Deliberazione n. 27/2000

REPUBBLICA ITALIANA

LA

CORTE DEI CONTI

IN

SEZIONE DEL CONTROLLO

I° COLLEGIO

nell’adunanza del 16 marzo 2000

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Visto il decreto del Presidente della Repubblica in data 20 gennaio 2000, con il quale è stato emanato il regolamento concernente l’istituzione del fondo di perequazione per la gestione dei compensi dovuti ai magistrati amministrativi per incarichi arbitrali;

vista la relazione, prot. n. 22/2000 del 17 febbraio 2000, predisposta dal Consigliere istruttore dell’Ufficio di controllo sugli atti di governo;

vista la nota prot. n. 8/2000, in data 21 febbraio 2000, del Consigliere delegato al controllo sugli atti di governo;

vista l’ordinanza in data 24 febbraio 2000, con la quale il Presidente della Corte dei conti ha deferito al primo Collegio della Sezione del controllo, convocato per l’adunanza odierna, la pronuncia sulla legittimità del provvedimento suindicato;

vista la nota della segreteria della Sezione del controllo prot. n. 260/2000 del 28 febbraio 2000, con la quale è stata data notizia del predetto deferimento alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Segretariato Generale ed al Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica - Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;

visto l’art. 24 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, nel testo sostituito dall’art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;

visto l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20;

visti gli articoli 2 e 5 del decreto legge 23 ottobre 1996 n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639;

udito il rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’adunanza del 16 marzo 2000;

udito il relatore consigliere Maurizio MELONI; ritenuto in

F A T T O

In data 3 febbraio 2000 è pervenuto alla Corte dei conti, per il controllo preventivo di legittimità, il decreto del Presidente della Repubblica in data 20 gennaio 2000, concernente il regolamento recante istituzione del fondo di perequazione per la gestione dei compensi dovuti ai magistrati amministrativi per incarichi arbitrali adottato, secondo quanto è desumibile dal preambolo del decreto e dal parere del Consiglio di Stato, in base al disposto dell’art. 58, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, secondo cui: "Ai fini previsti dal comma 2, "con appositi regolamenti, da emanarsi ai sensi dell’art. "17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro "il termine di centocinquanta giorni dalla data di entrata "in vigore del presente decreto, sono emanate norme "dirette a determinare gli incarichi consentiti e quelli "vietati ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e "militari, nonché agli avvocati e procuratori dello Stato, "sentiti, per le diverse magistrature, i rispettivi istituti".

In sede di prima attuazione del disposto del menzionato art. 58, il Governo ha emanato – tra gli altri – il d.P.R. 6 ottobre 1993, n. 418, recante norme sugli incarichi dei magistrati amministrativi.

L’art. 8 del predetto d.P.R. n. 418 del 1993, nel testo attualmente vigente, dispone: "Al fine di assicurare "l’equa ripartizione dei compensi spettanti ai magistrati "amministrativi, il Consiglio di presidenza promuove le "iniziative occorrenti alla costituzione di un fondo di "perequazione, ed eventualmente con finalità "previdenziali, costituito da quote degli emolumenti "percepiti per la partecipazione a collegi arbitrali".

Il Governo intende sostituire tale disciplina con quella contenuta nell’articolo unico del regolamento in esame, in base al quale:

a) il conferimento o l’autorizzazione degli incarichi di partecipazione a collegi arbitrali (compresi quelli di cui all’art. 32 della legge n. 109 del 1994) comporta l’applicazione della disciplina relativa al ‘Fondo di perequazione’, amministrato dal Segretario generale del Consiglio di Stato;

b) "i soggetti tenuti all’erogazione del compenso e del "rimborso per le spese versano direttamente le relative "somme, al lordo delle ritenute fiscali, all’entrata del "bilancio dello Stato". Le somme successivamente "sono "riassegnate ad apposito capitolo di spesa nell’ambito "dell’unità previsionale di base di pertinenza del centro "di responsabilità ‘Consiglio di Stato’, nello stato di "previsione del Ministero del tesoro".

c) "il Segretario generale del Consiglio di Stato, con le "somme affluite al Fondo" (cioè all’apposito capitolo di spesa sopra indicato), "corrisponde al magistrato che ha "espletato l’incarico arbitrale il cinquanta per cento della "somma versata per detto incarico al Fondo oltre al "rimborso delle spese. La residua consistenza del Fondo, "accertata alla data del 31 dicembre di ciascun anno, è "ripartita, con cadenza quadrimestrale, in parti uguali tra "tutti i magistrati amministrativi. Il Segretario generale "del Consiglio di Stato effettua, sulle somme erogate, le "ritenute di legge" (tale disposizione ha efficacia retroattiva poiché essa fa riferimento "ai compensi "relativi a lodi depositati dopo il 31 dicembre 1999").

In sede istruttoria, l’Ufficio di controllo sugli atti di governo ha ravvisato dubbi sulla legittimità del decreto presidenziale trasmesso alla Corte, che sono stati oggetto della relazione prot. n. 22/2000 – datata 17 febbraio 2000 – predisposta dal Consigliere istruttore, trasmessa dalla segreteria della Sezione del controllo, con nota prot. n. 238 del 23 febbraio 2000, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Segretariato Generale.

