatti, abrogato tutte le norme
disciplinanti le conclusioni e l’intervento del Procuratore Generale (il cui
ruolo è stato circoscritto a quello di ricorrente nell’interesse della legge),
cancellando, nei giudizi pensionistici, la figura del p.m. quale parte
necessaria.
Il processo pensionistico è diventato comune processo
fra parti in posizione paritaria, che si svolge alla presenza
dell’attore/ricorrente e del convenuto/amministrazione ed a cui, in forza del
rinvio dinamico disposto dall’art.26 del r.d. 1038/1933, si applicano le
compatibili norme in materia di regolare costituzione del rapporto processuale
e di integrità del contraddittorio, nulla al riguardo avendo disposto l’art. 6
della citata legge 19/1994.
In particolare, il rispetto sostanziale del principio dell’integrità del contraddittorio impone l’applicazione degli artt.101 e 163 c.p.c., i quali assicurano la proposizione di un atto contenente tutti gli elementi idonei ad individuare l’oggetto della domanda da notificarsi al soggetto che abbia interesse a contraddire.
L’errata o l’omessa notifica del ricorso all’amministrazione interessata rende lo stesso inammissibile, ma va accertato al riguardo se ed entro quali limiti sia configurabile nel giudizio pensionistico dinanzi alla Corte dei conti la possibilità di sanare detto vizio.
Sulla questione, e su altri punti correlati, si sono
recentemente pronunciate, in via di massima,
le Sezioni Riunite della Corte dei conti con sentenza n.6/2001/QM del
9 luglio 2001.
Premesso che, in forza dell’espresso richiamo
contenuto nell’art.5 della legge 205/2000, dinanzi al giudice unico delle
pensioni presso la Corte dei conti si applicano gli artt. 420, 421, 429, 430 e
431 c.p.c., le SS.RR., che si sono
espresse relativamente ad un giudizio trattato in epoca precedente alla legge
205/2000, hanno escluso che, in materia di notifica dell’atto introduttivo del
giudizio, possa farsi applicazione di quanto disposto, in primo luogo,
dall’art.415 c.p.c., trattandosi di meccanismo processuale non richiamato dal citato art.5 ed afferente
procedimenti speciali. Del pari non applicabile è l’art.81 del r.d. 1038/1933,
in quanto norma speciale non suscettibile di interpretazioni estensive nè
analogiche. Neppure consentito è il rinvio ad altra udienza con assegnazione di
un termine per provvedere ex art.184 c.p.c., applicabile al giudizio ordinario
in materia di deduzioni istruttorie, o la rimessione in termini ex art.184 bis
c.p.c., riferibile al sopravvenire delle decadenze di cui ai soli artt. 183 e
184 c.p.c.
In conclusione,
le Sezioni Riunite hanno affermato che i ricorsi pensionistici dinanzi
alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti debbono essere notificati a
pena di inammissibilità all’amministrazione interessata ai sensi degli artt.101
e 163 c.p.c., senza possibilità di sanare il difetto di notifica a meno di
costituzione spontanea dell’Amministrazione, il quale rende impossibile
l’instaurarsi del rapporto processuale, non consentendo lo svolgimento di alcun
atto processuale relativamente ad un rapporto inesistente.
In tale pronuncia, evidentemente coerente con
l’orientamento giurisprudenziale precedente all’emanazione della legge
205/2000, si è escluso ogni riferimento a quella giurisprudenza della Corte di
Cassazione che vede applicabile al processo del lavoro (al quale, pur se entro
specifici limiti, è oggi assimilabile il processo pensionistico dinanzi alla
Corte dei conti) il regime di sanatoria
delle nullità formali afferenti l’atto introduttivo del ricorso e la sua notificazione, quale è quello
stabilito per il processo ordinario di cognizione e per i procedimenti speciali
del c.p.c. introdotti con ricorso, con effetto ex nunc (Cass. Sezioni
Unite n.2166 del 1 marzo 1988).
