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Sent.
n.284/1997 REPUBBLICA
ITALIANA In
Nome del Popolo Italiano LA
CORTE DEI CONTI Sezione
Giurisdizionale Regionale dell’Umbria composta
dai seguenti Magistrati : Dott.
Tommaso de Pascalis
Presidente Dott.
Lodovico Principato
Consigliere Dott.
Fulvio Maria Longavita
Consigliere rel. ha
pronunciato la seguente S
E N T E N Z A nel
giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei confronti
di G. F., L. D. ed A. C.’. Visto
l’atto introduttivo della causa, iscritto al N°91/EL del registro di
Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa. Uditi,
alla pubblica udienza dell’8/5/1997, con l’assistenza del Segretario,
Sig.ra Elvira Fucci: il relatore, nella persona del Cons. Fulvio Maria
Longavita, il P.M., nella persona del Procuratore Regionale, dr. Salvatore
Sfrecola; l’Avv.to Claudio Dal Savio, per C. e D., e l’Avv.to Manlio
Morcella, per F.. FATTO Con
atto del 7/11/1996, il Procuratore Regionale ha citato in giudizio i Sigg. G.
F., Luciano D. ed A. C., per ivi sentirli condannare, a favore del Comune di
Fabro ed in qualità di -rispettivamente- sindaco e componenti la giunta del
Comune medesimo, alla somma di
£ 5.000.0000 più un terzo di £ 6.456.207 (il primo) e -in parti
uguali- dei restanti due terzi di
£ 6.456.207 (i secondi), oltre rivalutazione monetaria, interessi
legali e spese di giudizio (quest’ultime a favore dello Stato),
corrispondente al danno subito dal ripetuto Comune per la soccombenza nel
giudizio promosso dalla Sig.ra Stefania Maurizi. Dagli
atti risulta che la nominata Maurizi, con note del 9, 10 e 17/8/1995, ebbe a
chiedere -quale consigliere di minoranza- al Sindaco del Comune di Fabro,
copia di varia documentazione amministrativa, ai sensi degli artt. 22 e 25
della L. N°241/1990, dell’art. 24 della L. N°816/1985 e dell’art.31
della L N°142/1990, “al fine -veniva precisato- di un corretto espletamento
del (suo) mandato”. Il
Sindaco F. tuttavia, con nota del 19/8/1995, negava il rilascio delle cennate
copie, in quanto, “a (suo) giudizio, le motivazioni (delle richieste non
(rientravano) nelle funzioni attribuite (alla Maurizi) dal suo mandato;
sicché le richieste stesse, veniva precisato, “considerato la
particolarità degli atti, l’oggetto ed il numero degli stessi, non (era da)
ricondursi ad un mero controllo di natura politico-amministrativo, bensì ad
una verifica di altra natura”. Peraltro,
veniva aggiunto, “considerato l’aggravio di lavoro che la richiesta stessa
avrebbe comportato per gli Uffici Comunali, la già presa visione dei
documenti in questione (poteva ritenersi) di per sé sufficiente per un
corretto e completo espletamento dei compiti di consigliere comunale”. Sollecitato
il rilascio delle copie in argomento (nota del 22/8/1995), il Sindaco F.
accoglieva la richiesta per alcuni documenti soltanto, opponendo, quanto agli
altri, il diritto alla riservatezza, ex art. 7 della L. N°142/1990 (note
N°4418 e N°4637, del 19-20/9/1995). Gravatasi
la Maurizi contro tale rifiuto, la Giunta comunale, nella composizione del
Sindaco F. e degli assessori D. e C., con delibera N°240 del 15/11/1995,
decideva di resistere in giudizio e di nominare allo scopo l’Avv. Manlio
Morcella. Con
sentenza N°487 del 22/11-11/12/1996, l’adito TAR dell’Umbria respingeva
il ricorso della Maurizi. Interposto
appello avverso detta sentenza in data 28/2/ 1996, il legale del Comune, con
FAX del 20 marzo seguente, concordava con il legale della Maurizi la
cessazione della materia del contendere, avendo in precedenza “informato il
Sindaco della possibilità della rinuncia all’appello, (qualora) l’amministrazione
(fosse addivenuta) al rilascio delle controverse copie”, ed avendo “il
sindaco riferito che le dette copie potevano essere ritirate presso gli uffici
competenti”. Ciò
non di meno, la causa perveniva innanzi al Consiglio di Stato, che con
sentenza N°528, resa nella camera di consiglio del 22/3/1996, accoglieva il
cennato appello, con condanna del Comune al pagamento delle spese sostenute
dalla Maurizi anche per il primo grado di giudizio, per il complessivo importo
di £ 5.000.000. Con
delibere N°111, del 15/5/1996 e N°132, del 19/6/1996, venivano poi impegnate
le somme occorrenti per l’effettivo pagamento dell’anzidetta somma e di
quella corrispondente agli onorari del legale del Comune, d’importo pari
-quest’ultimi- al
£ 6.456.207. Sono,
inoltre, agli atti di causa una nota (N°3432) del 22/5/1996, con la quale il
Sindaco F. chiedeva all’Avv. Morcella “di conoscere il motivo della
mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione comunale, essendo a
suo tempo intervenuti contatti per resistere al suddetto appello”, e la nota
di risposta del nominato avvocato, in data 4/6/1996. Sulla
base dei riferiti elementi, con atto del 26/9/1996, il Procuratore Regionale
ha invitato gli odierni convenuti a fornire deduzioni, ai sensi dell’art.5
della L. N°19/1994, ritenendo che dal “reiterato illegittimo diniego di
rilascio (delle ripetute) copie da parte del Sindaco” sia derivato “danno
all’ente locale, consistente nelle spese conseguenti alla soccombenza in
giudizio, alle quali si aggiungono -viene puntualizzato- gli oneri di difesa”
del Comune, addebitabili ai componenti la Giunta che hanno adottato le
delibere N°240/1995 e N°111/ 1995, per “aver temerariamente deciso di
resistere in primo grado”. Con
nota controdeduttiva del 18/10/1996, il F. ha declinato qualsiasi addebito,
escludendo a suo carico “condotte giuridicamente rilevanti a titolo di dolo
