CONTROLLO SULLA GESTIONE DEI LAVORI PUBBLICI DEL MINISTERO DELLA DIFESA DI PERTINENZA DEGLI ESERCIZI 1999 E 2000 E ANCORA IN CORSO DI REALIZZAZIONE ALLA DATA DEL PRESENTE REFERTO – DELIBERA n. 12/02/G

INDICE[1]

1. Obiettivi, carattere e oggetto della indagine.

2. Profili metodologici.

3. La programmazione dei lavori e delle opere.

4. La capacità progettuale della Amministrazione.

4.1. La progettazione negli esercizi 1998-99.

4.2. Osservazioni sulla pianificazione, sulla struttura degli interventi e sulla qualità delle progettazioni nell’esercizio 2000.

4.3. La definizione della spesa in sede progettuale e la capacità di autocontrollo della Amministrazione.

5. Le modalità di affidamento dei lavori.

5.1. Le procedure di gara relative agli esercizi 1998-99.

5.2. Le procedure di gara relative all’esercizio 2000.

5.3. Svolgimento ed esiti delle gare relative all’esercizio 2000.

6. Le perduranti anomalie originate dal meccanismo di esclusione automatica.

7. Tempistica nella esecuzione dei programmi e gestione dei lavori.

7.1. Nell’esercizio 1999.

7.2. Nell’esercizio 2000.

7.2.1. I tempi di redazione e utilizzazione delle progettazioni.

7.2.2. Lo stato di esecuzione degli interventi.

7.2.3. Ritardi e disfunzioni.

8. Valutazioni in ordine ai profili contabili della gestione con particolare riguardo agli aspetti innovativi introdotti dalla legge n. 94/97.

9. Valutazioni sul funzionamento dei servizi di controllo interno nella materia oggetto della presente indagine.

10. Sintesi delle valutazioni relative alle gestioni controllate.

11. Osservazioni sull’impatto e la coerenza della vigente legislazione.

ELENCO DEGLI ALLEGATI

1. Allegato 1/99/00 - Descrizione Capitoli di bilancio oggetto dell’indagine, U.P.B di riferimento, stanziamenti in bilancio per le annualità 1999/2000, impegni assunti.

2. Allegato 1/00 – Affidamenti superiori a 150.000 euro perfezionati nel corso dell’esercizio 2000.

3. Allegati 2/00 – Dati relativi agli appalti superiori ai 150.000 euro affidati nell’esercizio 2000, suddivisi per stazione appaltante:

- Allegato 2/00/1 - Direzione generale del lavori e del Demanio;

- Allegato 2/00/2 – Direzione Genio M.M. Taranto;

- Allegato 2/00/3 – Comando Generale dei Carabinieri;

- Allegato 2/00/4 – 3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari;

- Allegato 2/00/5 – 1° Reparto Operativo Infrastrutture di Milano;

- Allegato 2/00/6 – 6° Direzione Genio Militare di Bologna;

- Allegato 2/00/7 – 5° Direzione Genio Militare di Padova.

4. Allegato 3/00 – Quadro della tempistica della gestione – campione inerente Direzione Genio M.M. di Taranto.

5. Allegato 4/00 – Prospetto delle partecipazione alle gare soggette a campione (relative alla Direzione Genio M.M. di Taranto).

6. Allegati 5/00 – Tempistica delle realizzazioni dei lavori pubblici da parte di alcune stazioni appaltanti del Ministero della Difesa – Procedure concluse nell’esercizio 2000.

7. Allegato 1/99 – Raffronto complessivo tra valore dei lavori progettati all’esterno e lavori complessivamente affidati.

8. Allegati 2/99 - Dati relativi alle gare negli anni 1996/1999 suddivisi in:

- Allegato 2/99/A – Quadro complessivo dell’incidenza delle tipologie contrattuali sul totale degli affidamenti;

- Allegato 2/99/B – Quadro di incidenza delle procedure di affidamento sul totale dei lavori.

9. Allegato 3/99 – Quadro riassuntivo relativo ai criteri di aggiudicazione per gli anni 1996/1999.

10. Allegato 4/99 – Quadro riassuntivo dei tempi di esecuzione (medie) per gli anni 1996/1999 suddiviso per stazioni appaltanti.

11. Allegato 5/99 – Schede di valutazione dell’attuazione dei programmi relativi agli anni 1998 e 1999 (dati complessivi).

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1. Obiettivi, carattere e oggetto della indagine.

La presente indagine costituisce la naturale prosecuzione di un’attività di controllo iniziata nel 1994 contestualmente alla riforma dei controlli della Corte dei conti e dedicata alla verifica della legalità e della sana amministrazione dei lavori pubblici gestiti dalle Amministrazioni dello Stato.

Dopo i primi due rapporti di controllo, esitati nelle delibere n. 96/97 e 81/98, le quali avevano ad oggetto l’intera attività dei Ministeri, si è ritenuto di suddividere i referti in successivi stralci aventi ad oggetto l’operato di singoli Dicasteri ovvero particolari programmi di spesa, ritenuti dal Governo strategici ed essenziali per realizzare la propria politica delle infrastrutture.

In tale ottica la presente indagine riguarda l’attività delle stazioni appaltanti e gerenti del Ministero della Difesa relativa ai programmi degli esercizi 1999 e 2000, agli appalti affidati e ai lavori gestiti in detto periodo.

L’illustrazione di detta attività è aggiornata, sotto il profilo notiziale, alla data di approvazione della presente relazione: invero, poiché gran parte dei programmi relativi al richiamato biennio sono ancora in corso di esecuzione, il referto risulta di natura concomitante almeno con riguardo alle situazioni ancora in corso di definizione.

Gli obiettivi principali della indagine possono essere così sintetizzati:

a) misurazione dello stato di avanzamento dei programmi annuali e conseguente esame della capacità realizzativa della Amministrazione e dei pertinenti uffici intestatari della gestione;

b) verifica del rispetto dei principi della concorrenza nell’affidamento delle commesse;

c) esame della capacità progettuale degli uffici dell’Amministrazione a ciò deputati;

d) valutazione della capacità di predeterminazione degli interventi programmati sotto il profilo tecnico e della spesa;

e) esame delle modalità di formazione e gestione dei contratti d’appalto;

f) analisi di impatto sulla gestione esaminata della legislazione ed in particolare della legislazione emanata nel triennio 1998-2000.

Questi obiettivi si ispirano ai parametri normativi contenuti nella legge-quadro e sinteticamente espressi nell’art. 1 della stessa, nonché ai principi deontologici fondamentali regolanti la materia in esame. Peraltro, nella legge medesima sono riconosciuti connotati di specificità ad alcuni lavori realizzati dal Genio Militare della Difesa, laddove l’art. 24, comma 6, esonera dal limite di 200.000 Euro i lavori “eseguiti in economia e a mezzo delle truppe e dei reparti del Genio Militare, disciplinati” da apposito regolamento delegato[2]. Peraltro l’art. 3, comma 7-bis, della medesima legge recita “Entro il 1° gennaio 1996, con decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro della difesa, è adottato apposito regolamento in armonia con le disposizioni della presente legge, per la disciplina delle attività del Genio militare, in relazione a lavori connessi alle esigenze della difesa militare. Sino alla data di entrata in vigore del suddetto regolamento restano ferme le disposizioni attualmente vigenti”. Mette conto spendere alcune osservazioni sulla incidenza di tale norma in ordine alla sopravvivenza del regolamento 17 marzo 1932, n. 365 e ai canoni ermeneutici che la riguardano. Ciò non perché vi sia dissenso con la opinione della Direzione Generale Lavori e Demanio puntualmente e correttamente illustrata dal rappresentante intervenuto alla adunanza ma per valutare sotto il profilo legale e della sana amministrazione prassi e convincimenti di alcune direzioni periferiche, dei quali si riferisce più ampiamente nel prosieguo.

Le disposizioni contenute nella legge-quadro e nel regolamento n. 554/99 sono contraddistinte – com’è noto – da un ambito di applicazione oggettivo e soggettivo assolutamente generalizzato, rispetto al quale deroghe ed eccezioni sono ammesse solo in quanto connaturate a situazioni operative particolari.

In un contesto incatenato al profilo oggettivo della commessa e non a quello del soggetto committente, sono consentite eccezioni solo con riguardo alla specificità della materia e alla conseguente incongruità del criterio normativo generale rispetto alla gestione delle fattispecie derogatorie. Ad esempio, i lavori del Genio Militare effettuati in diretta amministrazione possono derogare dal limite di valore dei lavori in economia perché la notevole disponibilità del personale di truppa e la particolare finalità delle opere con esso realizzate appare irriducibile ai limiti fissati per i normali lavori in economia diretta, svolti dalle altre amministrazioni (per queste ultime l’ordinamento da sempre privilegia la ipotesi della esternalizzazione della prestazione).

Diversamente va detto per quei lavori edili che l’Amministrazione realizza attraverso il contratto di appalto: in questi casi la disciplina fondamentale è già tracciata nella legge-quadro e il previgente regolamento può avere nei riguardi di dette fattispecie soltanto valore normativo integrativo, nella misura in cui non confligge con i principi cardine della legge stessa (definizione della progettazione, definizione del contenuto del contratto, contabilità tempestiva, analitica e certa).

In tal senso vanno lette le espressioni “disposizioni attualmente vigenti” e “in armonia con le disposizioni della presente legge”: la prima indica il complesso legge-quadro-norme secondarie previgenti in quanto compatibili; la seconda i limiti entro cui può essere sviluppato il regolamento non ancora emanato. Appare indubbio che, nell’esposto contesto, non possono assumere carattere di ultravigenza le norme del vecchio regolamento che consentano progetti e contratti ad oggetto indefinito o esonerino dalla tenuta di una certa e trasparente contabilità dei lavori, così come non sarebbero legittime nuove norme regolamentari, che si configurassero in analogo modo.

La indefettibilità dei principi cardine della legge-quadro deve costituire non solo il pilastro della interpretazione della successione di norme nel tempo, ma anche il canone ermeneutico di disposizioni previgenti di anfibio significato. In tutti i casi in cui norme del vecchio regolamento si prestino ad interpretazioni alternative, l’una conforme ai nuovi principi, l’altra contraria, deve essere necessariamente privilegiata la prima soluzione.

Il principio di gerarchia delle fonti dell’ordinamento e le fondamentali regole dell’interpretazione, pertanto, inducono una lettura della clausola di salvaguardia di cui al citato art. 3, co. 7 bis, secondo la quale la conservazione temporanea delle norme del Genio militare del 1932 – nelle more dell’adozione di un nuovo testo regolamentare - non può significare persistente vigenza di disposizioni palesemente contrastanti con la disciplina generale e puntuale dettata dal legislatore nella materia.

La sopravvivenza della specifica regolazione delle opere del Genio militare, quindi, appare subordinata in tutte le sue parti ad un positivo giudizio di conformità con tale nuovo impianto normativo, in mancanza del quale – viceversa – non può non determinarsi un effetto di implicita abrogazione delle disposizioni pregresse.

Pertanto, l’eventuale applicazione del regolamento del 1932, limitata – come detto – alle sole norme non collidenti con la legge-quadro deve essere, comunque, corredata da una interpretazione evolutiva che ne permetta una utilizzazione consentanea ai principi cardine della legge medesima, secondo i migliori canoni di buona amministrazione, laddove vengano in questione non profili secondari e marginali della procedura per la realizzazione dei lavori pubblici, bensì elementi fondamentali e qualificanti dell’azione della Amministrazione in termini di correttezza e trasparenza, quali la determinazione progettuale, la configurazione dei rapporti negoziali, la tenuta della contabilità.

Va ulteriormente sottolineato come il rappresentante del Ministero intervenuto abbia espressamente condiviso questa opinione della Corte, ricordando come a livello centrale l’Amministrazione della Difesa abbia più volte richiamato gli uffici periferici a non utilizzare istituti del vecchio regolamento del Genio Militare in contrasto con i principi fondanti della legge-quadro o comunque di interpretarli in modo conforme a detti principi[3].