Nella predetta relazione, anzitutto, viene posto in evidenza che il regolamento emanato in base al menzionato disposto dell’art. 58, terzo comma, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, appare privo di qualsiasi specifico fondamento normativo di rango primario, necessario poiché la normativa regolamentare determina una significativa compressione dei diritti spettanti ai singoli magistrati, incide su disposizioni in tema di formazione del bilancio dello Stato e prevede una deroga alle norme di rango primario vigenti in materia tributaria (art. 25 e art. 29 del decreto legislativo emanato con d.P.R. 29 settembre 1973 n. 600).

Il Consigliere istruttore, inoltre, ha censurato la disposizione contenuta nel comma 6 del nuovo art. 8 poiché essa ha una portata retroattiva (al 31 dicembre 1999).

Stante quanto sopra, il Consigliere delegato al controllo sugli atti del governo, condividendo la relazione del Consigliere istruttore, con sua nota n. 8/2000, ha rimesso gli atti al Presidente della Corte, il quale, con ordinanza in data 24 febbraio 2000, ha deferito la pronuncia sulla legittimità del regolamento alla Sezione del controllo, convocando, a tal fine, per l’adunanza odierna il primo Collegio della Sezione stessa.

Nel corso dell’adunanza odierna è stato ascoltato il rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il quale, illustrate le ragioni che – a suo avviso - giustificano l’adozione del regolamento, ha concluso richiedendo l’ammissione al visto dell’atto stesso.

Considerato in

DIRITTO

Il d.P.R. in data 20 gennaio 2000, deferito alla pronuncia del Collegio, prevede l’istituzione del fondo di perequazione per la gestione dei compensi dovuti ai magistrati amministrativi per incarichi arbitrali.

Il predetto decreto presidenziale risulta emanato in attuazione del disposto dell’art. 58, terzo comma, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29; con la normativa regolamentare in questione si sostituisce quella contenuta nell’art. 8 del d.P.R. 6 ottobre 1993, n. 418 ("regolamento recante norme sugli incarichi dei magistrati amministrativi").

L’art. 58, terzo comma, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 così recita: "Ai fini previsti dal "comma 2, con appositi regolamenti, da emanarsi ai sensi "dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. "400, entro il termine di centocinquanta giorni dalla data "di entrata in vigore del presente decreto, sono emanate "norme dirette a determinare gli incarichi consentiti e "quelli vietati ai magistrati, ordinari, amministrativi, "contabili e militari, nonché agli avvocati e procuratori "dello Stato, sentiti, per le diverse magistrature, i "rispettivi istituti".

L’art. 8 del d.P.R. n. 418 del 1993 nel testo attualmente vigente dispone: "Al fine di assicurare l’equa "ripartizione dei compensi spettanti ai magistrati "amministrativi, il Consiglio di Presidenza promuove le "iniziative occorrenti alla costituzione di un fondo di "perequazione, ed eventualmente con finalità "previdenziali, costituito da quote degli emolumenti "percepiti per la partecipazione a collegi arbitrali".

Il Governo intende sostituire tale disciplina con quella contenuta nell’articolo unico del regolamento in esame, in base al quale:

a) il conferimento o l’autorizzazione degli incarichi di partecipazione a collegi arbitrali (compresi quelli di cui all’art. 32 della legge n. 109 del 1994) comporta l’applicazione della disciplina relativa al ‘Fondo di perequazione’, amministrato dal Segretario generale del Consiglio di Stato;

b) "i soggetti tenuti all’erogazione del compenso e del "rimborso per le spese versano direttamente le relative "somme, al lordo delle ritenute fiscali, all’entrata del "bilancio dello Stato". Le somme successivamente "sono riassegnate ad apposito capitolo di spesa "nell’ambito dell’unità previsionale di base di pertinenza "del centro di responsabilità ‘Consiglio di Stato’, nello "stato di previsione del Ministero del tesoro".

c) "il Segretario generale del Consiglio di Stato, con le "somme affluite al Fondo" (cioè all’apposito capitolo di "spesa sopra indicato), "corrisponde al magistrato che ha "espletato l’incarico arbitrale il cinquanta per cento della "somma versata per detto incarico al Fondo oltre al "rimborso delle spese. La residua consistenza del Fondo, "accertata alla data del 31 dicembre di ciascun anno, è "ripartita, con cadenza quadrimestrale, in parti uguali tra "tutti i magistrati amministrativi. Il Segretario generale "del Consiglio di Stato effettua, sulle somme erogate, le "ritenute di legge" (tale disposizione ha efficacia retroattiva poiché essa fa riferimento "ai compensi relativi a lodi depositati dopo il 31 dicembre 1999").

In sede istruttoria, l’Ufficio di controllo sugli atti di Governo ha espresso dubbi in merito alla legittimità del regolamento ritenendo carente il regolamento stesso di qualsiasi specifico fondamento normativo, necessario poiché le norme emanate sono destinate ad incidere su norme di rango costituzionale (art. 81 Cost.) e con forza di legge ordinaria (art. 1, decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279), su rapporti intersoggettivi e sulla normativa tributaria in tema di sostituto d’imposta (determinando, altresì, la modificazione delle aliquote IRPEF applicabili).