e/o di colpa”, in relazione alla menzionata sentenza del T.A.R dell’Umbria,
alla pretestuosità della richieste di copie da parte della Maurizi ed alla
“successiva disponibilità manifestata al rilascio delle copie, portata a
conoscenza della controparte a mezzo telefax”. Dal
canto loro, la C. ed il D., con distinte note controdeduttive di identico
contenuto del 29/10/ 1996, hanno declinato anch’essi qualsiasi addebito,
osservando come “la decisione di costituirsi in giudizio dinanzi al TAR non
(fosse) stata oggetto di una valutazione superficiale”, siccome basata sul
positivo parere dato in proposito dall’Avv. Morcella e sul parere di
legittimità espresso dal Segretario Comunale, e come “neppure possa
tacciarsi di temerarietà la decisione di costituirsi in giudizio”, tenuto
conto “dell’esito del giudizio stesso, nel quale è risultato soccombente
la posizione della ricorrente Maurizi”. Quanto
poi alla delibera N°111/1996, i predetti hanno sottolineato trattarsi di un
“atto dovuto e necessario”. Ritenuti
insoddisfacenti i chiarimenti forniti, con esclusione di quelli attinenti alla
ricordata delibera N° 111/1996, parte attrice, con l’atto introduttivo
della causa, ha ulteriormente illustrato i contestati addebiti, evidenziando: -
come “il ricorso al TAR e l’appello al Consiglio di Stato (siano)
conseguenza del rifiuto del Sindaco F. di mettere a disposizione della Maurizi
la documentazione dalla stessa richiesta nell’esercizio delle sue
attribuzioni di consigliere comunale”; -
come tale rifiuto si palesi arbitrario, in rapporto al “diritto della (Maurizi)
ad ottenere le copie senza specificare i motivi della richiesta”, ed alle
ragioni addotte per negare tali copie, tenuto conto delle disposizioni dell’art.22
della L. N°241/1990 e dell’art.31 della L. N°142/1990; -
come le copie in parola erano sicuramente finalizzate all’esercizio delle
funzioni politiche di consigliere comunale, proprie della Maurizi, inerendo
esse ad una transazione; ad un “atto (cioè) di particolare rilievo gestorio,
(che) può rivelare situazioni di pregiudizio finanziario o patrimoniale di
specifico interesse per chi è chiamato a svolgere (le suddette) funzioni”; -
come, in relazione a quanto sopra, la decisione di resistere in giudizio sia
stata temeraria, come evidenzia anche la condanna alle spese del giudizio
disposta dal Consiglio di Stato; “d’altra parte -si è soggiunto- che la
posizione del Comune fosse fragile, nonostante la vittoria in primo grado, lo
dimostra la lettera dell’Avv. Morcella del 4/6/1996, nella quale il legale
dà conto dei contatti con il patrono della controparte e della disponibilità
espressa dall’Amministrazione al rilascio delle controverse copie, al fine
di far dichiarare la cessazione della materia del contendere”; -
come, nel descritto contesto, del tutto “prive di rilievo giuridico
risultino le considerazioni del D. e della C.” circa i pareri dati dall’Avv.
Morcella e dal Segretario comunale”; -
come infine, quanto alla colpa dei convenuti, essa sia senz’altro grave, non
potendosi neanche invocare l’errore scusabile “per carenza di elementi di
dubbio” sulla giusta condotta d’assumere, ove si confrontino “i
comportamenti tenuti o approvati dai convenuti con quelli che risultano
acquisiti dalla coscienza civile del popolo italiano”. Costituitosi
in giudizio con memoria a firma degli Avv. Manlio Morcella e Danilo Areni
(giusta delega a margine) in data 2/4/1997, il F. ha avversato la pretesa
attorea, osservando: -
come non sia assolutamente configurabile la fattispecie della lite temeraria,
alla quale vengono causalmente rapportate le spese sostenute dall’Amministrazione,
difettandone i relativi presupposti, quali essi sono stati previsti dall’art.96
c.c.p. (totale soccombenza in giudizio, esistenza di un danno e concorrenza
del dolo o della colpa grave) ed interpretati dalla giurisprudenza di questa
stessa Corte e dalla Corte di Cassazione, tenuto essenzialmente conto -nel
caso- della sentenza del TAR Umbria, che ha respinto il ricorso della Maurizi; -
come non sia “in alcun modo ascrivibile a dolo o colpa grave del Sindaco e
degli assessori” la soccombenza nel giudizio in appello, anche se “con
riguardo (a tale) giudizio non é neppure astrattamente configurabile il
concetto di lite temeraria” per l’omessa costituzione del Comune, posto
che il Sindaco si era dichiarato pienamente disponibile al rilascio delle
copie subito dopo la notifica del ricorso in appello, mentre la Maurizi “ha
pervicacemente coltivato il giudizio in appello, causando alla P.A. il danno
conseguente”; -
come, inoltre, neanche possa correttamente ritenersi che il rifiuto opposto
dal sindaco abbia negato “il diritto all’esercizio delle funzioni
politiche di consigliere comunale”, vertendo esso sul mero rilascio di “parte
delle copie chieste”, laddove “la Maurizi ha potuto prendere visione di
tutta la documentazione esistente presso gli Uffici Comunali”; -
come infine, quanto alla colpa, il suddetto diniego non si basi “su ragioni
arbitrarie, ma su motivazioni dettate dalla giurisprudenza del Consiglio di
Stato che, in casi consimili, ha anche adottato giudizi contrastanti con la
decisione assunta nel caso di specie”; d’altronde -si è soggiunto- la
limitazione del diritto d’accesso alla sola presa visione della
documentazione, è conforme alle stesse disposizioni dell’art. 19 del
regolamento approvato in proposito dal Comune di Fabro. A
loro volta, La C. ed il D., costituitisi in giudizio con memoria a firma dell’Avv.