2. Profili metodologici.

L’indagine è organizzata attraverso la raccolta di informazioni standardizzate inerenti ai momenti più significativi della realizzazione dei lavori pubblici.

Le istruttorie vengono completate attraverso la effettuazione di controlli analitici a campione, volti a verificare l’osservanza delle regole deontologiche relative a questo settore.

In termini generali - a parte il rispetto dei profili di legalità sostanziale, previsto dall’art. 3, comma 4, della legge n. 20/1994 - l’attività di controllo si sofferma sulle verifiche di efficacia ed economicità proprie della materia, quali quelle enunciate nella delibera della Sezione n. 48/96, in quanto applicabili al presente referto[4].

Con riguardo all’Amministrazione della Difesa, il programma di controllo ha selezionato l’attività delle stazioni appaltanti che, nel breve periodo, hanno gestito lavori di più significativa consistenza economica:

a) la Direzione Generale dei Lavori e del Demanio di Roma,

b) la 1^ Direzione Genio Militare di Torino,

c) la 5^ Direzione Genio Militare di Padova,

d) la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna,

e) il 1° Reparto Operativo Infrastrutture di Milano,

f) il 3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari,

g) la Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto,

h) il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri di Roma.

I lavori sottoposti a controllo sono quelli avviati e gestiti negli esercizi 1999 e 2000. Quanto all’aspetto pianificatorio, il riscontro è stato esteso all’esercizio 1998, le cui ulteriori risultanze gestorie sono già state illustrate nella deliberazione n. 71/00. In sostanza, oltre ai programmi avviati negli esercizi 1999-2000, è stato fatto oggetto di valutazione anche il grado di realizzazione di quelli del 1998.

L’analisi svolta sulla programmazione 1998-99 si basa sullo stato di avanzamento dei programmi relativi agli anni suddetti, ricavato da attestazioni rilasciate dalle stazioni gerenti su apposito modello sintetico predisposto dalla Corte in sede istruttoria. Quella inerente all’anno 2000 prende a riferimento gli affidamenti perfezionati e le opere gestite in detto esercizio: attraverso l’esame trasversale di queste vicende, la tempistica e le caratteristiche delle gestioni vengono diacronicamente ricostruite, partendo dall’avvio della progettazione fino all’eventuale conclusione dei lavori.

In questo modo, al formale riferimento ai programmi - utilizzato con riguardo agli esercizi 98-99 - viene sostituita una analitica descrizione sequenziale di tutte le fasi procedimentali delle opere avviate e gestite nel 2000, di cui buona parte ancora oggi in corso di esecuzione. Ciò da un lato ha consentito di verificare l’esistenza di un fenomeno di “scorrimento” nell’attuazione dei programmi che, quasi sempre, vengono avviati nell’esercizio successivo a quello in cui risultano adottati e, dall’altro, di studiare la genesi della programmazione, individuando gli snodi temporali e operativi che conducono alla compilazione del programma.

Alcune comparazioni effettuate sono di tipo storico, in quanto fondate sul confronto con le risultanze delle indagini svolte sugli esercizi precedenti (cfr. dell. 96/97, 81/98 e 71/00). Non tutti gli uffici sono stati in grado di comunicare, secondo il grado di dettaglio richiesto, lo stato di attuazione dei programmi per il biennio 1998 - 1999. Di conseguenza sono stati esaminati e valutati i soli aspetti attuativi dei programmi, i cui dati sono apparsi completi e congruenti a seguito delle verifiche effettuate.

Anche per quanto riguarda la tempistica relativa alle gestioni i cui affidamenti sono stati avviati nell’esercizio 2000, le risultanze della istruttoria sono state depurate dei dati errati o contraddittori correggendo, peraltro, errori metodologici e materiali, la cui genesi è stata ricostruita con certezza.

Si è ritenuto, pertanto – data la mole degli atti pertinenti a ciascuna gestione e la concorrente necessità di fondare le valutazioni su riscontri diretti, approfonditi e incontrovertibili – di acquisire un campione completo e significativo di attività, rispetto al quale l’analisi degli atti gestori è stata complessivamente rivolta a tutti gli snodi operativi più importanti. Ciò ha reso possibile il confronto - globale o parziale, a seconda dei dati disponibili attraverso attestazione o acquisizione selettiva – con le risultanze emergenti dalla elaborazione di questi ultimi. Tale raffronto serve, contemporaneamente, a correggere e ad approfondire gli esiti della elaborazione dei dati schematici e a verificare – con riguardo al campione – il livello di consapevolezza, da parte dell’Amministrazione, dei più rilevanti profili gestionali.

L’attenzione è stata focalizzata, pertanto, su alcuni interventi di pertinenza delle stazioni gerenti e sull’attività della Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto, la quale – nell’ambito delle indagini di controllo precedentemente condotte - si era situata su valori temporali e finanziari medi rispetto al complesso delle gestioni realizzate dalle altre strutture del Ministero della Difesa. Il campionamento è consistito nella rigorosa analisi – attraverso un puntuale e sequenziale riscontro degli atti e di alcuni elementi notiziali acquisiti direttamente dal magistrato istruttore – di dodici programmi di intervento della Direzione di Taranto e di altrettanti riguardanti le altre stazioni.

Detta analisi ha preso avvio dal momento dell’affidamento della progettazione fino alla eventuale conclusione degli interventi. Questa attività è stata accompagnata da altri specifici riscontri sulla contabilità e su atti selezionati in base a particolarità emerse dalle attestazioni sintetiche.

3. La programmazione dei lavori e delle opere.

Al fine di effettuare una corretta valutazione dell’attività concernente la programmazione delle opere pubbliche di competenza dell’Amministrazione della Difesa, appare opportuno ripercorrere la disciplina normativa di tale funzione, esposta nella precedente delibera 8 luglio 2000, n. 71.

L’attività di programmazione - ai sensi dell’art. 16, comma 1, lett. b) del D. Lgs.vo 3 febbraio 1993, n. 29 (oggi confluito nel testo unico n. 165/01), che comprende anche la programmazione dei lavori pubblici[5] - è di competenza degli stati Maggiori della Difesa e d’Arma, dell’Ufficio del Segretario Generale della Difesa e dell’Ufficio Centrale del Bilancio, i quali ricevono l’assegnazione della quota parte di bilancio, ai sensi degli artt. 3, comma 1, lett. c) e 14, comma 1, lett. b) del D. Lgs.vo n. 29/1993 e 3, comma 2, del D. Lgs.vo 7 agosto 1997, n. 279.

La Direzione Generale dei Lavori e del Demanio del Ministero della Difesa svolge, quindi, un’attività di programmazione in esecuzione di quanto stabilito dal predetto programma generale che viene, così, realizzato avvalendosi anche degli Uffici funzionalmente dipendenti, tra i quali sono annoverati: la 1^ Direzione Genio Militare di Torino; la 5^ Direzione Genio Militare di Padova; la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna; dipendenti dalla Direzione della Regione Militare Nord di Padova; la Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto; il 1° Reparto Operativo Infrastrutture di Milano ed il 3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari.

Rimane indipendente, nel contesto delle stazioni appaltanti sottoposte ad indagine, l’attività esercitata dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri[6].

I programmi di rinnovamento e ammodernamento delle opere direttamente destinate alla difesa nazionale, comprensivi dei piani di spesa, sono adottati con decreto del Ministro della Difesa ed attuati mediante l’attività contrattuale, dalle Direzioni Generali tecniche (L. 4 ottobre 1988, n. 436, art. 1, commi 1, 2 e 3, e Circ. 12 aprile 1995, prot. n. 2/2633/7-2-1/95, cit.).

La manutenzione straordinaria di tali opere, invece, è programmata annualmente, in relazione alle quote da impegnare sugli ordinari stanziamenti di bilancio (art. 1, comma 4, cit. Legge n. 436/1988).

L’attività di programmazione, pertanto, si realizza mediante l’elaborazione di proposte degli organi territoriali, comprensive degli elenchi dei lavori con la stima di spesa necessaria, che pervengono - tramite la via gerarchica - agli organi di vertice (Stati Maggiori, Segretariato Generale e Ufficio Centrale del Bilancio).

Dette proposte sono elaborate, sulla base delle ulteriori necessità nazionali, in coerenza con le direttive emanate dagli organi di governo, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b), e 14, comma 1, lett. a), del D. Lgs.vo n. 29/1993, oggi incorporato nel testo unico n. 165/01[7]. I menzionati organi dirigenziali generali curano – quindi - l’attuazione dei piani, programmi e direttive definite dal Ministro, attribuendo ai dirigenti - sempre in via gerarchica (Direzione Generale dei Lavori e del Demanio, Regioni Militari, Direzioni genio, singole unità operative) - incarichi di specifici progetti o gestioni e autorizzando, altresì, l’esecuzione di ciascun lavoro previsto dal programma generale: i relativi fondi, peraltro, sono stanziati nella misura risultante dai verbali di aggiudicazione, al fine di utilizzare, per le ulteriori necessità del programma, le economie ottenute mediante le procedure di gara (Circ. 12 aprile 1995, cit., pag. 5 e segg. e 9 e segg.)[8].

Le strutture di cui si riferisce sono soggette alla riforma disposta dall’art. 1, comma 1, lett. a) e b), della L. 28 dicembre 1995, n. 549 - in corso di attuazione con D. Lgs.vo 16 luglio 1997, n. 264 [9], che ha modificato la composizione e le competenze degli Uffici centrali dell’Amministrazione della Difesa[10] - nonché dal D. Lgs.vo 28 novembre 1997, n. 464[11], integrato e modificato dalla L. 31 marzo 2000, n. 78 ed, infine, dal D. Lgs.vo 27 giugno 2000, n. 214.

Quest’ultimo, in particolare, ha riorganizzato le strutture periferiche della Difesa disponendo la soppressione del comando Regione Militare nord – ovest, con istituzione del comando Regione Militare nord (art. 2, comma 1, lett. a); la riorganizzazione del Dipartimento Militare Marittimo di Taranto (art. 2, comma 1, lett. e); la soppressione, a decorrere dal 1999, della 2^ Regione Aerea (art. 2, comma 1, lett. f ed allegato 2)[12].

La ricerca sul bilancio delle pertinenti poste contabili – a parte quanto riferito al successivo apposito paragrafo – è risultata particolarmente complessa perché sono mutati, sia per la parte residui che per quella di competenza, i capitoli di riferimento tra gli esercizi 1999 e 2000. Si ritiene pertanto utile indicare preliminarmente l’allocazione delle risorse separatamente per detti esercizi, individuandone la corrispondenza.

Il bilancio dello Stato per l’esercizio finanziario 1999 ha attribuito le risorse occorrenti per “lavori, demanio e materiali del genio” all’unità previsionale di base n. 15 del Ministero della Difesa, corrispondente al centro di responsabilità individuato nella Direzione Generale dei Lavori e del Demanio.

Le risorse destinate all’attività edilizia, che costituiscono l’oggetto della presente relazione, sono imputate ai seguenti capitoli di spesa corrente: cap. 2802, costituito nell’unità di spesa per funzionamento, mezzi operativi e strumentali (UPB 15.1.1.2); cap. 6223, costituito nell’unità di spesa per funzionamento, ammodernamento e rinnovamento (UPB 15.2.1.4); cap. 5828, costituito nell’unità di spesa per funzionamento e assistenza al volo civile (UPB 15.1.2.2); nonché al capitolo di spesa in conto capitale 7002, costituito nell’unità di spesa per investimenti, attrezzature e impianti (UPB 15.2.1.2)[13].

In linea di massima, sono imputate al cap. 2802 le spese di ordinario e minuto mantenimento degli edifici e delle strutture, al cap. 6223 quelle concernenti grandi lavori di ristrutturazione o costruzione ex novo di edifici e strutture, al cap. 7002 le spese concernenti gli impianti sportivi e le palestre. Le spese di minuto mantenimento e per gli impianti sportivi sono gestite, in larga parte, dalle Direzioni Genio Militare territoriali, mentre la Direzione Generale dei Lavori e del Demanio gestisce direttamente la maggior parte dei lavori di ristrutturazione e costruzione[14].