La norma che consente l’estensione di detto regime al
processo del lavoro è l’art.421, I comma, c.p.c. (immediatamente applicabile al
processo pensionistico ex art. 5 legge 205/2000), applicazione particolare
dell’art.162 c.p.c., in forza del quale il giudice indica alle parti le
irregolarità degli atti e dei documenti che possono essere sanate assegnando un
termine per provvedervi, salvo gli eventuali diritti quesiti. In sostanza, nel
rito del lavoro, in applicazione dell’art.421, I comma, c.p.c., le anormalità
della notifica del ricorso non comportano le conseguenze che l’art. 163, ultimo
comma, c.p.c. ricollega all’inosservanza del termine previsto per la
notificazione bensì il potere-dovere
del giudice di assegnare alla parte un termine per provvedere alla regolare
notificazione (Cass. civile, sez.III, 23 marzo 1984, n.1929), mentre è la
mancata ottemperanza all’ordine di rinnovo
della notifica del ricorso introduttivo come sopra disposta a
determinare l’estinzione del processo (Cass.civ. sez.III, 9 luglio 1999,
n.7209).
La citata sentenza n.6/2001/QM, risolvendo un
contrasto giurisprudenziale, non potrà non orientare le decisioni dei Giudici
d’appello ove si trovassero a giudicare sull’ammissibilità dei ricorsi trattati
dal giudice di prime cure in epoca precedente all’entrata in vigore della legge
205/2000. Relativamente ai casi di irregolarità della notifica non sanata
attraverso la costituzione in giudizio della controparte pubblica di ricorsi
trattati in primo grado successivamente all’emanazione della legge 205/2000, i
Giudici monocratici presso le Sezioni giurisdizionali ed i Giudici d’appello,
non potranno non tenere conto del citato I comma dell’art.421 c.p.c. ormai entrato ope legis a far parte
del coacervo delle norme processuali che disciplinano il giudizio pensionistico
di primo grado dinanzi alla Corte dei conti.
Del resto, già esistono pronunce in sede d’appello ove, pur confermando l’inammissibilità del ricorso non notificato nei modi di rito all’Amministrazione controinteressata, trattato prima dell’entrata in vigore della legge 205/2000, viene posta in evidenza la disposizione di cui al primo comma dell’art.421 c.p.c., applicabile dinanzi al giudice di primo grado (Sez. II giurisdizionale centrale n.61/2002/A del 20 febbraio 2002).
Come sopra
anticipato, l’Amministrazione può farsi rappresentare in giudizio
dall’Avvocatura dello Stato ovvero può esercitare lo ius postulandi
in via autonoma facendosi rappresentare da un proprio dirigente o da un
funzionario appositamente delegato ai
sensi dell’art.6 comma 4 della legge 19/1994: tale disposizione può ingenerare
dubbi circa il soggetto destinatario della notifica. Le SS.RR. con
sentenza n.36/QM del 1997 hanno previsto che nei giudizi pensionistici
d’appello la notifica nei confronti delle Amministrazioni statali vada fatta
all’Avvocatura dello Stato e ciò pur tenendo distinto il periodo che va
dall’entrata in vigore del d.l 54 del 1993 sino all’entrata in vigore della
legge 639/1996 dal periodo successivo. Per il primo periodo, in presenza di
difetto di notifica, è consentito al giudice di accertare l’errore scusabile e
di disporre la rimessione in termini mentre per il secondo il giudice fissa un
termine per rinnovare la notificazione se il vizio di notifica non è sanato
dalla costituzione in giudizio dell’Amministrazione.
Invero, la prassi giurisprudenziale (Sez Liguria
n.266 del 10 giugno 1998) ammette in primo grado anche la notifica diretta e la
comunicazione degli atti processuali all’Amministrazione interessata e ciò
nella considerazione che attraverso l’attribuzione dello ius postulandi
ad un funzionario amministrativo, il legislatore abbia verosimilmente conferito
all’amministrazione la possibilità di gestire in proprio la controversia e di
scegliere il più adeguato sistema di rappresentanza processuale. Del resto,
anche la Cassazione civile ha più volte ritenuto che qualora l’Amministrazione
scelga di avvalersi della facoltà prevista dall’ordinamento di farsi
rappresentare in giudizio da un proprio funzionario, per tale riconoscimento la
notificazione e la comunicazione degli atti processuali devono essere eseguite
direttamente e personalmente al funzionario stesso, unico e legittimo
destinatario nella sua qualità di rappresentante processuale (Cass. SS.UU.
n.6255/1988; Cass. civile sez. lavoro 13330/1991; 7506/1991).