Claudio Dal Savio (giusta delega a margine) in data 14/4/1997, hanno anch’essi
avversato la pretesa attorea, opponendo: -
l’assenza del nesso di causalità, collegandosi il danno non già al
giudizio di primo grado, l’unico al quale si riferisce la censurata delibera
N°240/1995, ma a quello successivo, presso il Consiglio di Stato,
addebitabile esclusivamente al Sindaco, perché “diversamente dalla
manifestata intenzione di rilasciare le copie richieste quanto prima
possibile, ha protratto oltremodo il proprio diniego, senza ulteriormente
consultare o informare i comparenti convenuti”; -
l’assenza della colpa grave, atteso che -si è precisato-, mentre la stessa
va accertata “con riferimento alle effettive capacità e conoscenze tecniche
ed amministrative ed in relazione alla professionalità e/o onerosità dell’incarico
che (si) svolge, addirittura i giudici del TAR perugino hanno commesso il
medesimo errore di valutazione (dei convenuti), ritenendo infondato il ricorso
presentato dal consigliere Maurizi”. In
via del tutto “eventuale e subordinata”, peraltro, è stata chiesta “la
riduzione degli addebiti”. All’odierna
pubblica udienza, il P.R. ha ancora insistito per la condanna dei convenuti,
precisando: -
che il carattere temerario della lite va ravvisato con riferimento ad entrambi
i gradi del giudizio, non potendosi trarre argomento per escludere tale
temerarietà dalla sola sentenza del TAR, in quanto essa si discosta dalle
linee seguite dalla giurisprudenza in materia, laddove la sentenza del
Consiglio di Stato dette linee viene a riaffermare; -
che i richiami ai limiti che la legge pone all’esercizio del diritto di
accedere alla documentazione amministrativa appaiono inconferenti, sia perché
riferiti ad un consigliere comunale e non già ad un soggetto qualsiasi, sia
perché relativi ad una transazione; ad un atto, cioè, di notevole rilevanza
ai fini dell’esercizio del controllo politico-amministrativo, proprio dei
consiglieri comunali; -
che le argomentazioni addotte per escludere la colpa grave non possono essere
condivise, essendosi negato -nel caso- ciò che all’evidenza, secondo
diligenza minima, non doveva essere negato. Dal
canto suo, l’Avv. Dal Savio ha: -
rimarcato la necessità distinguere i ruoli dei convenuti, in rapporto alla
condotta complessiva che ha determinato la lite; -
precisato, quanto alla legittimità del rifiuto opposto alla Maurizi, che il
rifiuto stesso era solo temporaneo e che il TAR dell’Umbria ne ha ammesso la
piena fondatezza; -
sottolineato che, quindi, non può essere mosso alcun addebito per la delibera
di costituzione in giudizio del Comune di Fabro, mentre è stato solo il
sindaco ad aver successivamente protratto l’anzidetto rifiuto oltre il tempo
necessario; ciò che fatalmente rompe il nesso causale tra la condotta del D.
e della C. e l’ipotizzato danno, peraltro non identificabile come tale; -
escluso qualsiasi colpa da parte dei propri assistiti, avendo i medesimi
adottato la menzionata delibera in base al parere espresso in proposito dall’Avv.
Morcella, specificamente incaricato per tale parere. Da
ultimo, l’Avvocato Morcella, ha ancora diffusamente argomentato per l’esonero
di responsabilità del Sindaco F., evidenziando: -
che, se non si fosse giunti al giudizio innanzi al Consiglio di Stato, non si
sarebbe giunti neanche all’odierno giudizio; -
che il giudizio innanzi al Consiglio si è tenuto solo a causa della
scorrettezza dell’avvocato della Maurizi, che dopo l’accordo di pervenire
alla cessazione della materia del contendere ha discusso la causa ed ha poi
dichiarato che la sua assistita, recatasi in comune, non aveva ricevuto le
copie promesse: cosa di cui in atti manca qualsiasi prova; -
che comunque il rifiuto era legittimo in rapporto alla pretestuosità della
richiesta della Maurizi, rivolta non già ad operare un qualche controllo (per
la qual cosa aveva già avuto modo di prendere visione degli atti), ma a “fare
un caso politico”, laddove il Sindaco F. ha voluto essenzialmente proteggere
il suo predecessore da indiscrezioni; -
che, in relazione all’evidenziato comportamento della Maurizi -che integra,
è stato puntualizzato, un “abuso del diritto d’accesso”- nessun
addebito può essere mosso al Sindaco F., tanto più che il TAR dell’Umbria
ha riconosciuto la bontà del suo operato; ciò che di per sé esclude l’arbitrarietà
del rifiuto del rilascio delle copie e la temerarietà della lite, sotto il
profilo della mancanza di qualsiasi colpa, finanche semplice. Su
specifica richiesta del Collegio, invitato -in rapporto a quanto sostenuto a
tal proposito dall’Avv. Dal Savio- a chiarire se avesse ricevuto un incarico
per un parere sulla eventuale costituzione del Comune di Fabro nel giudizio
promosso innanzi al TAR dalla Maurizi, l’Avv. Morcella ha dichiarato di non
saper precisare, ricordando solo vaghi ed informali contatti in proposito con
il Sindaco F.. DIRITTO Venendo
anzitutto all’eccepita carenza del danno, dedotta sia dall’Avv. Morcella (cfr.
pagg. 7-8 della relativa memoria di costituzione) che dall’Avv. Dal Savio (cfr.
pag. 1 della relativa memoria di costituzione e conformi interventi in aula),
la Sezione non esita ad escludere la fondatezza dell’eccezione stessa,
siccome in palese contrasto con le risultanze di causa. Ed
invero, dalla vicenda all’esame -che ha inizio con il rifiuto del sindaco F.