Nell’esercizio 1999 gli stanziamenti risultano così articolati:

§ cap. 2802 - L. 530.509.692.000

§ cap. 6223 - L. 293.132.952.000

§ cap. 5828 - L. 15.017.001.000

§ cap. 7002 - L. 3.800.000.000

A fronte di tali stanziamenti, gli impegni concretamente assunti appaiono strutturati come segue:

§ cap. 2802 – L. 514.037.745.000

§ cap. 6223 – L. 265.089.048.000

§ cap. 5828 – L. 14.787.138.000

§ cap. 7002 – L. 2.800.012.000[15]

Per quanto attiene all’assegnazione delle risorse ai singoli programmi, previsti nel documento di programmazione tecnico – finanziaria, allegato al citato D.M. 8 gennaio 1999, le somme stanziate al capitolo 2802 concorrono a realizzare, in minima parte, i programmi “attività addestrative (campi, manovre, ecc.)” ed “esercizio, manutenzione e mantenimento a numero dotazioni e mezzi minori…” ed, in massima parte, il programma “lavori di ripristino, stabilità, adeguamento, minuto mantenimento infrastrutture ed impianti provvisori”; le somme stanziate nel cap. 6223 concorrono a realizzare il programma “infrastrutture nazionali”; quelle stanziate nel cap. 5828 il programma “assistenza al volo per il traffico aereo civile”; infine, quelle stanziate nel cap. 7002 realizzano il programma “convenzione CONI – Difesa”.

In ordine alle riferite dotazioni finanziarie, per quel che concerne l’esercizio 2000, si registra un sostanziale mantenimento del volume degli stanziamenti, i quali, tuttavia, risultano allocati - come osservato in precedenza - su capitoli diversi da quelli indicati per gli anni antecedenti: siffatta diversità, peraltro, è rilevabile anche in termini di oggetto dei capitoli stessi, riscontrandosi alcune variazioni contenutistiche[16].

In particolare la voce “manutenzione ordinaria e riparazioni” di cui al cap. 2802 è stata imputata al cap. 2045, per un ammontare di L. 528.277.774.000; il cap. 6223 risulta soppresso e la relativa intestazione trasferita al cap. 7295, con dotazione di L. 190.900.269.000; per i “trasporti aerei”, invece, al cap. 5828 è stato sostituito il cap. 2141, con stanziamento di L. 14.315.362.000; infine, la voce “altri investimenti” di cui al cap. 7002 è stata trasferita al cap. 7276, per un ammontare di L. 4.000.000.000[17]. Restano immutate, invece, le relative U.P.B. di riferimento.

In termini di impegni il quadro complessivo è il seguente:

§ cap. 2045 – L. 528.044.642.000

§ cap. 7295 – L. 190.849.604.000

§ cap. 2141 – L. 14.315.331.000

§ cap. 7276 – L. 1.019.931.000

Al fine di consentire la comparazione dell’attività di programmazione e della conseguente attuazione, sono stati richiesti i programmi di attività degli anni 1998 – 1999 e la certificazione delle fasi di attuazione delle opere previste in ciascun programma. Per l’esercizio 2000, invece, si è focalizzata l’attenzione sugli appalti superiori a 150.000 euro affidati dalle nominate stazioni appaltanti.

Con riguardo alle evidenziate commesse, sono stati presi a riferimento i tempi della progettazione, quelli inerenti alla stipula del contratto, alla consegna dei lavori, alla gestione degli stessi ed ai collaudi.

Dall’applicazione incrociata delle due diverse metodologie di indagine è risultata una frequente discordanza tra programmi annuali ed opere effettivamente avviate nel corso dei pertinenti esercizi. Di eterogenea natura appaiono i motivi di tale fenomeno: alcuni riconducibili a carenze della documentazione inviata, quali la incompletezza degli atti di programmazione trasmessi (talvolta privi delle successive variazioni) e la imprecisione nella compilazione dei modelli; altri di tipo obiettivo, quali la persistente diacronia tra tempi della programmazione e materiale attuazione della stessa. In sostanza, l’avvio di alcune opere slitta negli esercizi successivi, confondendosi con quelle annuali.

La generale difficoltà con cui è stato comunicato lo stato di attuazione dei lavori programmati, e, quindi, il monitoraggio delle singole fasi di realizzazione dei lavori, dimostra che l’opera di verifica dell’andamento dei programmi avviati non avviene, ovvero avviene attraverso misurazioni approssimative.

4. La capacità progettuale della Amministrazione.

Nell’arco temporale di riferimento della indagine, la progettazione dei lavori di competenza della Amministrazione risulta disciplinata dall’art. 16 della citata L. n. 109/1994 e - per i lavori in economia - dall’art. 5, comma 6, del D.P.R. n. 939/1983, in quanto compatibile con la legge-quadro e con il regolamento n. 554/99 entrato in vigore nel corso dell’esercizio 2000.

Con le diverse metodologie istruttorie precedentemente illustrate si è cercato di misurare la capacità progettuale della Amministrazione nei molteplici aspetti in cui si estrinseca: soddisfazione del fabbisogno tecnico attraverso propri uffici, limitando il ricorso a professionisti esterni; previsione dell’impatto economico del progetto; tempistica della realizzazione; livello di definizione del progetto, etc.[18].

4.1. La progettazione negli esercizi 1998-99.

Con riguardo allo specifico tema della utilizzazione di professionalità esterne per la redazione dei progetti di opere pubbliche, è importante sottolineare preliminarmente come le valutazioni di seguito formulate non siano preordinate ad esprimere un giudizio di merito sul ricorso alla progettazione esterna in quanto tale, bensì volte ad offrire un quadro comparativo delle modalità di impiego dell’istituto medesimo da parte delle stazioni appaltanti esaminate. Ciò anche in considerazione del fatto che la novella (legge n. 415/1998) dell’art. 17, comma 1 della legge-quadro ha fortemente temperato la originaria scelta di concentrare all’interno della Amministrazione i servizi di ingegneria, ampliando notevolmente le ipotesi di ricorso a liberi professionisti, singoli ed associati, e a società di progetto. In sostanza, le considerazioni che seguono afferiscono ai profili gestionali della capacità progettuale della Amministrazione, intesa come attitudine ad un efficace ed efficiente utilizzo delle diverse soluzioni operative consentite dalle norme vigenti.

I dati concernenti i lavori progettati da professionisti esterni scontano alcune diacronie abbastanza ricorrenti tra tempi della progettazione e tempi di affidamento delle pertinenti commesse.

Conseguentemente i dati raccolti sono stati depurati in modo da evitare che il rapporto tra gli stessi fosse significativamente alterato. Si è ritenuto – al fine di correggere statisticamente alcune imprecisioni nelle certificazioni degli uffici sottoposti a controllo – di allargare il campione, elaborando accanto ai dati del 1999 anche quelli dell’anno precedente.

Nel biennio 1998-99 l’incidenza dei lavori progettati dai professionisti esterni[19], rispetto al totale dei contratti stipulati, risulta piuttosto contenuta (6,69%), mentre appare molto elevata la percentuale dei compensi pagati ai progettisti, rispetto al valore delle opere progettate. Questo si avvicina al 25%, che – al di là della possibile interferenza di qualche imperfezione riscontrata nelle attestazioni rese dall’Amministrazione – è indice di due fenomeni sul secondo dei quali la funzione autocorrettiva dovrebbe essere tempestivamente attivata per perseguirne almeno una riduzione: a) alle professionalità interne vengono riservate le progettazioni di minore valore economico; b) non tutte le prestazioni ingegneristiche commissionate all’esterno si traducono in progetti eseguibili od eseguiti.

Nella precedente deliberazione n. 71/2000 si osservava come – nell’esercizio 1998[20] - non fossero ricorse ai progettisti esterni la 1^ Direzione Genio Militare di Taranto e la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna, mentre si erano avvalsi cospicuamente di tale soluzione la 1^ Regione Aerea di Milano (29,59% dei lavori affidati) ed il Comando Generale dei Carabinieri di Roma (27,94% dei lavori affidati). L’esame dei dati concernenti l’esercizio 1999[21] indica, invece, una notevole riduzione del ricorso alla progettazione esterna da parte del 1° Reparto Operativo Infrastrutture (dal 29,59% al 7,81% dei lavori affidati) e del Comando generale dei Carabinieri (dal 27,94% al 15,08%): in controtendenza si sono mosse la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna e la Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto, le quali hanno dato all’esterno la progettazione – rispettivamente - del 72,89% e del 26,89% dei lavori affidati nell’esercizio.

Sotto il profilo della capacità progettuale, il dato appare particolarmente accentuato per la 6^ Direzione di Bologna, ove si consideri che il valore delle opere progettate dai professionisti esterni corrisponde a quello delle opere affidate in appalto e che i restanti lavori sono stati affidati mediante cottimo (due terzi senza pubblicità, sia pure con gara informale, ed il restante terzo senza gara informale).

4.2. Osservazioni sulla pianificazione, sulla struttura degli interventi e sulla qualità delle progettazioni nell’esercizio 2000.

Anche nell’esercizio 2000 il ricorso alle progettazioni esterne appare frequente: su 125 procedure di appalto assoggettate a controllo a campione[22] ben 52 originano da progettazioni affidate all’esterno, con una incidenza percentuale pari al 42%. Il dato complessivo è così ripartito tra le stazioni appaltanti:

§ Direzione Generale dei lavori e del demanio 58%

§ 6^ Direzione Genio Militare di Bologna 55%

§ 1° Reparto operativo infrastrutture Milano 9%

§ Comando Generale dei Carabinieri di Roma 68%

§ 3^ Reparto Operativo Infrastrutture Bari 44%

§ Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto 3%

Il valore dei progetti comprendenti lavori a base d’asta superiori alla soglia di 150.000 euro e messi in gara dalle stazioni appaltanti del Ministero della Difesa sopra indicate ammonta, nell’esercizio 2000, ad oltre 333 miliardi di lire[23].

Buona parte delle opere inerisce a interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. La remunerazione dei lavori nei progetti in questione è prevista parte a corpo e parte a misura. Considerato che l’art. 19 della legge-quadro contempla una espressa preferenza per il criterio a corpo e per l’invariabilità del prezzo - ammettendo tuttavia possibilità di deroga per le manutenzioni - appare fisiologico il rapporto tra le opere retribuite a corpo e quelle a misura.

Quasi tutte le stazioni appaltanti prese a riferimento, infatti, presentano un rapporto favorevole alla clausola “a corpo”[24]: la Prima Direzione Genio Militare Torino addirittura di 64 volte superiore; il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri si attesta su una relazione di 6,3 volte superiore; la Sesta Direzione Genio Militare di Bologna di oltre il doppio; il Primo Reparto Infrastrutture Milano prevede lavori a corpo in percentuale superiore del 29% di quelli a misura; la Direzione Generale Lavori e Demanio di Roma del 22%. Il rapporto si inverte, invece, per la Direzione Genio Militare di Taranto, che affida lavori a corpo in misura inferiore del 24%; per la Quinta Direzione Genio Militare di Padova (59%); per il Terzo Reparto Operativo Infrastrutture di Bari, che addirittura affida tutti i lavori con la clausola “a misura”.

Va segnalato, tuttavia, come anche le stazioni appaltanti che hanno i valori migliori si caratterizzino per la presenza di un’alta percentuale di contratti “puri” - cioè interamente a corpo o a misura – risultando, viceversa, molto limitato il ricorso a contratti “misti”, i quali pure costituiscono, come detto, il fisiologico “tipo contrattuale” dell’art. 19 della legge-quadro.

Come si argomenta più diffusamente nel prosieguo della relazione, tale prassi sembra strettamente collegata all’esigenza di adottare il criterio del ribasso secco sui prezzi unitari, a sua volta indispensabile per alimentare l’anomalo ricorso ai contratti cosiddetti a quantità indeterminata. Infatti, attraverso la predeterminazione di ribassi uniformi su prezzari generali, la stazione appaltante può di volta in volta – sulla base di ordini di servizio – perfezionare dei micro-contratti esecutivi con l’appaltatore.

