Corte dei Conti - Seconda Sezione Giurisdizionale Centrale - Sentenza n. 375/2000 del 13 dicembre 2000 - Presidente SORIA - Estensore PISCITELLI - PM DI DOMENICO – Ministero della Difesa (n.c.) – LM (n.c.).

(annulla sentenza Sezione PIEMONTE n 1042/M/99 dell’ 8 giugno 1999)

Giudizio Pensionistico - Ricorso principale nell’interesse della legge - Difetto di legittimazione del Procuratore Regionale – non sussiste – natura dell’ufficio del p.m. – tutore dell’ordinamento e del diritto obiettivo

Quanto sopra si appalesa, giacché il legislatore, proprio con la predetta riforma, ha inteso abbandonare una concezione dell’ufficio del P.M. come sostituto processuale dell’Amministrazione, con affermazione, invece, di una concezione di questo come tutore dell’ordinamento e del diritto obiettivo.

SENTENZA

sul giudizio di appello promosso dal Procuratore contabile regionale nel Piemonte contro il Ministero della Difesa e LM, per l’annullamento della sentenza n. 1042/M/99 emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti nella regione Piemonte e depositata il 8 giugno 1999.

Visti il ricorso iscritto al n. 11672 del registro di segreteria e gli altri atti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 27 settembre 2000 il Consigliere relatore dott. Giovanni Piscitelli ed il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Di Domenico Pasquale;

non costituite le altre parti.

Premesso in

FATTO

1.- Con atto notificato il 3 aprile 1997 il Procuratore regionale proponeva ricorso principale nell’interesse della legge per l’annullamento parziale del decreto n. 500 del 30 novembre 1995, con il quale il Ministero della Difesa aveva riconosciuto al defunto SG la pensione privilegiata di prima categoria per l’infermità "esiti di gastroectomia totale per ulcera gastrica discariocinetica". Deduceva il Procuratore predetto che tale infermità non era riconducibile, neppure sotto il profilo della concausalità, alle condizioni nelle quali si era svolto il servizio. Sul punto il C.M.L. aveva dato parere favorevole, ritirando l’avviso contrario espresso in precedenza.

La Sezione adita, con l’impugnata sentenza dichiarava il ricorso inammissibile, ritenendo che l’art. 6.6 della legge 14 gennaio 1994, n. 19, attribuisce la legittimazione a proporre tale tipo di azione espressamente al Procuratore Generale.

2.- L’appellante contesta la tesi dei primi giudici, osservando che il vigente ordinamento demanda l’esercizio delle funzioni di pubblico ministero dinanzi alle sezioni regionali soltanto ai Procuratori Regionali istituiti presso di esse, mentre riserva al Procuratore Generale funzioni di coordinamento degli stessi ed il potere di agire dinanzi alle Sezioni Centrali. A riprova fa rilevare che ove questo agisse dinanzi alle sezioni regionali, verrebbe a violare le competenze del primo, ed ove si limitasse ad esercitare l’azione in questione dinanzi alle sezioni centrali, priverebbe le parti di un grado di giurisdizione, pertanto, l’espresso richiamo fatto dall’art. 6.6 della legge n. 19 del 1994, va inteso come riferimento all’ufficio del pubblico ministero, rappresentato, prima della riforma, dal Procuratore Generale, ed oggi da ciascun organo decentrato presso le sezioni regionali.

Aggiunge anche che l’art. 76 del R.D. n. 1038/1933, che prevede il ricorso principale nell’interesse dell’Erario, il quale comprende a maiori ad minus anche quello principale contro i decreti concessivi delle pensioni, non è stato espressamente abrogato.

Conclude per l’annullamento della sentenza e l’affermazione del potere esclusivo del Procuratore Regionale di agire in via principale per l’annullamento dei decreti di pensione.

Nella discussione orale il pubblico ministero afferma di condividere la tesi dell’organo appellante, secondo la quale al Procuratore Generale sono residuati soltanto funzioni di coordinamento dei Procuratori Regionali e di Appello, e conclude per l’accoglimento del ricorso.

Ritenuto in

DIRITTO

3.- Prima della riforma attuata con le leggi nn. 19 e 20 del 14 gennaio 1994, nel processo pensionistico, sia ordinario che speciale per le pensioni di guerra, il Procuratore Generale svolgeva funzioni istruttorie, formulava le conclusioni scritte sulle controversie, interveniva necessariamente nelle udienze, nelle quali era sentito obbligatoriamente nelle sue conclusioni.