di rilasciare copia di documentazione comunale al consigliere di minoranza
Maurizi e che passa dalla costituzione della civica Amministrazione di Fabro
nel conseguente giudizio promosso innanzi al TAR dalla predetta, per
concludersi con la condanna dell’ Amministrazione stessa alle spese dei due
gradi del giudizio disposta dal Consiglio di Stato- è derivato il dovere del
Comune di Fabro di: -pagare
gli onorari dell’Avv. Morcella, per la costituzione e difesa nel menzionato
giudizio, di importo pari a £ 6.456.207; -pagare
le spese dei due gradi di giudizio affrontati dalla Maurizi, di importo pari a
£ 5.000.000. Simili
pagamenti, comportando un esborso non controbilanciato da alcuna utilità,
certamente hanno determinano una perdita e quindi un danno, in termini
economico-patrimoniali, per il Comune di Fabro, che i pagamenti stessi ha
dovuto sostenere. Senz’altro
presente dunque il danno, le problematiche relative allo stesso -nel caso-
attengono più che altro alla correttezza dei fatti dal quale esso promana,
trattandosi di acclarare la giustificatezza del cennato rifiuto e la
giustificatezza della successiva costituzione in giudizio. E’
questa, peraltro, un’indagine che non può, contrariamente agli assunti
difensivi dei convenuti, esaurirsi in una mera presa d’atto della sentenza
del TAR dell’Umbria (N°487/1995) che ha respinto il ricorso proposto dalla
Maurizi e risolversi -per ciò stesso- nel senso della piena legittimità dei
comportamenti in discorso. In
casi del genere, come ben ricordato dall’Avv. Morcella, il giudice deve “collocarsi
prima della fase processuale per verificare se la difesa in giudizio dell’Ente
non sia temeraria” (cfr. pag.5 della relativa memoria di costituzione)
ovvero -aggiunge la Sezione- se il comportamento che il giudizio stesso ha
ingenerato non sia illegittimo; regola questa (della c.d. “prognosi postuma”)
che vale nei casi di accoglimento della domanda giudiziale proposta contro l’Amministrazione
non meno di quanto essa valga negli opposti casi di reiezione della domanda
stessa, integro rimanendo in entrambe le ipotesi il potere del giudice
contabile di accertare liberamente la legittimità (Rectius: liceità) dei
comportamenti dedotti (cfr. tra le più recenti, quanto alla piena autonomia
del giudizio contabile con quello civile, Sez. Giur. Reg. Puglia N°84/1995,
e, quanto alla piena autonomia del giudizio contabile con quello
amministrativo, Sez. Giur. II^ Centr. N° 62/1995). Orbene,
proprio alla stregua di una valutazione “ex ante” (maturata cioè senza
considerare le concrete vicende giudiziali relative all’odierna
controversia), la Sezione non esita a definire illegittimo il rifiuto del
sindaco F. di rilasciare le copie chieste dalla Maurizi, in relazione all’
ampiezza del potere che i consiglieri comunali hanno di chiedere notizie e
copie di documenti del Comune ed alle ragioni che hanno concretamente
determinato il rifiuto in argomento. Sotto
il primo profilo, vengono anzitutto in rilievo le disposizioni dell’art.24
della L. N°816/1985, che riconoscono ai consiglieri comunali, “per l’effettivo
esercizio delle loro funzioni, il diritto di prendere visione dei
provvedimenti adottati e degli atti preparatori in essi richiamati, nonché di
avere tutte le informazioni necessarie all’esercizio del mandato”. Ma
vengono altresì in rilievo le disposizioni dell’art.31 della L.
N°140/1990, che parimenti sanciscono “il diritto” dei consiglieri
comunali “di ottenere dagli uffici tutte le notizie e le informazioni utili
all’espletamento del proprio mandato”, solo aggiungendo che “essi sono
tenuti al segreto nei casi determinati dalla legge”. Trattasi,
com’è evidente, di norme speciali rispetto a quelle generali della L.
N°241/1990 ( concernenti, quest’ultime, il “diritto di accesso ai
documenti riconosciuto a chiunque vi abbia interesse”, ex art.22 della
citata legge), che “si integrano a vicenda, nell’intento di assicurare ai
consiglieri comunali la possibilità di avere tutte le informazioni che siano
utili per l’espletamento del mandato, senza alcuna limitazione derivante
dalla loro natura riservata, dal momento che essi (consiglieri) pure sono
vincolati all’osservanza del segreto nei casi previsti dalla legge” (cfr.
Cons. Sta. Sez. V^ N°119/ 1994); di talché i consiglieri comunali ricoprono
una posizione “ particolarmente qualificata, che legittima di
per sé l’interessato all’esame ed all’estrazione di copia dei
documenti che contengano le predette notizie ed informazioni” (cfr. Cons.
Sta. Sez. V^ N°976/ 1994). Alla
stregua di quanto precede, dunque, già la sola consistenza (palesata dalla
legge) del potere del consigliere comunale di chiedere -come tale e perché
tale- qualsiasi notizia e/o copia di documento, senza alcuna limitazione
derivante dalla natura riservata degli stessi, dimostra a pieno l’
illegittimità del diniego opposto dal sindaco F.; illegittimità che meglio
si qualifica come arbitrio se dal piano formale del contrasto del diniego con
le citate disposizioni di legge si passa a quello sostanziale delle ragioni
che il diniego stesso hanno determinato. Al
riguardo, premesso che il diniego in parola è stato opposto più volte (come
risulta dalle note del Sindaco F. N°4605 del 19/8/1995, N°4418 del 19/9/1995
e N°4637 del 20/9/1995) e non una sola volta (come affermato dal medesimo
Sindaco a pag.5, punto 11, delle proprie controdeduzioni), vale evidenziare
che il diniego stesso -nelle sue reiterazioni- è stato motivato sempre in
maniera diversa, lasciando intravedere una ricerca di motivazione via via
sempre più aderente al sistema delineato dalla
L. N°241/1990. Notevole
ed illuminante, ai fini della individuazione delle reali ragioni del diniego
in discorso, il tenore della nota relativa al primo rifiuto. In
essa il Sindaco F., parlando in prima persona, comunica alla Maurizi che “a
(suo) giudizio”, ossia a giudizio del Sindaco stesso, “le motivazioni
contenute nelle richieste (della medesima) non rientrano nelle funzioni del
(suo) mandato” e che dette richieste, “considerata la particolarità degli