Le osservazioni in proposito possono essere così sintetizzate:

a) sono notevoli le sperequazioni tra stazioni appaltanti, soprattutto in considerazione del fatto che i lavori commissionati sono per la gran parte di natura omogenea;

b) il criterio a corpo è quello preferito dalla legge ma è prevista (art. 19) una facoltà di deroga per le manutenzioni, categoria di lavori cui obiettivamente sono ascrivibili gran parte dei lavori oggetto della presente indagine;

c) il criterio a corpo è stato valorizzato dal Legislatore in quanto idoneo ad assicurare la invariabilità del prezzo. Questa, tuttavia, è circoscritta alla esatta e compiuta configurazione dei lavori, a sua volta inscindibile da una chiara rappresentazione grafica e da una esaustiva definizione del capitolato. Con riguardo a quanto riferito successivamente sulla qualità delle progettazioni, deve pertanto raccomandarsi alla Amministrazione che una maggiore definizione delle previsioni progettuali è presupposto indefettibile di una corretta dialettica committente-impresa per l’attuazione dei contratti a corpo;

d) l’adozione del criterio di aggiudicazione non può essere strumentalmente piegata alla pratica dei contratti a quantità indeterminata, in merito ai quali si riferisce successivamente;

e) sembrano maturi i tempi per una circolare che detti le linee di indirizzo agli uffici tecnici delle diverse stazioni appaltanti, al fine di uniformarne il comportamento ed assicurare un tempestivo monitoraggio delle situazioni in corso, profilo quest’ultimo di cui si argomenta più diffusamente nel successivo paragrafo “Valutazioni sul funzionamento dei servizi di controllo interno nella materia oggetto della presente indagine”.

Come detto alcune stazioni appaltanti affidano contratti di manutenzione con la clausola “a quantità indeterminata”, consistente nel contrattare solo i prezzi unitari delle singole prestazioni, riservandosi l’Amministrazione la possibilità di modificare le quantità acquisibili.

Questa prassi - nata dalla estensiva applicazione degli art. 17 del regolamento del 1932, fattispecie al contrario prevista in casi del tutto eccezionali - non appare conforme al combinato disposto degli artt. 19, 21 e 25 della legge-quadro: laddove, infatti, la proposta contrattuale contenuta nel bando è concepita come una sommatoria di componenti prestazionali definite preventivamente dalla Amministrazione, sulla cui articolazione si cristallizza l’aggiudicazione, la libera variazione delle quantità e delle lavorazioni – diffusamente praticata da alcune Direzioni periferiche - da un lato finisce per alterare l’essenza del contratto stesso, dall’altro non sembra compatibile con le fattispecie tassative di variante previste dall’art. 25.

Va sottolineato, peraltro, che il regolamento n. 554/99 (art. 154[25]) - entrato in vigore nel corso del 2000 – prevede, per alcuni tipi di manutenzione, la fattispecie dei contratti c.d. aperti, in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo per interventi non predeterminati nel numero, ma resi comunque necessari secondo le esigenze della stazione appaltante: le prestazioni de quibus, in ogni caso, sono suscettibili di autorizzazione da parte del responsabile del procedimento, nei limiti degli importi originari posti a base di gara e, comunque, non oltre il valore di 200.000 euro. In disparte ogni valutazione sulla congruenza di detta norma con i citati articoli della legge delega, occorre sottolineare come la evocata prassi contrattuale sia stata effettivamente utilizzata dalla Amministrazione della Difesa per fattispecie manutentive.

In alcuni casi questa soluzione è accompagnata dal riassorbimento del ribasso secco di aggiudicazione, con la conseguenza che il prezzo finale del contratto viene incrementato rispetto a quello di aggiudicazione, fino a pareggiare l’originario importo a base d’asta; ciò è consentito dalla facoltà che l’Amministrazione si riserva di determinare di volta in volta – con appositi ordini di servizio – dei subinterventi, che vivono di identità e funzionalità propria rispetto al contratto principale[26].

Ferme restando le precedenti osservazioni sulla corrispondenza a legge di tali gestioni contrattuali, in cui il ribasso è utilizzato per aumentare le quantità acquisibili, è indubbio che le stesse non corrispondano ai migliori canoni di trasparenza e di gestione della spesa.

Sotto il primo profilo va osservato, infatti, che il riallineamento del prezzo contrattuale alla base d’asta, mediante l’assorbimento del ribasso da destinare alla incrementata dimensione di alcune prestazioni, induce il forte dubbio che l’aumento possa essere strumentale alla sostanziale vanificazione del ribasso stesso, piuttosto che alla sopravvenuta (rispetto alla previsione progettuale) esigenza di realizzare maggiori e/o diverse opere. La esposta perplessità cresce in proporzione al frequente ripetersi di certi esiti.

Sotto il secondo aspetto, non può sottacersi la grave deroga al principio di economicità perché il ribasso emerso in sede concorsuale viene in tal modo azzerato. Mette conto ricordare – tra l’altro – che la vigente disciplina dell’impegno contabile non sembra compatibile con la conservazione della disponibilità del ribasso d’asta.

La Corte non ignora che la previsione di spesa delle manutenzioni sia effettivamente più ardua e collegata ad eventi talvolta non configurabili con esattezza nemmeno applicando i migliori canoni di diligenza. Tuttavia, il descritto fenomeno di riallineamento sembra finalizzato principalmente a realizzare una provvista maggiore del pattuito, piuttosto che a favorire una obiettiva revisione contrattuale.

Quel che è più grave, nel corso dell’esercizio 2000, la Direzione Marina Militare di Taranto ha utilizzato la fattispecie del contratto aperto anche per contratti superiori a 200.000 euro[27], in violazione dello stesso disposto dell’art. 154, che – è bene ricordarlo – introduce una fattispecie derogatoria, e non certo limitativa, dei principi contenuti nella legge quadro. Per giustificare tale modo di operare, non può ricorrersi - per quanto precedentemente argomentato – ne al vecchio regolamento del 1932, ne all’art. 24 della legge-quadro, ove la deroga alla soglia dei 200.000 euro è consentita solo per i lavori in diretta amministrazione eseguiti attraverso le truppe e non certo per gli appalti affidati attraverso il pubblico incanto.

Contraria ai principi di certezza e trasparenza è, altresì, la prassi utilizzata dalla Amministrazione di non adottare, in sede di aggiudicazione provvisoria, una graduatoria e non determinare – sia pure in via presuntiva – il prezzo di aggiudicazione. Così pure non può essere condivisa la interpretazione estensiva data al concetto di contratto aperto. La definizione contenuta nell’art. 154, comma 2, del regolamento n. 554/99 si riferisce con chiarezza ad interventi ripetitivi ed elementari in cui i prezzi combinati per retribuire la prestazione sono pochi e di automatica applicazione.

Non a caso la fattispecie in esame compare nella esperienza contrattuale dell’ENEL e delle Ferrovie dello Stato per manutenere strade ferrate, elettrodotti, etc. In questi contesti, effettivamente, è concepibile un rapporto negoziale che si compone di elementi seriali ed elementari. Qui la formazione progressiva del contratto non altera la natura della commessa, limitandosi a parametrarne la dimensione alle esigenze determinate da eventi obiettivi (si pensi allo sfalcio delle erbe, condizionato dai tempi e dalle dimensioni degli eventi meteorologici).

Altrettanto non può dirsi – salvo casi specialissimi – della manutenzione edilizia in senso stretto, che si compone di un numero maggiore di prestazioni e criteri di retribuzione, di guisa che la diversa combinazione delle lavorazioni elementari si riverbera inevitabilmente sulla identità dell’opera.

Le esposte perplessità sono confermate, nelle situazioni precedentemente riportate in nota, dalla assenza di computi metrici e schemi grafici e dal contestuale riferimento a prezziari completi e ponderosi, di cui saranno utilizzate le sole voci corrispondenti alle lavorazioni di volta in volta inserite negli ordini di servizio. Nella buona sostanza, i contratti “a quantità indeterminata” esaminati in sede di controllo potrebbero essere definiti a “contenuto aperto”, nel senso che la prestazione viene specificata in itinere attraverso ordini di servizio all’impresa: in tal modo non appaiono rispettate le prescrizioni legislative in materia di definizione progettuale, perché incerto risulta non solo il numero degli interventi ma il contenuto degli stessi.

Una simile prassi non appare conforme – oltre alla ratio dell’art.154 - anche ai canoni di trasparenza e di sana amministrazione: in detto contesto risultano, infatti, estremamente labili anche le verifiche finali, essendo assolutamente lacunoso il quadro programmatico d’insieme, che serve da raffronto naturale ai risultati raggiunti.

Su un campione di circa 25 opere, poste in gara nell’esercizio 2000, è stata effettuata una analisi delle progettazioni in relazione ai nuovi parametri di efficacia ed economicità normati nella legge-quadro e nel regolamento n. 554/99, del tutto omogenei – peraltro – a quelli che la Corte dei conti aveva già individuato con la evocata delibera n. 48/96.

In linea generale sono state messe a fuoco le sottoindicate considerazioni, che si sottopongono alla Amministrazione al fine di migliorare la qualità delle progettazioni:

a) le relazioni tecniche quasi mai enucleano con esattezza il problema che si intende affrontare e risolvere, individuando conseguentemente le alternative in termini di efficacia, qualità ed economicità. Il fatto che la maggior parte degli interventi riguardi le manutenzioni non vuol dire che questo importante settore delle opere edili sia esentato da un simile corredo argomentativo in sede progettuale. Anche nelle manutenzioni, infatti, si pongono problemi di scelte sia in termini quantitativi che qualitativi. Ciò è ancora più importante in situazioni - come quelle della Amministrazione di riferimento - ove il budget complessivo sembra ripartito negli interventi più con criteri finanziari che tecnici: detta constatazione emerge in modo pressoché incontrovertibile dalle dimensioni dei progetti estremamente uniformi, circostanza che non può essere imputata ad una casuale morfologia dei fabbisogni tecnici, quanto ad una predeterminata ripartizione delle risorse complessivamente disponibili sui vari interventi.

Peraltro, le stesse relazioni tecniche ammettono ingenuamente il fenomeno della “programmazione capovolta”: viene dichiarata, infatti - in forma quasi rituale - la assoluta inadeguatezza del finanziamento alle reali esigenze del soggetto beneficiario; inadeguatezza che giustifica interventi parziali, sulla cui funzionalità la stessa relazione in genere non si pronunzia.

In alcuni casi vengono richiamate progettazioni esterne di carattere più generale già commissionate e pagate e mai finanziate[28]. Proprio da questo invertito ordine di priorità tra risorse assegnate e fabbisogno tecnico si rende necessario lo studio di alternative tecniche di natura qualitativa e quantitativa, che possano consentire l’ottimale impiego delle prime;

b) molto raramente le prescrizioni progettuali sono formulate in termini di proiezioni teleologiche dettagliate, e questo è un chiaro effetto del modo di procedere alquanto apodittico nella determinazione del problema tecnico e delle modalità di soluzione dello stesso. Ne consegue, tra l’altro – considerata la indefinitezza di molti profili economici e tecnici – una notevole difficoltà nella applicazione dei parametri di efficacia ai risultati raggiunti;

c) alcuni progetti rimandano per il compimento dei lavori ai termini contenuti in un capitolato generale, il quale li determina in 365 giorni. Considerato che i successivi contratti, riguardanti fattispecie a quantità indeterminata, prescrivono la chiusura automatica del rapporto dopo tale data, risalta evidente il contrasto con la tempistica media di esecuzione (cfr. Allegato n. 5/00/5);

d) gli elaborati tecnici non sono quasi mai corredati da un analitico cronoprogramma. Erroneamente gli uffici operativi della Amministrazione ritengono che ad esso si possa supplire attraverso la fissazione dei termini contrattuali per l’esecuzione dei lavori. Questi ultimi servono a definire i rapporti con l’impresa, ma non contengono una proporzionata e funzionale scansione delle lavorazioni e, soprattutto, sono mobili in quanto legati ai tempi di consegna dei lavori. Proprio nel campione di opere preso a riferimento emerge come la consegna dei lavori incida pesantemente sui tempi e sulla efficacia delle realizzazioni. Richiesta di segnalare i motivi dei ritardi nella realizzazione dei lavori, l’Amministrazione risponde, in genere, negando alla ritardata consegna dei lavori la natura di anomalia tempistica, quasi che la stessa non fosse compresa tra le necessarie scansioni del cronoprogramma;

e) appare, altresì, carente la configurazione degli elaborati progettuali in termini di enucleazione di parametri obiettivi per misurare, in sede di verifica, gli scostamenti prestazionali ed economici tra previsione e realizzazione. Detto fenomeno pregiudica per buona parte la possibilità di autocorrezione, e ciò è particolarmente problematico in rapporto alla definizione negoziale delle modalità di raggiungimento dell’obiettivo: l’unico modo di coinvolgere in tale meccanismo l’esecutore è la precisione delle verifiche finali, che a sua volta si alimenta dalla analiticità e dalla chiarezza dei parametri di verifica;

f) anche la illustrazione dei prevedibili costi di gestione dei manufatti da realizzare dovrebbe essere posta – di regola - a corredo dei progetti. L’opera pubblica non può essere concepita come un segmento gestorio, che si completa con la verifica finale e come un prodotto finito per sempre. Essa è soggetta a deperimento fisico e tecnologico e quest’ultimo dovrebbe essere quantificato con sufficiente attendibilità, onde permettere tempestivi interventi e la relativa copertura di bilancio degli stessi negli esercizi futuri.