Egli, tuttavia, poteva assumere anche un ruolo attivo, ricorrendo in via principale contro i provvedimenti di liquidazione delle pensioni quando li riteneva lesivi dell’interesse dell’Erario (art. 76 R.D. n. 1038/1933).

Per le siffatte caratteristiche era ritenuto da buona parte della dottrina un sostituto processuale dell’Amministrazione, in quanto, sia nella veste di controparte necessaria, sia in quella di attore principale, faceva valere formalmente in nome proprio interessi sostanzialmente appartenenti alle Pubbliche Amministrazioni, nei confronti delle quali le decisioni adottate dal giudice erano destinate, volta per volta, a dispiegare i loro effetti.

Tale concezione, tuttavia, dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, che sanciva la piena autonomia della Magistratura, compresa quella contabile, andò sempre più indebolendosi, sino a scomparire.

Con la riforma recata dalla legge n. 19 del 1994 viene attuato il decentramento della giurisdizione della Corte dei conti e, nel contempo, anche la riforma del processo pensionistico, dal quale vengono eliminate "..le disposizioni che prevedono e disciplinano le conclusioni e l’intervento del Procuratore Generale", ma viene "fatto salvo il potere dello stesso di ricorrere in via principale nell’interesse della legge".

Quest’ultima disposizione, tuttavia, ha dato luogo a interpretazioni contrastanti circa il contenuto e l’ampiezza di tale potere. Questa Sezione, al riguardo, con la sentenza n. 194/98/A, ha ritenuto che con essa il legislatore non ha inteso conservare in vita l’art. 76 R.D. n. 1038/1933, ma piuttosto ha voluto attribuire al Procuratore Generale un potere più ampio di quello previsto dall’articolo ora menzionato, che deve ritenersi abrogato. Detto nuovo potere comporta la facoltà di intervenire per l’attuazione e la conservazione dell’ordinamento e la tutela del diritto obiettivo nelle cause intentate da altri, ogni qualvolta egli ravvisi in esse un pubblico interesse, così come prevede l’art, 70 del rito ordinario, anch’esso applicabile nei processi pensionistici per effetto del rinvio di cui all’art, 26 del detto R.D. n. 1038/1933. Ma il ricorso in via principale può essere attivato soltanto dal Procuratore Generale, che ne è l’esclusivo titolare, e non anche dal Procuratore Regionale, a somiglianza di quanto prevede anche l’art. 363 del c.p.c. che attribuisce al Procuratore Generale presso la Suprema Corte di Cassazione di ricorrere nell’interesse della legge.

La Sezione prima centrale, al contrario (sent. N. 93/98/A), esaminando una fattispecie di rigetto in primo grado dell’intervento del Procuratore Regionale, ha ritenuto che il combinato disposto dell’art. 6.6 della legge n. 19 del 1994 e dell’art. 70 c.p.c. costituisce la fonte sia dell’intervento facoltativo, sia del ricorso in via principale, entrambi genericamente riconosciuti al pubblico ministero.

Soluzioni discordanti risultano assunte anche da sezioni regionali.

4.- Come è evidente, il problema interpretativo posto dal giudizio che ne occupa è abbastanza delicato, perché viene in contestazione il significato dell’espressione letterale, usata dal testo legislativo del sesto comma dell’art. 6 della legge n. 19/1994, ".. è fatto salvo il potere dello stesso – il Procuratore Generale – di ricorrere in via principale nell’interesse della legge".

Il Collegio non ignora che la prima regola interpretativa impone di trarre dalla lettura della legge il significato fatto palese dalle parole; ma ritiene di dover condurre la lettura della disposizione di cui trattasi nella luce dell’intero contesto normativo nel quale essa va ad inserirsi, in maniera che ne derivi una interpretazione armonica e funzionale, conforme all’intenzione del legislatore, quale emerge dal complesso dei provvedimenti legislativi sulla riforma ed il decentramento della giurisdizione della Corte dei conti.