atti, l’oggetto ed il numero degli stessi, non sembrano ricondursi ad un
mero controllo di natura politico-amministrativo, bensì ad una verifica di
ben altra natura”; sicché, concludeva il F., “considerato l’aggravio di
lavoro che le richieste comporterebbero per gli uffici comunali, ritengo che
la già presa visione dei documenti in questione sia di per sé sufficiente ad
un corretto e completo espletamento dei compiti di Consigliere Comunale”. La
nota si presta a varie riflessioni. La
prima è che il Sindaco F., in una materia talmente delicata quale quella all’esame,
non ha avvertito il benché minimo bisogno di approfondire le tematiche
applicative delle norme che disciplinano la materia stessa (pure citate dalla
Maurizi nelle note di richiesta) e/o consultarsi con altri in merito alla
bontà di tale rifiuto, assumendo senz’altro, “a (suo) giudizio”, l’estraneità
della richiesta alle funzioni di consigliere comunale; ciò che evidenzia, se
non altro, la leggerezza con la quale egli si è accostato al problema. La
seconda è che, esclusa la riferibilità della iniziativa della Maurizi “ad
un mero controllo politico-amministrativo”, il Sindaco F. rapporta l’iniziativa
medesima ad una “verifica di ben altra natura”, senza meglio chiarire. La
terza, infine, è che per nessuna disposizione di legge “l’aggravio di
lavoro degli Uffici Comunali” avrebbe potuto giustificare il rifiuto di che
trattasi (da considerare, nei termini in cui è stato espresso, definitivo e
non temporaneo, come sostenuto in aula dai difensori dei convenuti) e limitare
il diritto d’accesso del Consigliere Comunale alla sola “già presa
visione dei documenti”, siccome “di per sé sufficiente ad un corretto e
completo espletamento dei (suoi) compiti”; conclusione, questa, peraltro
gratuita, in quanto resa dal più autorevole esponente della maggioranza ad un
rappresentante della minoranza, per un’attività propria di quest’ultimo. Ora
la Sezione, senza soffermarsi sui vari profili che emergono dalle
considerazioni che precedono e limitandosi a valorizzare l’accento posto dal
Sindaco F. sulla non consentita “verifica di ben altra natura” rispetto al
“mero controllo politico-amministrativo”, ritiene che l’individuazione
delle reali ragioni del rifiuto -quelle nascoste e non apparenti- passi
necessariamente da un chiarimento sulla natura della suddetta “verifica”,
vero termine negativo del rifiuto medesimo. Quale
tipo di verifica intendesse impedire il Sindaco F., peraltro, è lui stesso a
disvelarlo, allorché precisa: “e pure sotto un profilo di natura
sostanziale non v’è chi non scorga come dietro la pervicace richiesta di
copie altro non si celi se non che una lotta politica ingaggiata fra esponenti
della minoranza e rappresentanti della maggioranza” (cfr. pagg. 4-5 delle
controdeduzioni del F., punto 10). D’altro
canto, anche l’Avv. Morcella (in aula, nel corso del dibattimento), non ha
mancato di evidenziare come, avendo la Maurizi già preso visione dei
documenti, la richiesta delle relative copie si informasse all’esclusivo
interesse della medesima di “fare un caso politico”. In
sostanza, le motivazioni della richiesta di copie, così come quelle del
rifiuto, hanno avuto origine, natura e funzione politica. E
tuttavia, mentre per la Maurizi una simile motivazione era pienamente
compatibile con la sua posizione di consigliere comunale, atteso che i citati
artt. 24 della L. N° 816/1985 e 31 della L. N°142/ 1990 “non hanno avuto
riguardo alle competenze amministrative del Consiglio, nel senso che le
informazioni acquisibili” da parte dei Consiglieri Comunali “devono
riguardare solo le materie attribuite a detto organo, ma hanno considerato l’esercizio
del munus di cui ciascun consigliere è individualmente investito in tutte le
sue potenziali esplicazioni” (cfr. ancora Cons. Sta Sez. V^ N°119/1994),
altrettanto non può dirsi per il F., il cui rifiuto non è stato mai -neppure
per un attimo- espressione di un qualche potere intestato al sindaco. Evidente,
in rapporto alle individuate ragioni politiche del rifiuto, l’esercizio
distorto della carica di sindaco, la relativa condotta supera ampiamente l’“eccesso
di potere”, pure contestato dalla Maurizi (cfr. nota della medesima in data
22/8/1995), per andare finanche oltre “le détournement de pouvoir”,.ovvero
lo “sviamento di potere”, e trasmodare -nelle vesti assunte dal F. di “responsabile
del procedimento di accesso”, ex art. 7 del d.P.R. N°352/ 1992- nello “straripamento
di potere”. Strumentali,
secondarie e pretestuose le ragioni di riservatezza addotte nei successivi
rifiuti, esse non potevano comunque neanche essere validamente opposte ad un
consigliere comunale, essendo anch’egli tenuto -come anticipato- al segreto;
tanto senza neanche considerare l’inconsistenza delle suddette ragioni di
riservatezza, riferite -dapprima- ad un giudizio d’appello innanzi a questa
Corte (di per sé pubblico) e -poi- all’esame da parte del Co.Re.Co. di una
transazione (le delibere relative alla quale devono pur sempre restare affisse
“per 15 giorni consecutivi” nell’albo pretorio del comune, ex artt. 45 e
47 della L. N°142/ 1990). Così
definita l’illegittimità del rifiuto, il rifiuto stesso, sostenuto dalla
colpa grave e dal danno, è anche illecito; ad esso infatti va rappoprtata la
condanna del Comune di Fabro al pagamento delle spese di giudizio disposta dal
Consiglio di Stato con la sentenza N°528/1996. Al
riguardo, quanto alla colpa, la sua gravità si coglie a pieno sol che si
considerino le ragioni sostanziali del rifiuto ed il lavorio di cercarne altre
(formali) meno incongrue da porre a base dei rifiuti successivi; trattasi di
profili di colpevolezza assolutamente incompatibili con un qualsivoglia stato
di buona fede e ben lontani anche dal preteso errore professionale scusabile
allegato dall’Avv. Morcella. Ed
invero un tale errore, motivato con riferimento a pronunce del Consiglio di
Stato in contrasto con quella “assunta nel caso di specie” e con
riferimento “all’art.19 del regolamento comunale” sul diritto d’accesso
nel Comune di Fabro (cfr. pagg.13-14 della memoria di costituzione dell’Avv.