Va, infine,
rilevato che la normativa in materia di notificazioni e comunicazioni di
atti processuali relativi a giudizi pensionistici è parzialmente
derogatoria rispetto alle regole dettate dal codice di procedura civile.
Valgono, innanzitutto, anche per questi giudizi, le regole generali contenute
negli artt. 139 e 141 c.p.c., secondo cui la notificazione deve essere fatta
nel comune di residenza del destinatario, ricercandolo nella casa di
abitazione, ovvero, qualora questi abbia eletto domicilio presso una persona o
un ufficio, mediante consegna di copia alla persona o al capo dell’ufficio in
qualità di domiciliatario nel luogo indicato nell’elezione. Applicabile è
inoltre la disciplina comune prevista dall’art. 140 c.p.c. per l’ipotesi di
incapacità o rifiuto di ricevere l’atto da parte delle persone indicate
nell’art. 139. Ciò si evince chiaramente dal disposto di cui all’art. 6, comma
8, laddove è prevista una forma alternativa di notifica da valere soltanto
nella ipotesi in cui il ricorrente non sia reperibile nella residenza
dichiarata o nel domicilio eletto. In caso di irreperibilità, dunque, la
notifica degli atti processuali è validamente effettuata non attraverso
l’applicazione dell’art. 143 c.p.c., bensì mediante deposito dell’atto nella
segreteria della Sezione.
Con la norma
recata dal menzionato comma 8 dell’art.6 della legge 19/1994, che dispone che
“qualora il ricorrente non sia reperibile nella residenza dichiarata o nel
domicilio eletto, le notificazioni e le comunicazioni nei suoi confronti sono
effettuate mediante deposito nella segreteria della sezione”, se da un lato si
è inteso semplificare il procedimento di notifica degli atti al fine di
accelerare la conclusione del giudizio si è però, di contro, venuta
intuitivamente ad aggravare la posizione processuale del ricorrente. Va,
pertanto, ritenuto che essa non possa trovare applicazione nell’ipotesi in cui
parte attrice non abbia proposto l’istanza di prosecuzione del giudizio
prevista dall’art. 6, 1° comma, della legge n. 19/1994 e non abbia, quindi, manifestato il proprio
interesse attuale ad ottenere una decisione di merito. In questo caso, infatti,
il ricorrente non ha alcuna consapevolezza che il processo - rimasto quiescente
dopo la trasmissione degli atti alla Sezione giurisdizionale territorialmente
competente - prosegua in virtù dell’impulso processuale dato dalla controparte
con la proposizione di una propria istanza di prosecuzione. Sarebbe, in
effetti, del tutto iniquo, nonchè contrario allo stesso spirito della norma che
ha inteso responsabilizzare la parte che ha interesse alla conclusione del giudizio,
far gravare su un soggetto ignaro dello stato del processo l’onere di
comunicare le variazioni di residenza o di domicilio intervenute successivamente
al deposito del ricorso.
Va,
inoltre, ritenuto che anche nella ipotesi in cui la notifica sia legittimamente
effettuata mediante deposito dell’atto presso la segreteria della Sezione, tra
la data della notifica e la data dell’udienza di merito debba comunque intercorrere
il termine minimo di sessanta giorni previsto dall’art. 6, comma 3, della legge
n. 19/1994, essendo tale termine posto dalla legge allo scopo di assicurare
alle parti costituite un tempo congruo per l’apprestamento degli atti
difensivi; esigenza che, ovviamente, non viene meno - essendo semmai più
pregnante - qualora la conoscenza legale dell’atto processuale sia realizzata
nella forma speciale prevista dall’art. 6, comma 8.
Roma,
21 ottobre 2002 CINZIA
BARISANO