È bene ricordare, al riguardo, che il detto processo riformatore e di decentramento, nel quale la disposizione venne inserita, fu portato avanti con decreti legge, più volte decaduti e rinnovati; non è, quindi, a dubitarsi che possano essersi verificati, nella fase compilativa, sviste o errori che non sarebbero sfuggiti se il Parlamento Nazionale, in sede di conversione, avesse potuto condurre l’esame del testo in un momento più sereno e senza l’assillo di dover prevenire un vuoto normativo, che avrebbe travolto il decentramento che era stato già quasi completamente attuato sulla base dei decreti non convertiti. L’episodicità e la disorganicità non tardò a manifestarsi sin dai primi momenti, tanto da richiedere ulteriori interventi correttivi urgenti, attuati anch’essi con decreti legge, e l’intera materia ancor oggi appare ben lontana da una soddisfacente sistemazione.

Ciò è palesato dalla stessa struttura del testo della legge n. 19 del 1994, che convertiva il decreto legge n. 453 del 15 novembre 1993 solo in parte (altra parte veniva convertita con la coeva legge n. 20), nella quale le varie disposizioni appaiono tra loro manifestamente scollegate. Per quanto riguarda, in particolare, la norma in esame, si nota subito un’evidente disarmonia: l’espressione letterale "è fatto salvo il potere dello stesso di ricorrere in via principale nell’interesse della legge" presuppone che detto potere fosse sancito dalla stessa norma che prevedeva le conclusioni scritte e l’intervento in giudizio, e che il legislatore intendesse limitare l’effetto abrogativo soltanto a queste ultime e conservare in vita il primo; nulla di tutto questo, perché né il regolamento di procedura, né altra norma attribuivano all’organo requirente tale potere (di ricorrere in via principale nell’interesse della legge); mentre il potere di ricorrere nell’interesse dell’Erario, che è ben altra cosa, come riconoscono le due sentenze citate, era contemplato da un separato e specifico articolo, il 76 del citato R.D. n. 1038/1933.

Una lettura rettificata della contorta espressione letterale, invece, porta al convincimento che il legislatore abbia inteso confermare nel nuovo ordinamento il potere di ricorrere in via principale previsto dal detto articolo 76, ma che, nel contempo, abbia voluto abbandonare la concezione che identificava il pubblico ministero come sostituto processuale dell’Amministrazione, per affermarne la posizione di tutore dell’ordinamento e del diritto obiettivo. Quindi, non una disposizione semplicemente conservativa, ma innovativa di altra già esistente, funzionale alla semplificazione ed alla ristrutturazione del processo pensionistico ed all’inserimento di esso nell’ordinamento giurisdizionale decentrato. Cosicché quando la norma menziona il Procuratore Generale, in realtà intende riferirsi al pubblico ministero presso il giudice dinanzi al quale si agisce, anche per le considerazioni ampiamente svolte dall’appellante, che il Collegio ritiene esatte e condivide pienamente. D’altro canto, gli errori indotti dalla frettolosità con cui venne attuato il decentramento giurisdizionale della Corte dei conti sono numerosi nei testi legislativi che lo riguardano; e per quanto riguarda il Procuratore Generale, il caso esaminato non è l’unico. Infatti, l’art. 5.1 della legge n. 19/1994, che prescrive l’invio dell’invito a dedurre al presunto responsabile del danno prima dell’emissione dell’atto di citazione, attribuisce tale onere al Procuratore Regionale, il quale, poi, per effetto della disposizione della legge n. 639/1996, che modifica l’art. 5.1, predetto, diviene Procuratore Generale nel momento in cui invia l’invito di cui innanzi e Procuratore Regionale quando emette l’atto di citazione o promuove i provvedimenti cautelari; come pure il secondo comma dell’art. 2 della legge n. 19/1994, che riguarda proprio il "Pubblico ministero presso la Corte dei conti" prevede che "Presso le Sezioni giurisdizionali regionali le funzioni del pubblico ministero sono esercitate da un Procuratore Generale..", mentre poi il terzo comma recita che "il Procuratore Generale coordina l’attività dei Procuratori Regionali..".