Morcella), intrinsecamente non ha ragione di esistere: le invocate decisioni
riguardano infatti dei privati e non già dei consiglieri comunali, laddove il
citato regolamento è stato adottato il 10/4/1996, ben dopo il consumarsi del
diniego all’esame. Quanto
poi alla connessione causale tra la condanna alle spese di giudizio ed il
diniego stesso la Sezione, al contrario dell’Avv. Dal Savio, non nutre dubbi
in proposito. Sostiene
detto Avvocato che, essendo stata emessa tale condanna dal Consiglio di Stato,
la stessa dovrebbe essere causalmente ricondotta non già all’originario
rifiuto, per il quale il TAR aveva compensato le spese, ma al successivo
comportamento del Sindaco F. che, negando ancora le copie “senza
ulteriormente consultare o informare i comparenti convenuti” (ossia il D. e
la C.), non ha consentito di pervenire alla cessazione della materia del
contendere innanzi al Consiglio di Stato, pure concordata con la difesa della
Maurizi (cfr. pagg. 3 e 4 della relativa memoria e conformi interventi in
udienza); del conseguente danno, quindi, ne dovrebbe rispondere solo il
Sindaco F.. Al
riguardo, in disparte eventuali approfondimenti sulla reale imputabilità al
Sindaco F. del rifiuto della documentazione richiesta ovvero alla Maurizi del
mancato ritiro della stessa (cfr. al riguardo interventi difensivi scritti ed
orali dell’Avv. Morcella), devesi osservare che -per costante ed uniforme
giurisprudenza- la cessazione della materia del contendere non esclude la
pronuncia sulle spese del giudizio, in omaggio al principio della “
soccombenza virtuale” (cfr. Cons. Sta. Sez. IV^ N°35/ 1987, Cass. Civ. N°723/1987 e, di questa
stessa Sezione, N°50-E.L./1996 e N°285-E.L./1996). Conseguentemente,
irrilevante il comportamento tenuto dopo la sentenza del TAR, è evidente che
la condanna al pagamento dei due gradi di giudizio, scaturente dall’appello
della Maurizi (fatto del tutto neutro ai fini che ne occupa), deve essere
correlata solamente ai comportamenti tenuti prima della predetta sentenza, e
quindi ai rifiuti opposti dal Sindaco F. ed all’adesione ad essi prestata
dal D. e dalla C. con il voto favorevole dato alla delibera di resistere al
giudizio introdotto dalla Maurizi medesima. Trattasi,
in effetti, di delibera che ha agevolato il progredire dell’azione dannosa,
essendosi con essa avvalorato l’operato del sindaco e condiviso i motivi del
suo agire; e, del resto, è proprio con tale delibera che il rifiuto al
rilascio delle controverse copie si è -in pratica- consolidato, laddove si
sarebbe potuto dissuadere il Sindaco dal persistere nel proprio atteggiamento,
anche votando contro la delibera stessa. Del
danno collegabile al diniego del Sindaco F., pertanto, devono risponderne
tutti i convenuti, sia pure con una graduazione diversa di responsabilità
rispetto a quella rassegnata nell’atto di citazione, come meglio si dirà in
seguito; graduazione, per la quale il Collegio -secondo pacifica
giurisprudenza in proposito- non incontra vincoli di sorta con riferimento
alla richiesta attorea, noto essendo oltretutto che “il giudice contabile,
in virtù del potere sindacatorio ad esso attribuito dall’ordinamento, può
valutare e qualificare autonomamente fatti e circostanze dedotti in giudizio,
indipendente dalle indicazioni contenute nell’atto di citazione, alla sola
condizione che esso racchiuda in sé gli elementi essenziali per la valida
introduzione del giudizio” (cfr., testualmente, Sez. Giur. Reg. Veneto
N°177-EL/1996 Così
definiti i profili della vicenda che attengono al rifiuto delle copie chieste
dalla Maurizi, la Sezione reputa parimenti ingiustificata e temeraria la
decisione di costituire il Comune di Fabro nel conseguente giudizio, tenuto
conto degli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento in cui la
decisione stessa è stata presa. E’
peraltro questa una temerarietà ben diversa da quella considerata dall’Avv.
Morcella, con riferimento all’art. 96 c.p.c., al fine di negarne l’esistenza
(cfr. pagg.6 e ss. della relativa memoria di costituzione). Trasposizione
processuale dell’esigenza di non sostenere spese inutili, salvo a
risponderne secondo le regole della responsabilità contrattuale, la prima
esprime la necessità che gli organi che agiscono per l’ente pubblico
valutino con attenzione, perizia e prudenza l’interesse dell’ente stesso
ad intraprendere una lite o resistere ad essa, secondo canoni di
ragionevolezza ispirati alle attendibili previsioni dell’esito del giudizio
(cfr. Sez. Giur. Reg. Sardegna N°23/ 1993) ed alla congruità del mezzo
prescelto rispetto al fine perseguito (cfr. Sez. Giur. Reg. Lombardia N°162/
1994). Trasposizione
processuale del generale dovere di correttezza, la seconda si pone invece
quale specificazione della responsabilità extracontrattuale, ex art. 2043 (cfr.