Va comunque osservato che i progetti esterni risultano caratterizzati da un livello di definizione generalmente superiore. In alcuni casi l’esame degli elaborati viene suffragato dagli esiti della gestione. Su un campione di dodici opere della Amministrazione di Taranto, avviate in un arco di tempo sostanzialmente analogo, le tre caratterizzate da progettazione esterna sono concluse alla data del presente deferimento, mentre quelle progettate all’interno non sono pervenute neppure al primo stato di avanzamento.

4.3. La definizione della spesa in sede progettuale e la capacità di autocontrollo della Amministrazione.

Con riguardo ai dati attestati afferenti alla gestione per l’esercizio 2000, la Corte ha effettuato delle verifiche di coerenza interna, dalle quali è emersa con carattere di generalità la scarsa propensione ad attivare corrette procedure di monitoraggio delle spese sostenute dalla Amministrazione.

Dalla modulistica certificata dagli uffici gestori (cfr. allegato 1/00) emerge che la spesa disaggregata delle progettazioni supera di molto – nel proprio complesso – la somma delle progettazioni stesse. In sostanza, la somma dei lavori a base d’asta, delle somme a disposizione e degli oneri di sicurezza - certificata in modo disaggregato - supera in media del 20% quella del complesso dei progetti.

Al riguardo, assolutamente anomalo si presenta lo scostamento rilevato per la V° Direzione Genio Militare di Padova che è risultato pari addirittura al 443%. Ciò appare incongruente perché dovrebbe esservi specularità tra le due voci o, al massimo (nel caso di oneri straordinari non riconducibili nel concetto di spese generali), il costo globale del progetto potrebbe superare la somma di quello delle esposte componenti.

In alcuni casi la genesi di tale errore è riconducibile alla lacunosa compilazione dei prospetti, che tralascia la indicazione del costo di alcuni progetti[29]; in altri alla evidente incapacità di leggere correttamente i documenti progettuali: per esempio, per talune fattispecie, la somma delle opere a corpo e di quelle a misura supera l’importo dei lavori a base d’asta[30].

Essendo evidente che l’erroneità nell’indicazione dei dati dipende dalla scarsa capacità di leggere esattamente la nozione di costo progettuale, la Corte ha potuto correggere la definizione della spesa progettuale complessiva attraverso la somma delle singole componenti, per cui il valore totale degli appalti superiori ai 150.000 euro, affidati dalle stazioni appaltanti sottoposte a controllo, deve considerarsi rideterminato complessivamente in L. 333.387.964.000 (cfr. allegato 1/00) a fronte di una certificazione resa pari a L. 278.025.209.000.

Nell’opera di rettifica, peraltro, la Corte non si è potuta avvalere della nuova formulazione del bilancio consuntivo 2000. Quest’ultima – pur essendo almeno formalmente redatta, per la prima volta, in termini di contabilità economica – non presenta alcuna disaggregazione progettuale idonea a permettere una lettura analitica delle gestioni esaminate. Sulla gravità di questa disfunzione si rinvia al successivo paragrafo riguardante le valutazioni rispetto ai nuovi parametri della contabilità pubblica introdotti dalla legge 94/97.

Comunque nessun ufficio della Amministrazione, sia quelli deputati alla diretta gestione, sia quelli dedicati al controllo interno, si è avveduto di questa grave carenza certificativa e ciò ha causato un ragguardevole deficit in termini di reportistica (sul punto confronta più diffusamente quanto riferito nel successivo paragrafo dedicato al controllo interno di gestione).

5. Le modalità di affidamento dei lavori.

Va riconosciuto, preliminarmente, lo sforzo fatto dalla Amministrazione della Difesa nel suo complesso per adeguarsi ai principi della libera concorrenza sanciti nel Trattato e nelle direttive europee in materia di appalti. Proseguendo nella tendenza riscontrata a partire dalla entrata in vigore della legge Merloni, la Difesa - più che ogni altra Amministrazione dello Stato – ha adottato procedure di gara formalizzate di carattere aperto (asta pubblica), ovvero quelle più idonee - almeno in linea astratta - a confrontarsi con il mercato, ponendo tutti gli imprenditori in situazione di eguaglianza. Tuttavia, questo giudizio indubbiamente positivo, che fa seguito a quelli formulati con le precedenti relazioni più volte citate, deve intendersi stemperato alla luce delle considerazioni riportate nei paragrafi pertinenti agli esiti delle gare.

Considerate le dimensioni medie degli appalti, molto inferiori alla soglia comunitaria prevista per l’applicazione della direttiva n. 93/37, le stazioni appaltanti del Ministero della Difesa non sembrano interessate dal fenomeno dell’artificioso frazionamento delle commesse.

Tra gli appalti sottoposti a controllo solo 2 superano la soglia comunitaria: a) “Lavori di realizzazione hangar Aeroporto Pratica di Mare”(base d’appalto 14.500 milioni) b) “Realizzazione hangar Aeroporto Ciampino”(base d’appalto 23.000 milioni), entrambi affidati nel corso dell’esercizio 2000 e di competenza della Direzione Generale dei lavori e del Demanio. Gli altri si situano su valori nettamente inferiori.

E’ ben visibile, sotto questo profilo, una endemica caratteristica delle nostre Amministrazioni, che prediligono affrontare urgenze o problemi settoriali piuttosto che realizzare opere di ampio respiro. La dimensione della programmazione, infatti, appare piuttosto asfittica e caratterizzata da una miriade di interventi tra loro scarsamente collegati. Lo stesso proliferare di centri di spesa non sembra favorire una visione strategica di livello superiore. L’accorpamento degli interventi in una visione tecnico-economica complessiva appare ancora lontana, ancorché nella Difesa il fenomeno della parcellizzazione sia meno accentuato rispetto ad altre Amministrazioni pubbliche, per via del carattere gerarchico della sua struttura ordinamentale.

5.1 Le procedure di gara relative agli esercizi 1998-99.

Nell’esercizio 1999, l’istituto maggiormente utilizzato rimane il contratto di appalto: la percentuale si attesta intorno al 95% ed è sostanzialmente analoga a quella del triennio 97-99 (96%)[31]. Per di più la procedura di gara impiegata nella quasi totalità dei casi risulta il pubblico incanto.

In controtendenza si situano soltanto le sottoindicate stazioni appaltanti, che hanno visto un sensibile aumento del sistema del cottimo:

a) la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna che passa da una percentuale del 10,59% relativa all’esercizio 1998 al 28,57% del 1999;

b) la 1^ Direzione Genio Militare di Torino, (dal 50,64% del 1998 al 72,4% del 1999).

In questo contesto, i cottimi affidati direttamente dalla 1^ Direzione Genio Militare di Torino, senza neppure una gara informale tra un limitato numero di imprese, presentano un’analoga tendenza incrementale: dal 15,3% sul totale degli affidamenti pertinente agli esercizi 1996 e 1997 si passa al 25% dell’esercizio 1998 e al 27,55% del 1999[32]. La Direzione in esame peraltro, anche quando ha effettuato procedure concorsuali per la scelta del contraente, è quella – tra le stazioni appaltanti di cui si riferisce nella presente relazione – caratterizzata dalla minore partecipazione media alle gare (4 imprese).

Sia il Comando Generale dell’Arma dei carabinieri che la Direzione Generale dei Lavori e del Demanio di Roma non hanno mai stipulato cottimi fiduciari, nel triennio 1997-99. In particolare, nel 1999, gli affidamenti sono avvenuti – per l’Arma dei Carabinieri – mediante pubblico incanto (62%) e licitazione privata (38%); esclusivamente con pubblico incanto per la Direzione Generale dei Lavori e del Demanio[33]. Almeno dal punto di vista formale, le evidenziate prassi appaiono conformi ai principi contenuti nell’art. 20, comma 1, della citata L. n. 109/1994, secondo il quale “gli appalti di cui all’art. 19 sono affidati mediante pubblico incanto o licitazione privata”.

Per il triennio 1997-99 la partecipazione media alle gare va da un minimo di 4 (Direzione Genio Militare di Torino) ad un massimo di 38. Nell’esercizio 2000 detti valori sono compresi tra 9 (VI Direzione Genio Militare Bologna) ed un massimo di 38 (Direzione Generale Lavori e Demanio)[34].

Il criterio di aggiudicazione più utilizzato è quello del ribasso secco sull’elenco prezzi unitari, adottato nel 95% dei casi. Per il 4% è stato adottato il metodo dell’offerta prezzi unitari. Il dato appare poco congruente con le prescrizioni dell’art. 21, comma 1 bis, nella formulazione introdotta dalla legge 415/98, vigente al momento della gestione sottoposta a controllo. Detta norma, infatti, capovolge il vecchio assunto normativo che privilegiava il ribasso secco e unico nei casi di appalto a corpo e appalto misto rispetto all’offerta prezzi unitari.

All’epoca della gestione sottoposta a controllo, invero, l’art. 21 lasciava alla Amministrazione la facoltà di scegliere tra i due criteri per gli appalti a corpo e quelli a misura. Obbligava, d’altro canto, le stazioni appaltanti ad adottare l’offerta a prezzi unitari per gli appalti misti (parte a corpo e parte a misura).

In sostanza, poiché la gran parte degli appalti - per effetto dell’articolata disciplina contenuta nell’art. 19 della legge-quadro - è di natura mista, appare evidente la singolare articolazione dei contratti, di cui si dirà in seguito a proposito delle fattispecie “a quantità indeterminata”.

Tale circostanza non appare di poco conto se si considera che la variazione legislativa è finalizzata a tutelare la trasparenza dei rapporti e l’equilibrio del contratto, attraverso una analitica individuazione delle componenti economiche dell’appalto, in modo da non consentire stravolgimenti o gestioni strumentali da nessuna delle parti contraenti.

L’istruttoria, inoltre, ha messo in luce come non tutti i funzionari delle diverse stazioni appaltanti siano a conoscenza della nomenclatura legislativa: per il 2% degli appalti affidati mediante asta pubblica e licitazione privata è stata dichiarata la adozione del criterio dell’offerta economicamente vantaggiosa. Il ricorso a tale meccanismo è contrario alle prescrizioni dell’art. 21 citato, il quale lo consente solo per l’affidamento dell’appalto-concorso e della concessione.

Nel caso di specie, tuttavia, le attestazioni dei funzionari non appaiono sintomo di pratica contraria a legge quanto di mancata conoscenza della locuzione “economicamente vantaggiosa”.

Nel lessico comunitario (cfr. per ultima direttiva 93/37), pedissequamente ripreso dal nostro legislatore, la espressione in parola significa, infatti – diversamente dall’apparenza semantica - adozione di un parametro non semplicemente economico ma esteso ad ulteriori elementi di valutazione di tipo tecnico, qualitativo, temporale secondo il sistema ingegneristico cosiddetto “multicriteri”. In tale equivoco, dunque, sono incorsi i funzionari nella redazione dell’attestato[35].