In sede istruttoria, inoltre, è stato ritenuto illegittimo il comma 6 del nuovo art. 8 del d.P.R. n. 418 del 1993 poiché con esso si è inteso attribuire una efficacia retroattiva (al 31 dicembre 1999) alla disciplina relativa al "Fondo di perequazione".

Il Governo, così come risulta dal preambolo del decreto, ha ritenuto di poter individuare il necessario fondamento normativo nell’art. 58, terzo comma, del decreto legislativo n. 29 del 1993.

Il Collegio, dopo ampia disamina della questione dedotta, ritiene di condividere pienamente l’assunto dell’Ufficio di controllo.

Il regolamento in esame è infatti da dichiarare illegittimo proprio in quanto privo di qualsiasi fondamento normativo di rango primario; detto fondamento si rivela necessario in ragione della espressa qualificazione conferita dal Governo al regolamento stesso, che è stato adottato ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e, come tale, idoneo a ripercuotersi su materie regolate dalla legge.

A diversa opinione dovrebbe, invece, pervenirsi qualora il regolamento potesse essere ricondotto nell’ambito della previsione contenuta nell’art. 17, comma 1, lettera c) della già citata legge n. 400/1988, che dà facoltà al Governo di disciplinare con lo strumento regolamentare le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi e sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge (il che non è sostenibile per il caso di specie, atteso che il regolamento all’esame incide significativamente sulla normativa di rango primario in precedenza indicata).

Il necessario fondamento normativo non può essere rinvenuto nell’art. 58, comma 3, del d.lg. n. 29 del 1993 atteso che tale norma consente l’emanazione di un regolamento delegato unicamente per determinare gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati e agli avvocati dello Stato.

Compito del regolamento previsto dalla norma ricordata, pertanto, non può essere quello di dettare norme finalizzate a realizzare una particolare ripartizione tra i magistrati amministrativi dei compensi da essi percepiti per l’opera svolta nell’ambito dei collegi arbitrali.

Il Collegio manifesta inoltre l’opinione che il fondamento del regolamento, ovviamente, non può essere rinvenuto nella disciplina contenuta nell’art. 8 del d.P.R. n. 418 del 1993 (che si vuole modificare con il regolamento in esame): tale disposizione, che è sostanzialmente priva di contenuto normativo, costituisce infatti soltanto una ‘dichiarazione di intenti’, tendente a far attuare – nei modi consentiti – un sistema perequativo dei compensi percepiti dai magistrati amministrativi.

Si osserva altresì, in termini generali, che un ‘fondo perequativo’ del tipo di quello delineato dal regolamento in esame deve essere previsto da una legge (e compiutamente disciplinato direttamente da questa ovvero tramite un regolamento) ovvero creato mediante strumenti privatistici da parte dei soggetti interessati, che devono prestare formalmente il loro consenso.

Ai fini della affermata declaratoria di illegittimità assume, altresì, rilievo quanto segue:

a) nella relazione predisposta dal Governo in merito al d.P.R. n. 418 del 1993, testualmente si legge: "Una viva "aspirazione della categoria è quella della costituzione di "un fondo di perequazione, eventualmente anche con "finalità previdenziali, alimentato da una quota di "emolumenti percepiti dai magistrati in relazione agli "incarichi in discorso. Il presente regolamento non "poteva disciplinare direttamente esso stesso "quest’oggetto, ma vincola il Consiglio di presidenza ad "assumere le iniziative opportune nelle sedi competenti";

b) nel parere (cfr. adunanza generale 7 giugno 1993) sullo schema del d.P.R. n. 418 del 1993, il Consiglio di Stato ha ritenuto "opportuno che, nella presente sede "regolamentare, la disposizione in esame sia mantenuta "negli stretti limiti di una previsione di principio, che "dovrà trovare per la sua attuazione appropriati strumenti "normativi".

Infine, il Collegio concorda con quanto esposto nella relazione di deferimento in merito alla illegittimità del sesto comma del nuovo art. 8 del d.P.R. n. 418 del 1993, con il quale il Governo ha inteso attribuire al regolamento una efficacia (seppur limitatamente) retroattiva. Infatti ciò è consentito soltanto nel caso in cui tale potere sia conferito al Governo da una norma di rango primario, nel caso di specie inesistente.

Conclusivamente, tutte le suesposte ragioni determinano la Sezione a pronunciarsi per la non conformità a legge dell’atto all’esame.

P.Q.M.

Ricusa il visto, e la conseguente registrazione, al d.P.R. in data 20 gennaio 2000, con il quale è stato emanato il regolamento recante istituzione del fondo di perequazione per la gestione dei compensi dovuti ai magistrati amministrativi per incarichi arbitrali.

Depositata il 4 aprile 2000                 

                                                                                       IL PRESIDENTE

                                                                                                        (Francesco Sernia)

IL RELATORE