Cass. Civ. N°477/1983). Meglio
qualificandosi come “ responsabilità processuale aggravata”, essa
assicura il risarcimento dei danni che una parte subisce a cagione del
comportamento processuale scorretto dell’altra, dovuto a dolo o colpa grave,
ossia alla “consapevolezza, o all’ignoranza derivante dal mancato uso di
un minimo di diligenza, della infondatezza delle proprie tesi, ovvero al
carattere irrituale o fraudolento dei mezzi adoperati per agire o resistere in
giudizio” (cfr. Cass. Civ. N°4651/ 1990, pure citata dall’Avv. Morcella). Ontologicamente
diverse nella natura, nei fini e nei presupposti, non è certo consentito
inferire dall’una l’inesistenza dell’altra. Pregnante,
ai fini che ne occupa, invece appare la considerazione che i convenuti, al
momento di assumere la contestata decisione, si trovavano nelle condizioni di
fatto per ben valutare la portata della lite intentata dalla Maurizi e
rendersi conto dell’elevatissimo rischio di soccombenza nel relativo
giudizio; rischio da rapportare, come esattamente osservato in aula da parte
attrice, ai vari gradi del giudizio stesso e non al primo solamente. Ed
invero, non solo -come anticipato- la Maurizi aveva indicato le disposizioni
sulle quali fondava la sua pretesa, quanto e soprattutto nel ricorso proposto
dalla medesima erano stati riportati ampi stralci di precedenti
giurisprudenziali del Consiglio di Stato attinenti specificamente al diritto d’accesso
dei consiglieri comunali, con riguardo anche alle inesistenti limitazioni del
diritto stesso per ragioni di riservatezza. Ora,
a fronte di simili richiami, di per sé sufficienti a chiarire la posizione
del supremo organo di giustizia amministrativa in materia di diritto d’accesso
dei consiglieri comunali, prudenza e correttezza avrebbero voluto che gli
odierni convenuti, sprovvisti di “cognizioni tecnico-giuridiche-amministrative”
(cfr. pag. 5 della memoria di costituzione dell’Avv. Dal Savio), si fossero
dati carico di approfondire le tematiche applicative delle disposizioni
invocate dalla Maurizi, perdurando in essi l’esigenza di ulteriormente
bilanciare i contrapposti interessi al rilascio delle richieste copie e quello
(all’apparenza assunto) di tutela della privacy. Viceversa
essi, senza approfondimenti di sorta, hanno senz’altro ravvisato “l’opportunità
di costituirsi in giudizio per rispondere al ricorso suddetto”, dando poi il
relativo “incarico allo studio Morcella contattato allo scopo”, ossia al
solo fine della materiale costituzione nel giudizio stesso (cfr. delibera di
giunta N°240/1995). A
tal ultimo proposito, in realtà, il D. e la C. hanno dichiarato di aver
votato la contestata delibera “confidando nel parere positivo sull’opportunità
di resistere” dato al Sindaco F. dall’Avv. Morcella, contattato “già
prima di riunire la giunta”, e nel “parere favorevole di legittimità
espresso dal Segretario Comunale” (cfr. rispettive controdeduzioni). Ma
in disparte il parere di mera legittimità del Segretario comunale, di valore
piuttosto limitato nei casi -come quello all’esame- di scelte discrezionali,
il “parere” sull’opportunità di resistere in giudizio chiesto dal
Sindaco all’Avv. Morcella, per le sue intrinseche caratteristiche, non era
idoneo ad esprime alcun valido ed effettivo approfondimento sulla materia in
questione. Il
Collegio, ben edotto dell’indirizzo che esclude la responsabilità per lite
temeraria in presenza di delibere di costituzione in giudizio assunte in
conformità al parere dato in proposito da un legale (cfr., tra le più
recenti, Sez. Giur. Reg. Lombardia N°137/1994), reputa doveroso distinguere,
a tal fine, le ipotesi in cui i contatti con il legale si siano avuti per un
generico parere sulla bontà della lite per l’assunzione da parte del
medesimo legale della difesa giudiziale dell’Ente, da quelli che viceversa
mirano ad acquisire un specifico parere (“pro veritate”) sulla posizione
dell’Ente, per valutare le concrete possibilità di instare vittoriosamente
in giudizio. Funzionalmente
rivolti a fini diversi, è evidente che solo a questi ultimi può attribuirsi
valore esimente quanto alla temerarietà della lite; diversamente ragionando,
d’altronde, la responsabilità per lite temeraria non avrebbe concreto
spazio operativo, atteso che la costituzione in giudizio solitamente comporta
dei contatti -e con essi degli informali pareri sull’esito della causa- con
un legale. Ora,
che quello chiesto all’Avv. Morcella sia rimasto ai livelli di un parere
informale, dato nel corso dei contatti avuti con il Sindaco F. per l’eventuale
assunzione della difesa del Comune di Fabro, è un dato incontestabile,
siccome confermato -al di là delle risultanze degli atti, pure significative
e concordanti sul punto- dallo stesso Avv. Morcella all’odierna pubblica
udienza. Alla
stregua di quanto precede, dunque: la mancanza nei convenuti di appropriate
cognizioni tecnico-giuridiche, la particolare natura della controversia, l’infrequenza
della stessa e l’assenza di iniziative per approfondimenti sul relativo
esito, inducono a ritenere che la censurata costituzione in giudizio sia
stata, ancor prima che temeraria, priva di adeguata considerazione da parte di
chi l’ha votata. Ciò
che denota -al di là delle pure condivisibili argomentazioni di parte attrice
in merito- una condotta improntata sicuramente a colpa grave, in quanto priva
della pur minima diligenza professionale media, richiesta dall’art. 1176 c.c
(applicabile alla specie per la natura contrattuale della responsabilità
amministrativo-contabile) con specifico “riguardo alla natura dell’attività
esercitata” e quindi, nel caso, con riguardo all’attività di sindaco,
propria del F., e di assessore comunale, propria del D. e della C.. In
tal senso, conformemente al costante indirizzo di questa Sezione (cfr.