5.2. Le procedure di gara relative all’esercizio 2000.

Nell’esercizio 2000 la maggior parte delle opere di valore superiore a 150.000 euro è stata affidata attraverso gara formale. Per la quasi totalità – come emerge dagli allegati in calce alla relazione – la gara formale ha coinciso con la procedura aperta del pubblico incanto. Il valore medio degli appalti di ammontare superiore a 150.000 euro oscilla – a secondo delle stazioni appaltanti - tra i 384 milioni e i 4.970 milioni[36]. Lo scostamento dai valori medi va dal 30% al 50%[37]. Complessivamente si tratta di dati notevolmente uniformi, che in alcuni casi assumono una omogeneità quasi seriale.

Trattandosi in prevalenza di interventi edili spesso manutentivi, il livellamento del valore delle singole commesse sembra rispondere più ad un criterio di equilibrio finanziario che di natura funzionale: in sostanza il budget viene ripartito a pioggia tra i diversi immobili, prima di quantificare l’onere di ciascun intervento. Pur in tale contesto (interventi manutentivi, perciò suscettibili di una specificazione in itinere più flessibile), questa prassi non appare in linea con i principi di funzionalità, invertendosi così il processo virtuoso disegnato agli artt. 14 e segg. della legge 109/94, ispirato alla propedeuticità della stima rispetto alla destinazione delle risorse finanziarie.

Lo scarso livello di definizione dei progetti e la genericità delle relazioni tecniche di accompagnamento corrobora le precedenti osservazioni.

5.3 Svolgimento ed esiti delle gare relative all’esercizio 2000.

L’istruttoria sulla gestione 2000, effettuata in un momento successivo a quella del triennio 1997-99, ha avuto come principale obiettivo l’approfondimento di alcuni fenomeni rilevati negli esercizi precedenti sulla base di attestazioni delle autorità gerenti. Detti approfondimenti hanno riguardato tra l’altro:

a) il rapporto tra prezzi e offerte;

b) la congruità dei ribassi e delle esclusioni automatiche;

c) l’esame del mercato imprenditoriale e della sua risposta alle proposte della Amministrazione.

Quanto al profilo sub a) non sono emersi scostamenti significativi tra i prezziari utilizzati dalla Amministrazione e le offerte dei concorrenti.

I margini medi di ribasso oscillano dal 26% (III Reparto Operativo Infrastrutture Bari) all’8% (relativo a ben 3 stazioni appaltanti)[38], con tendenza a concentrarsi in uno spazio medio sufficientemente omogeneo, idoneo ad essere rappresentato da un diagramma di Gauss (a campana). Ciò malgrado le situazioni delle singole stazioni appaltanti appaiano sorprendentemente differenziate per quel che riguarda il numero dei partecipanti alle gare e la forcella tra offerte minime e massime.

Il quadro che emerge rientrerebbe nella fisiologia se non fosse accompagnato dalle anomalie dei successivi profili sub b e c, di cui appresso si riferisce.

La prima riguarda i rapporti tra configurazione dei valori percentuali degli aggiudicatari e degli esclusi. Essi appaiono singolarmente vicini, oscillando dal valore medio pari a 0,074% della Direzione lavori Genio per la Marina di Taranto all’ 1,40% della VI Direzione Genio Militare di Bologna.

Anche in questo contesto, dunque, emerge la sostanziale irrazionalità del modello della esclusione automatica e delle medie, più volte oggetto di censure da parte del giudice comunitario e della stessa Corte dei conti[39]: in effetti, con un meccanismo del tutto aleatorio, si viene a determinare una soglia di anomalia che risulta equivalente sia all’offerta vincente che a quella esclusa.

La ricorrenza di tale fenomeno, evidenziata dalla rappresentazione seriale degli esiti delle gare di cui agli allegati n. 2/00*, non fa che confermare il giudizio negativo di cui sopra, nei riguardi di un sistema di estromissione che risulta foriero di gravi turbative al fisiologico svolgimento concorrenziale degli appalti.

Alla prova dei fatti si verifica che la vittoria o l’esclusione da una gara sono legate a un meccanismo casuale paragonabile al sorteggio (senza contare il rischio di accordi distorsivi della concorrenza tra i partecipanti, di cui si dirà in seguito), anziché alla selezione dell’offerta più vantaggiosa secondo il canone della concorrenza stessa. In ordine alla tematica delle medie e della esclusione automatica, inerente all’analisi di impatto di certa legislazione nazionale sui risultati dell’attività amministrativa, si rinvia a quanto più diffusamente osservato in successivo paragrafo.

Considerata la configurazione del mercato edilizio nazionale e la marcata esigenza di acquisire commesse da parte del folto plotone delle imprese medio-piccole, lascia alquanto perplessi il fatto che – malgrado l’adozione della procedura aperta del pubblico incanto e della apparente appropriatezza dei meccanismi retributivi degli appalti – sulle 148 procedure assoggettate al controllo nel 27% dei casi le imprese partecipanti siano risultate inferiori a 10 e nel 13% addirittura a 5, secondo il seguente prospetto:

Gare con Imprese partecipanti inferiori a 10

3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari 5 volte su 9

1° Reparto Operativo infrastrutture di Milano 8 volte su 11

Direzione Generale dei lavori e del demanio di Roma 3 volte su 43

Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto 1 su 29

5^ Direzione Genio Militare di Padova 10 su 23

6^ Direzione Genio Militare di Bologna 7 su 11

Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri 6 su 22

Totale 40 su 148

Gare con Imprese partecipanti inferiori a 5

3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari 1 su 9

1° Reparto Operativo Infrastrutture di Milano 5 su 11

Direzione Generale dei Lavori e del Demanio di Roma 0 su 43

Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto 0 su 29

5^ Direzione Genio Militare di Padova 4 su 23

6^ Direzione Genio Militare di Bologna 6 su 11

Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri 3 su 22

Totale 19 su 148

Altrettanto meritevoli di sottolineatura appaiono le notevoli sperequazioni di detti valori tra le diverse stazioni appaltanti.

La VI Direzione Genio Militare Bologna, addirittura per oltre il 50%, presenta pubblici incanti con partecipazioni inferiori a 5 imprese.

Al riguardo la Corte ha ritenuto di effettuare una analisi a campione nei confronti della stazione appaltante (Direzione Genio Marina Militare di Taranto), che presentava i dati apparentemente migliori: una sola volta concorsi con partecipazione inferiore a 10, mai inferiore a 5. Anche in questo caso, tuttavia, sono emersi risultati sorprendenti, illustrati negli allegati 2*, 3 , 4.

Il complesso delle partecipazioni alle gare è, nella sostanza, molto inferiore al prevedibile e, soprattutto, caratterizzato da una seriale composizione dei partecipanti. I valori percentuali delle offerte presentate dalle imprese partecipanti alle gare bandite da questa stazione appaltante appaiono estremamente vicini. Lo scarto medio tra tutti i partecipanti è di appena 4 centesimi di punto; tra soglia (22,908%) e il primo concorrente escluso (22,938%) è di 3 centesimi di punto; tra la soglia e il vincitore (22,864%) è di 4,4 centesimi. Quello tra primo e secondo classificato (22,817%) è di 4,7 centesimi.

Si tratta, a ben vedere, di un contesto assolutamente uniforme in tutte le gare gestite dalla Direzione Genio Marina Militare Taranto e ciò rende ancor più singolare il comportamento dei concorrenti appresso descritto.

Su 12 procedure assoggettate a campione - considerata una media di 29 partecipanti, calcolata sul totale della gare espletate dalla stazione appaltante - ben 25 imprese presentano partecipazioni superiori ad almeno 5 gare. Tutti i vincitori, salvo due procedure, si concentrano tra questi pluripartecipanti.

Le due eccezioni riguardano aggiudicazioni ad un’impresa, che – seguendo un trend contrario – partecipa solo a 3 gare, vincendone addirittura 2. Di contro, l’unica impresa partecipante a tutte le procedure non raggiunge mai l’aggiudicazione, pur sfiorandola più volte.

* 2 a, 2b, 2c

Nove di queste procedure presentano plurivincitori: una sola impresa raggiunge le tre aggiudicazioni; tre si attestano a due.

Malgrado la buona partecipazione e l’assoluta vicinanza delle offerte al valore medio dello scarto dello 0,044%, le vittorie si concentrano verso un numero di soggetti assolutamente ristretto, quasi che l’alea delle medie giochi sempre a favore degli stessi. Quel che è più singolare, in un simile contesto, 5 imprese vincitrici presentano un’offerta esattamente pari alla doppia media di determinazione della soglia di anomalia e 4 si aggiudicano due appalti con la stessa percentuale, a sua volta esattamente eguale a quella della soglia di anomalia. Oltre il 50% degli scarti tra offerta e soglia di anomalia sono inferiori allo 0,03% e addirittura il 62% allo 0,05%[40].

Singolari coincidenze riguardano il comportamento delle imprese nel corso delle procedure concorsuali sottoposte a controllo analitico.

Dall’allegato 4/00 si evince come il 50% abbia ripetuto la stessa offerta nel corso di più procedure concorsuali. Una impresa la reitera addirittura in 7 delle 8 (l’ottava volta la percentuale si differenzia di appena un millesimo dalle precedenti) partecipazioni, rimanendo sempre lontana dalla media vincente.

Ragionando secondo fisiologia ciascuna partecipazione dovrebbe avere come obiettivo la vittoria: ripetere la stessa offerta in un contesto concorsuale estremamente uniforme come quello descritto significa votarsi alla sconfitta e contribuire alla sola determinazione della media finale.

Le altre imprese “ripetenti”, invece, si limitano a replicare la stessa offerta in due sole procedure concorsuali ed anche questa appare una singolare coincidenza.

Anche le imprese plurivincitrici con la stessa offerta, peraltro, sono caratterizzate da una particolarità: ripetono la stessa offerta solo nelle gare vinte mentre cambiano percentuale in quelle perdute. Maggiore risulta lo scarto dalle offerte vincenti, maggiore la lontananza dalla vetta nelle altre procedure.

L’esito delle gare precedenti non sembra fornire insegnamento ai perdenti: l’impresa con il tasso di partecipazione più alto (100%) rimane sempre lontana dal vertice della graduatoria con valori percentuali sostanzialmente equivalenti.

Alla percentuale dello 0% di riuscita di questa, si contrappone il 66% di una impresa che partecipa a tre sole gare, vincendone due.

Altre imprese – pur essendo formulate le offerte in millesimi – esprimono durante la stessa gara analoga percentuale di ribasso.

In disparte ogni valutazione estranea al controllo di gestione, si evidenzia un quadro complessivo molto meno fisiologico di quello emergente a livello statistico. Invero, la improbabile singolarità o serialità di certi esiti induce il fondato sospetto di un mercato locale circoscritto, che non agisce secondo l’astratto modello della concorrenza, pure consustanziale alla procedura di pubblico incanto.

Su 348 partecipazioni accertate nel campione di controllo quasi la metà sono ascrivibili ad appena 26 imprese. Complessivamente le imprese partecipanti sono 76 per una media di 5 partecipazioni individuali. Queste devono essere incrementate alla luce delle partecipazioni in ATI, nelle quali sono presenti alcuni dei soggetti dianzi menzionati. Nelle stesse procedure appaiono ragioni sociali, chiaramente pertinenti a ditte individuali, con nomi analoghi, dai quali è possibile ipotizzare se non un controllo vero e proprio un collegamento di fatto.

Sull’impatto esercitato nelle procedure di gara dal meccanismo delle medie si riferisce ulteriormente in successivo paragrafo: con riguardo alla situazione illustrata deve comunque concludersi che, in detta nicchia di mercato, si verificano distorsioni patenti del principio della concorrenza.

E ciò – anche per quanto argomentato a livello di moduli contrattuali utilizzati dalla stazione appaltante (contratto aperto) - non costituisce un problema solo dal punto di vista della concorrenza, ma anche da quello della economicità, sussistendo forti elementi di dubbio che la valutazione del contenuto economico dei bandi sia il referente dei concorrenti per quantificare le relative offerte.