5.- Da quanto esposto è evidente che la tesi prescelta dai primi giudici è il frutto di una sommaria lettura della norma, che prescinde da considerazioni di ordine logico e dalle più stringenti esigenze di natura sistematica, insite nella struttura del nuovo ordinamento e nell’esigenza di funzionalità che ne deriva. Essi, infatti, hanno omesso di considerare che se una soluzione siffatta venisse a consolidarsi, allo stato del dato normativo presente incontrerebbe, nel momento applicativo, difficoltà non facilmente risolvibili, rese ancora più gravi dalla mancanza di un regolamento di procedura concepito proprio per un ordinamento giudiziario decentrato. Ed infatti, ammesso che il P.G. intenda proporre ricorso in via principale nell’interesse della legge, occorrerà stabilire se possa esercitare l’azione soltanto nella sede di appello, visto che egli per espressa previsione dell’art. 2.1 ("Le funzioni del pubblico ministero innanzi…alle Sezioni giurisdizionali centrali…sono esercitate..") e del comma 5-bis dell’art. 1 della legge n. 19/1994 (..l’appello è proponibile..o dal Procuratore Generale..) può agire solo dinanzi alle Sezioni Centrali (e Sezioni riunite per questioni di massima), o anche in primo grado; e se può agire anche dinanzi alle Sezioni territoriali, rimane egualmente da chiarire se interviene a mezzo di magistrati del suo Ufficio inviati, volta per volta, fuori sede o delegando le funzioni ai Procuratori Regionali, i quali perderebbero la posizione di magistrati, per divenire meri funzionari; o, infine, se può esercitare l’azione di primo grado anche dinanzi alle Sezioni Centrali ed appellare alle Sezioni Riunite. Quale che possa essere la risposta data ad uno qualsiasi dei detti problemi, ne deriverebbe una soluzione priva di razionalità giuridica e, comunque, lontana dalla volontà di semplificazione e di decentramento della giurisdizione espressa, e questa volta senza ombra di dubbio, nell’insieme dei testi legislativi.

6. Per completezza di trattazione, attesa anche la rilevanza della questione, il Collegio esprime dissenso anche sulla tesi, sostenuta, in tutto o in parte, dalle due sentenze delle Sezioni centrali, innanzi citate, concernenti l’applicabilità ai giudizi dinanzi alla Corte dei conti degli articoli 70 e 363 del c.p.c.

Quanto al primo, si osserva che il rinvio previsto dall’art. 26 del R.D. n. 1038/1933 alle disposizioni del codice di procedura civile può operare ".. in quanto siano applicabili e non siano modificate dalle disposizioni del presente regolamento". L’ordinamento della Corte dei conti, per quanto al momento disorganico ed incompleto, nelle linee essenziali contiene una disciplina esauriente in ordine alla legittimazione del pubblico ministero riguardo ai giudizi pensionistici: può ricorrere in via principale soltanto nell’interesse della legge, vale a dire agendo in primo grado, e poi, eventualmente, in appello, contro provvedimenti di liquidazione della pensione emessi in violazione della legge. Ma l’intervento nei giudizi promossi da altri deve intendersi espressamente escluso dall’art. 6.6 della citata legge n. 19/1994, sia nella forma obbligatoria che facoltativa. In ognuno di essi, infatti, è presente l’interesse alla retta applicazione dell’ordinamento ed alla tutela dell’erario, ma il legislatore ha inteso affidarne la tutela alla normale dialettica giudiziaria ed alla presenza diretta in giudizio delle Amministrazioni interessate. Pertanto, la disciplina specifica sopra illustrata esclude l’operatività del rinvio.

L’art. 363 c.p.c. è, invece, assolutamente inapplicabile. Come è noto, esso consente al Procuratore Generale presso la Suprema Corte di Cassazione di proporre ricorso per Cassazione contro tutte le sentenze pronunciate in sede civile, quando esso non è più proponibile dalle parti, e quindi la sentenza che verrà emessa non potrà produrre effetti nei loro riguardi ed avrà solo un valore di massima. Si tratta, come è evidente, di un potere extra ordinem, funzionale alla tutela dell’ordinamento ed alla custodia delle leggi, storicamente affidato alla Cassazione sulla scia di un movimento di pensiero idealistico ispirato dalla rivoluzione francese.

P.Q.M.

la seconda Sezione giurisdizionale centrale

Viste le leggi nn. 19 del 14 gennaio 1994 e 639 del 20 dicembre 1996;

accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata, riconoscendo al procuratore regionale la facoltà di impugnare in via principale i provvedimenti di liquidazione della pensione. Rinvia gli atti alla Sezione giurisdizionale nel Piemonte per il giudizio di merito. Nulla per le spese.