N°115-R/1994, N°471-E.L./ 1995 e N°434-E.L./1996), va disattesa la tesi
dell’Avv. Dal Savio, secondo la quale il giudizio sulla colpa e sul grado
della stessa andrebbe condotto non già in rapporto all’astratta figura
professionale di Sindaco e/o di Assessore, ma “in relazione alle effettive
capacità e conoscenze che il soggetto agente possiede in fatto”, ovvero in
relazione ai “criteri meno rigorosi applicabili ai semplici cittadini” (ex
pagg.4 e 5 memoria di costituzione in giudizio). Né
da ultimo, a sminuire la temerarietà della lite può utilmente essere
invocata la sentenza N°487/1995, con la quale il TAR dell’Umbria ha
respinto il ricorso proposto dalla Maurizi contro il rifiuto di rilasciare le
più volte richiamate copie. A
tale sentenza, di rilievo notevolissimo per le difese dei convenuti, la
Sezione ritiene di non poter attribuire quel valore sintomatico di
tentennamenti giurisprudenziali e di opinabilità sulla concreta portata del
diritto d’accesso dei Consiglieri Comunali che le difese medesime invece le
accordano e che, se effettivamente esistenti, avrebbero certamente escluso la
temerarietà della lite. Intanto,
in fatto, detta sentenza si informa a presupposti non propriamente coincidenti
con quelli considerati dall’Amministrazione; sicché neanche può
correttamente dirsi che il TAR e l’ Amministrazione comunale abbiano “commesso
il medesimo errore di valutazione” (cfr. pag. 5 della memoria di
costituzione dell’Avv. Dal Savio). Così,
mentre il TAR ha -per la reiezione del ricorso- considerato generici gli
elementi di individuazione dei documenti da fotocopiare indicati dalla Maurizi,
non risulta che analoghe considerazioni siano state mai espresse -per il
diniego delle richieste copie- in sede amministrativa. E
così, ancora, mentre il TAR ha riferito le esigenze di riservatezza che
ostacolavano il rilascio delle menzionate copie “soprattutto” alla
pendenza del giudizio in appello innanzi a questa Corte, in sede
amministrativa tali esigenze sono state -nell’ultimo diniego- riferite
esclusivamente al non ancora esaurito controllo del Co.Re.Co. degli atti da
fotocopiare. In
diritto, poi, la sentenza stessa effettivamente prende le distanze dall’indirizzo
segnato dal Consiglio di Stato con le decisioni richiamate dalla Maurizi nel
proprio ricorso, ma non ne chiarisce meglio le ragioni; sicché, come
anticipato, non può certamente dirsi che la ripetuta sentenza del TAR esprima
un diverso orientamento rispetto a quello del Consiglio di Stato, ovvero una
qualche incertezza interpretativa sul concreto modo di atteggiarsi del diritto
d’accesso del consigliere comunale. Tant’è
che lo stesso Consiglio di Stato, definendo in appello la vertenza della
Maurizi, non ha esitato a riaffermare il proprio indirizzo, nel senso che “il
consigliere comunale non è tenuto a specificare più precisamente i motivi
della richiesta di copie di atti come se fosse un privato”, solo aggiungendo
che “diversamente gli organi di amministrazione sarebbero arbitri di
stabilire essi stessi l’estensione del controllo sul loro operato”. Trattasi
-con ogni evidenza- di affermazioni che, laddove non si limitano a consolidare
ulteriormente il precedente indirizzo, si pongono quale logico sviluppo dell’indirizzo
medesimo, come espresso nelle sentenze citate dalla Maurizi nel suo ricorso. Sviluppo
logico e dunque prevedibile, secondo canoni di media diligenza professionale,
da parte di chi, rivestendo la carica di sindaco o di assessore, ben avrebbe
anche potuto avvalersi, avvertendone la necessità, del qualificato ausilio di
un legale per adeguatamente valutare l’assunzione di un calcolato e non
temerario rischio di soccombenza in giudizio; rischio, vale ribadirlo, da
rapportare a tutti i gradi del giudizio e non soltanto al primo, che pure può
-come visto- risolversi favorevolmente alla delibera di promuovere il giudizio
stesso o di resistere ad esso. Ciò
posto, le caratteristiche della vicenda, lasciando individuare il maggior
responsabile nel Sindaco F. (sia per la carica rivestita che per il ruolo
concretamente avuto, quale autore dei rifiuti e quale soggetto che ha
intrattenuto i contatti con l’Avv. Morcella per la difesa del Comune),
consentono di graduare diversamente l’addebito e di attribuire al medesimo i
2/3 del complessivo danno, come indicato nell’atto di citazione: £ 5.
000.000., corrispondente alla condanna del Comune disposta dal Consiglio di
Stato al pagamento delle spese sostenute dalla Maurizi per i due gradi di
giudizio; £ 6.456.207, corrispondente
alla somma pagata per la difesa del Comune medesimo innanzi al TAR, espletata
dall’Avv. Morcella. La
parte residua del danno, corrispondente ad 1/3 dello stesso, invece suddivisa
in parti uguali tra gli assessori D. e C., in ragione della loro -pari- minore
responsabilità, rispetto a quella del Sindaco F.. Ai
sensi e per gli effetti di cui all’art. 1, comma 1-quater, della L.
14.1.1994, N° 20, nel testo novellato della citata L. 20.12.1996, n. 639,
dunque la responsabilità dei predetti rimane determinata per ciascuno di essi
in: -
£ 7.637.470, per il F.; -
£ 1.909.370, per il D.; -
£ 1.909.370, per la C.. La
leggerezza dimostrata dai convenuti, induce la Sezione, a fronte della
specifica richiesta in tal senso rassegnata dalla difesa dei medesimi, ad
escludere qualsiasi riduzione d’addebito. Sugli
importi di condanna come sopra specificati spettano, in parziale conformità
della richiesta attorea, gli interessi compensativi e non anche la
rivalutazione monetaria (non cumulabile con tali interessi per giurisprudenza
ormai costante in proposito), dalla data di pagamento della spesa illegittima
a quella di pubblicazione della presente pronuncia. Resta
stabilito che sull’importo della somma dovuta, come sopra determinata (parte
capitale più interessi compensativi sulla stessa), vanno corrisposti gli
interessi legali (ex art. 1282, comma 1, c.c.) dalla predetta data di
pubblicazione della sentenza fino all’effettivo soddisfo. Le
spese di giudizio seguono la soccombenza. P.
Q. M. LA
CORTE DEI CONTI Sezione
Giurisdizionale dell’Umbria C
O N D A N N A G.
F., L. D. ed A. C. al pagamento delle somme, rispettivamente: di
£ 7.637.470 (settemilioniseicentotrentasettemila-quattrocentosettanta),
£ 1.909. 370 (unmilionenove-centonovemilatrecentosettanta) e ancora £ 1.909
370 (unmilionenovecentonovemilatrecentosettanta), a favore del Comune di Fabro;
somme maggiorate degli interessi compensativi, da calcolare nei sensi indicati
in motivazione. Sul
complessivo importo, costituito dalla somma della parte capitale con quella
corrispondente agli anzidetti interessi, sono dovuti gli interessi legali
dalla data di pubblicazione della sentenza fino al soddisfo. Liquida
a favore dello Stato le spese di giudizio, nella misura, alla data di
pubblicazione della sentenza medesima, di £
da
ripartire tra i convenuti in proporzione all’entità della condanna. Così
deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio dell’8/5/1997.
L’Estensore
Il Presidente (Fulvio
Maria Longavita) (Tommaso
de Pascalis)
Depositata
in Segreteria il
Il Primo Dirigente
Direttore della Segreteria
(Ciro Martire)
|