6. Le perduranti anomalie originate dal meccanismo di esclusione automatica.

Come più volte rilevato da questa Corte, l’insistenza della nostra legislazione sulla adozione del sistema delle medie e della esclusione automatica comporta gravi problemi in ordine ai profili di concorrenza, trasparenza e speditezza delle procedure[41]. Si ritiene opportuno tornare sull’argomento per porre in risalto il nesso eziologico tra la disciplina normativa delle gare e il verificarsi delle anomalie riscontrate.

L’adozione di siffatto meccanismo, tutto basato sulla casualità della media[42] - interpretata quale punto di equilibrio tra la domanda e l’offerta - è stata giustificata con l’esigenza di espellere dal mercato delle opere pubbliche quelle offerte inadeguate per difetto, che permetterebbero ad imprese poco munite di lucrare una sorta di ossigeno economico attraverso l’assunzione dell’appalto a prezzi anormalmente bassi, i quali non consentirebbero la conclusione delle opere.

La tutela dall’offerta anormalmente bassa è istituto conosciuto anche dalla normativa e giurisprudenza comunitaria ma strutturato in ben diversa maniera.

In quest’ultimo ambito concettuale è definita tale l’offerta soggetta ad accertamento amministrativo previo contraddittorio e non, come nel caso italiano, quella che - per effetto di meccanismi legati all’alea dei comportamenti dei partecipanti - si situa oltre una certa media percentuale di ribasso. La giurisprudenza comunitaria, infatti, ha avuto modo di ribadire più volte il principio secondo cui - nell’affidamento degli appalti - il fine essenziale delle norme europee è tutelare gli interessi degli operatori economici stabiliti sul territorio dell’Unione che intendano offrire beni o servizi alle Amministrazioni aggiudicatrici e, quindi, escludere la possibilità che una stazione appaltante si lasci guidare da considerazioni non economiche[43].

La costante giurisprudenza della Corte di Giustizia afferma, inoltre, che l'art. 29, n. 5, della direttiva 71/305 - attualmente trasfuso nella direttiva 93/37 - vieta agli Stati membri di emanare disposizioni che prescrivano l'esclusione d'ufficio dagli appalti di lavori pubblici di talune offerte individuate secondo un criterio matematico, invece di ribadire l’obbligo per l'amministrazione aggiudicatrice di applicare la procedura di verifica in contraddittorio, prevista dalla direttiva stessa[44].

Il problema, posto in modo chiaro e incontrovertibile dai diversi giudicati comunitari richiamati, è stato di fatto aggirato nel nostro ordinamento, laddove si è circoscritta con carattere di apparente temporaneità (non può essere considerata temporanea la norma contenuta nell’art. 21, comma 1 bis, della legge-quadro introdotto dalla ormai lontana legge 216/95 di cui in precedente nota si ricorda la cronologia modificativa) l’esclusione automatica agli appalti inferiori alla soglia comunitaria di 5 milioni DSP (oltre 5 milioni di euro).

Lo scopo principale della legge - quello di calmierare il mercato, espellendo i comportamenti anomali e i rischi connessi all’assunzione di appalti non remunerativi da parte di concorrenti condizionati dall’esigenza di implementare il portafoglio delle commesse - appare con estrema chiarezza in contrasto con i mezzi predisposti per raggiungerlo.

Dagli allegati 2/00* - concernenti l’insieme delle stazioni appaltanti sottoposte a monitoraggio - si può osservare come pochissime, probabilmente nessuna, delle imprese espulse attraverso il meccanismo di esclusione automatica avessero presentato offerte veramente anomale sotto l’aspetto economico.

Tale dato è incontrovertibile almeno sotto il profilo formale (sostanziale equivalenza economica rispetto alla offerta vincente), perché una verifica più approfondita non potrebbe prescindere dal profilo della remuneratività dei prezzi posti in gara. La stessa percentuale di ribasso – infatti – potrebbe essere appropriata rispetto a certi prezzi e non remunerativa rispetto ad altri. Ma di ciò la norma non tiene conto, avendo riguardo alla percentuale e non al valore assoluto del prezzo.

Corollario delle esposte considerazioni sono le risultanze medie delle gare, dalle quali emerge una marcata vicinanza se non identità delle percentuali di soglia, di aggiudicazione e di esclusione: in sostanza si viene esclusi dal caso (se non addirittura da accordi mirati tra concorrenti) e non dal mercato, con grave lesione del principio di libera concorrenza.

Come la Corte dei conti ha già avuto modo di chiarire, il mercato nazionale è segmentato in modo tale da concentrare il preponderante valore delle commesse in appalti di importo molto inferiore alla soglia comunitaria. Così, in sostanza, vengono sottratte alla concorrenza, intesa nella accezione comunitaria, gran parte degli appalti aggiudicati con gara formale. Valga in proposito l’esempio del

* 2 a, 2b, 2c

Ministero della Difesa che, in tutto l’esercizio 2000, risulta avere affidato solo due appalti superiori ai 5 milioni di DSP.

Il fenomeno della parcellizzazione delle commesse, tuttavia, non è certo circoscritto alla Amministrazione in parola, bensì costituisce una realtà diffusa: a partire dal 1995 e fino al 2000, i bandi pubblicati dalle stazioni appaltanti sul territorio nazionale sono inferiori alla soglia comunitaria per una percentuale oscillante tra il 97,9 e il 98,5%[45]. Considerato che la maggior parte delle imprese edili nazionali non possiede qualificazione per importi superiori a tale soglia, appare ben chiaro come la descritta deroga ai principi della concorrenza[46] caratterizzi la maggior parte del mercato delle opere pubbliche e come le opere sottoposte alla presente indagine rappresentino fedelmente la situazione generale del mercato italiano.

Quanto alla trasparenza, non può sottacersi il grave rischio di accordi volti alla dolosa predeterminazione della soglia e, quindi, del parametro limite tra aggiudicazione ed esclusione. In pratica, un congruo numero di concorrenti può facilmente impostare accordi per orientare il procedimento verso un certo esito.

Il meccanismo della esclusione delle cosiddette “ali” (cioè delle offerte che si situano ai poli percentuali delle offerte) previsto dal citato art. 21, comma 1 bis, legge 109/94 nella sua più recente formulazione sembra, tra l’altro, il veicolo più efficace per estromettere – attraverso accordi dolosi – i partecipanti che, non rispondendo a logiche di gruppo, formulano le loro offerte con riguardo alle proposte della Amministrazione e con l’obiettivo di vincere a condizioni sufficientemente remunerative.

Come si arguisce dal campione sottoposto a controllo, ciò è possibile non solo nelle procedure ristrette come la licitazione privata, ove i partecipanti potrebbero venire a conoscenza degli esiti della prequalifica, ma anche nel pubblico incanto, attraverso una partecipazione organizzata e strumentale alla determinazione della media. Diverse formule matematiche possono essere pensate – con riguardo ai singoli mercati – in modo da creare artificiosamente la soglia di anormalità. Neppure aiuta, in proposito, la formulazione dell’art. 90 del regolamento 554/99[47], laddove è consentito l’accesso alla media anche alle offerte formulate con errori di calcolo. In questi casi – infatti – risulta quasi diabolica la prova della volontarietà di un eventuale errore che abbia orientato la media e la soglia di anomalia in un certo modo[48].

Alle osservazioni in termini di libera concorrenza e di razionalità, se ne devono aggiungere altre in tema di snellezza dei procedimenti di gara. La configurazione della media quale presupposto della soglia di anomalia comporta una serie di verifiche a campione che – oltre a non fornire la certezza di assenza di manipolazioni della media stessa – appesantiscono notevolmente i tempi del procedimento. Valgano per tutte le formulazioni dell’art. 10 della legge quadro che, ad ogni buon conto, si riporta in nota[49]. Di queste verifiche – peraltro a campione e inidonee a garantire certezze assolute - si potrebbe fare a meno, circoscrivendole al solo vincitore, nel caso in cui si aggiudicasse con il criterio della U.E.

7. Tempistica nella esecuzione dei programmi e gestione dei lavori.

Considerata la diversa metodologia istruttoria e di raccolta delle notizie, le risultanze che emergono dalla lettura dei dati acquisiti, rispettivamente, per gli esercizi 1998-99 e per il 2000, appaiono significativamente uniformi nel denunciare un andamento lento e irregolare nella realizzazione dei programmi.

Si è potuto in particolare riscontrare – come già negli esercizi precedenti – che tanto più è dettagliata la progettazione, tanto più il termine e l’esito dei lavori risulta tempestivo e alieno da controversie.

Occorre premettere, tuttavia, come in alcune tipologie negoziali cosiddette aperte, caratterizzate da una scarsissima definizione progettuale, l’assenza di contenzioso non sembra il frutto della qualità della gestione del contratto, bensì la conseguenza di un corrispettivo determinato, per così dire, in itinere se non addirittura a consuntivo. Ciò nuoce sia in termini di economicità che di riscontri di efficacia, impossibili quando il quadro iniziale degli obiettivi non è sufficientemente definito. Nelle more del deferimento e della deliberazione da parte del collegio della presente relazione, la Direzione Genio Marina Militare di Taranto ha dato riscontro (nota n. 6/2781/2002) ad un precedente atto istruttorio, con cui si chiedevano chiarimenti in ordine alla corretta tenuta della contabilità dei lavori. In particolare la Direzione nominata ha dichiarato di non redigere il giornale dei lavori per i contratti a quantità indeterminata, limitandosi a conservare un promemoria cronologico dei lavori effettuati, non prescrivendo il regolamento del 1932 la tenuta della contabilità giornaliera.

In disparte quanto riferito in paragrafo precedente della relazione circa la applicabilità e la interpretazione di norme del vecchio regolamento del 1932 in contrasto con i precetti chiave della legge-quadro, i documenti prodotti presentano una assoluta approssimazione, l’assenza di un riscontro di protocollo e la assoluta inidoneità a provare la data esatta delle lavorazioni svolte.

Questa prassi è decisamente non conforme ai principi di trasparenza e al dettato degli artt. 155 e ss. del regolamento 554/99, a loro volta attuativi di principi indefettibili contenuti nella legge-quadro, in quanto non consente riscontri oggettivi sull’andamento e sulla quantità dei lavori realizzati. Ciò in particolare con riguardo alla fattispecie a formazione progressiva quale il contratto a quantità indeterminata.

Considerato che i tempi medi per l’emanazione del certificato di collaudo e di quello di regolare esecuzione ammontano per la stazione in esame ad oltre un anno e che quelli intercorrenti tra la consegna e la fine lavori ad un anno e tre mesi, è evidente come questi appunti informali rimangano l’unica traccia del realizzato per un periodo medio superiore a 2 anni. Come si evince dall’allegato 5/00 i tempi medi delle altre stazioni sono in larga misura superiori e quindi il fenomeno della mancata contabilizzazione dei contratti a quantità indeterminata risulta a rischio in tutti quei contesti gestionali ove viene adottato.

Mette conto ricordare che spesso gli appunti presi consistono in una mera e speculare riproduzione degli ordini di servizio, attraverso i quali, di volta in volta, il contratto a quantità indeterminata viene parzialmente definito.

La Direzione Genio Marina Militare di Taranto sostiene – per vero in contrasto con quanto correttamente rappresentato in adunanza dal rappresentante del Ministero – che la contabilità dei lavori ed in particolare il giornale dei lavori non andrebbero tenuti per il contratto a quantità indeterminata - sulla base del vecchio regolamento del Genio Militare n. 365 del 1932.

Detta interpretazione, oltre che in contrasto con quanto argomentato in precedente paragrafo e pacificamente riconosciuto dal rappresentante del Ministero intervenuto, è in contrasto con elementari principi in tema di trasparenza e sana amministrazione: oltre alla prova dei lavori viene infatti a mancare il quadro d’insieme della gestione del contratto e la possibilità per il direttore di correggere tempestivamente eventuali disfunzioni ed esercitare in tal modo il compito di vigilanza-ingerenza che l’ordinamento gli impone.

7.1 nell’esercizio 1999.

L’attività istruttoria si è focalizzata sulle concrete modalità di attuazione delle scelte programmatiche e, in particolare, sul complesso dell’attività contrattuale posta in essere dagli organi sottoposti ad indagine nel periodo 1998 – 1999: al riguardo ci si è avvalsi della metodologia utilizzata nella precedente relazione, approvata con deliberazione n. 71/2000.

L’esame ha posto in rilievo sia il grado di realizzazione dei lavori, desumibile dalla somma degli stati di avanzamento e dai saldi pagati, sia l’incidenza cronologica delle diverse fasi procedimentali di affidamento e gestione dei lavori stessi, dalla programmazione alle eventuali vicende di contenzioso.

La comparazione dei dati concernenti gli esercizi 1998 – 1999[50] deve essere effettuata con cautela, sia per la brevità della serie storica esaminata sia per l’incompletezza dei dati relativi al programma 1998[51]. Sotto il profilo gestionale, appare sicuro sintomo disfunzionale l’incapacità della Amministrazione di dare contezza del complesso del proprio operato. Ciò soprattutto con riguardo ai dati di carattere sostanzialmente elementare richiesti dalla Corte dei conti. La loro mancata raccolta e trasmissione – se da un lato non appare in linea con il carattere “necessario” del controllo esercitato sulla base dell’art. 3, comma 4, della legge 20/94 – dall’altro denota l’assenza o almeno la parziale conoscenza del proprio operato e la conseguente impossibilità di intervenire tempestivamente in modo autocorrettivo, quando se ne presenti la obiettiva necessità.

Dalle certificazioni trasmesse risulta che nel 1999 gli interventi programmati (pari a oltre 289 miliardi) presentano un valore complessivo di circa 270 miliardi di lavori a base d’asta e di circa 221 miliardi per importi contrattuali a seguito di procedure di aggiudicazione.

Alla fine del 1999 il programma del medesimo anno risultava attuato nella misura del 6% circa (importo degli stati di avanzamento dei lavori), mentre era stato pagato, a titolo di saldo, solo l’1,3% dei lavori[52].

Il programma 1998 risulta attuato in via definitiva nella misura del 45% circa (pari all’incidenza del valore dei saldi pagati) ed in corso di attuazione per l’ulteriore 14% circa (pari al valore dei certificati di pagamento), rimanendo da attuare ancora il 40% delle opere programmate nel 1998.

I tempi di realizzazione degli interventi sono stati calcolati per il biennio di riferimento con due distinte metodologie:

a) la prima tiene conto della data di approvazione dei programmi, dell’andamento reale dei lavori già conclusi e del termine contrattualmente previsto per i lavori ancora in corso delle opere previste nei predetti programmi;

b) la seconda elabora i dati delle opere avviate precedentemente e giunte a conclusione nell’esercizio 1999. Questo secondo sistema, pur non prendendo a riferimento opere facenti parte del programma relativo al suddetto esercizio, serve a correggere la previsione in termini probabilistici del punto precedente (in quanto si da per scontato il rispetto dei termini contrattuali per le opere ancora in corso). Questa intercettazione diacronica (con riguardo alle programmazioni annuali) dei tempi delle opere in corso o terminate nell’anno, definisce quindi uno scenario medio della tempistica degli interventi, trascurando tuttavia il segmento temporale che va dalla programmazione alla aggiudicazione.

Sulla base del criterio sub a) il tempo medio di realizzazione dei singoli interventi compresi nei programmi 1998-99 si protrae per oltre due anni (727 giorni nel 1998 e 892 giorni nel 1999). La fase intercorrente tra la aggiudicazione dei lavori alla consegna risulta di 168 giorni del 1998, pari al 23% circa dell’intero procedimento, e di 309 del 1999, pari a quasi il 35% dello stesso. I tempi concernenti la esecuzione vera e propria risultano di 327 giorni nel 1998, pari al 45% dell’intero procedimento, e di 261 nel 1999, pari a meno del 30%).

Utilizzando il secondo criterio, i tempi medi di consegna realizzati nei due esercizi di riferimento (periodo dalla data di aggiudicazione dell’appalto alla consegna dei lavori) oscillano da un minimo di 141 a un massimo di 298 giorni; quelli relativi alla esecuzione dai 214 ai 738 giorni[53]. Quel che emerge in modo incontrovertibile è l’aumento, nell’esercizio 1999, dei tempi amministrativi intercorrenti tra l’aggiudicazione e la consegna dei lavori. Tendenza che appare confermata dalle risultanze delle gestioni relative all’esercizio 2000, di cui si riferisce al successivo paragrafo.

Conformemente a quanto osservato nel precedente referto allegato alla delibera n. 71/2000, dal quadro esaminato emerge che i lunghi tempi di attuazione dei programmi e di realizzazione delle opere non dipendono dall’adozione delle procedure concorsuali né dagli istituti che perseguono la trasparenza nell’affidamento degli appalti, ma da altre cause riferibili essenzialmente ai tempi burocratici, alla affidabilità dei progetti, che talvolta abbisognano di specificazioni e perfezionamenti prima della consegna e dall’assenza o dal mancato rispetto del cronoprogramma.

Rispetto al citato precedente referto sembra invertirsi, nell’esercizio 1999, la tendenza di ridimensionamento delle varianti, che tornano ad espandersi dopo un quadriennio di progressiva riduzione. La media complessiva della incidenza percentuale delle varianti sugli importi contrattuali appare contenuta entro margini fisiologici, ma si registrano alcuni picchi di non trascurabile valore.

Evidente appare l’impatto, sull’operato della Amministrazione, della sopravvenuta legislazione (legge 415/98), la quale ha ampliato le fattispecie delle varianti ammissibili attraverso la introduzione - nell’art. 25 - del comma 1 bis: la formulazione di detta norma, infatti, permette di motivare le varianti mediante la natura e la specificità delle opere realizzate; inoltre, quella del comma 5 bis – circoscrivendo il concetto di errore progettuale – ha limitato l’effetto deterrente nei confronti dei tecnici gerenti la progettazione e direzione lavori.

E’ poi da considerare – prima di avallare un giudizio di congruità sul complesso delle varianti – l’entità del fenomeno dei lavori in economia e dei contratti aperti, di cui si riferisce in diversi paragrafi, i quali si prestano a variazioni e ridefinizioni “occulte” dal punto di vista della rilevazione, perché non sottoposti allo stesso iter approvativo delle varianti. Dette variazioni dovrebbero essere intercettate e illustrate in sede di contabilità finanziaria ed economica ma ciò, come precisato in altro punto della relazione, non avviene.

7.2. nell’esercizio 2000.

Quanto all’esercizio 2000, i dati elaborati non solo forniscono un quadro diacronico rispetto alla annualità dell’esercizio di riferimento, ma risultano ancor più significativi dell’andamento delle operazioni nel medio periodo. E’ da precisare che essi sono tratti, in parte, da apposito campione di interventi (12) gestiti dalla Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto, stazione appaltante, che negli anni precedenti aveva presentato risultanze molto vicine ai valori medi inerenti al complesso delle stazioni appaltanti del Ministero della Difesa; in parte dai consuntivi delle opere giunte a conclusione in questo esercizio nell’ambito delle Direzioni sottoposte alla presente indagine[54]; in parte dai modulari standardizzati predisposti dal magistrato istruttore e dall’Autorità di controllo sui lavori pubblici.

La scelta del campione delle gestioni in corso, confrontato con i consuntivi dei lavori terminati in corso d’anno, conferisce un più elevato grado di certezza e di attendibilità dei fatti considerati ai fini delle valutazioni finali.

Peraltro – laddove la raccolta standardizzata delle notizie effettuata con i menzionati modulari consente confronti omogenei con la analisi diretta - i pertinenti dati sono stati elaborati comparativamente, precisando comunque la diversa fonte di informazione. Come in seguito più dettagliatamente precisato, proprio da questa procedura di comparazione, si è potuta accertare una certa imprecisione da parte dell’Amministrazione nelle attestazioni, circostanza che deve far riflettere sulla tendenza, più volte emersa nella recente legislazione, di impostare le procedure di controllo sulle mere rilevazioni statistiche.

In realtà – senza volere considerare le ipotesi di volontaria manipolazione dei dati che pure è possibile in assenza di metodici controlli amministrativi – appare chiaro come una scarsa capacità di rilevare gli elementi fondamentali della propria gestione pregiudichi anche la capacità di autocorreggersi.

In linea generale – senza particolari riferimenti alla indagine in oggetto, le cui risultanze consentono solo una verifica delle considerazioni che si stanno formulando – ben può dirsi che una scarsa capacità di autocontrollo innesta un patologico meccanismo circolare, sintetizzabile nella proposizione “chi non è in grado di conoscersi non è neppure in grado di migliorarsi”.

Sebbene, quindi, gli elementi disfunzionali emersi dal campione di controllo analitico possano essere complessivamente riferiti alla sola stazione appaltante sottoposta a campione, non v’è dubbio che essi costituiscano per l’Amministrazione chiari elementi sintomatici di rischio per l’intero settore di attività, attesa la omogeneità delle strutture campionate con altre operanti in parallelo. Per questo se ne dovrebbe tener conto nella pianificazione annuale delle procedure del controllo interno di gestione.

7.2.1. I tempi di redazione e utilizzazione delle progettazioni

Venendo al merito del controllo effettuato nel corso dell’esercizio 2000 e con riguardo ad interventi i cui lavori a base d’asta superano 150.000 euro, si è potuto verificare - dalla copia delle certificazioni rese all’Autorità di controllo dei lavori pubblici - come il tempo intercorrente tra l’affidamento dell’incarico di progettazione e la consegna del progetto da parte del tecnico ammonti, per tutte le stazioni appaltanti della Difesa, ad un valore medio di 188 giorni, calcolati su n. 42 fattispecie.

Confrontando le risultanze del controllo a campione con la certificazione, emergono due errori di notevole gravità per una percentuale di inesattezza pari al 17%: si tratta di un fenomeno da non sottovalutare se si considera che le rilevazioni in questione sono limitate agli elementi più importanti della gestione, la cui conoscenza dovrebbe essere diffusa e incontrovertibile nel gestore, nonché presupposto delle valutazioni che sono alla base di una sana genesi delle decisioni da adottare nel corso del processo realizzativo.

Analogamente, il tempo intercorrente tra la consegna del progetto e la data di aggiudicazione - relativo a tutte le stazioni appaltanti della Difesa - risulta di 281 giorni (calcolato su 107 opere pubbliche in base alle certificazioni rese all’Autorità prevista dall’art. 4 della legge Merloni). Il valore medio della stazione sottoposta a campione risulta – sempre dalle certificazioni rese all’Autorità - pari a 268 giorni. Il valore medio relativo a dodici fattispecie di interventi di detta stazione, sottoposti a campione, risulta di 279 giorni.

7.2.2. Lo stato di esecuzione degli interventi

Dalle certificazioni standardizzate, invece, non è possibile trarre notizie in ordine allo stato di esecuzione degli interventi e, conseguentemente, svolgere comparazioni con l’analisi a campione effettuata. Questa è invece possibile, sia pure tenendo conto della diacronia, tra i consuntivi delle opere giunte a conclusione nel 2000 e lo stato di quelle avviate in detto esercizio e sottoposto a campione aggiornato alla data di deferimento.

Da tale disamina, peraltro, emergono indicazioni significative sulla capacità realizzativa degli uffici presi a riferimento.

Queste confermano - con una base istruttoria molto più analitica e diffusa - il fenomeno critico emerso sulla base della diversa metodologia istruttoria impiegata, per gli esercizi 1998-99, per il complesso delle stazioni appaltanti del Ministero della Difesa: pochissimi interventi vengono completati in tempi ragionevoli e la maggior parte nemmeno nell’anno successivo a quello di aggiudicazione. Quel che è più grave molti non maturano in archi temporali superiori all’anno neppure il I stato di avanzamento.

Nell’esercizio 2000, relativamente alle opere progettate all’esterno, il tempo intercorso tra la consegna del progetto e l’aggiudicazione è inferiore all’anno per 26 fattispecie affidate dalla Direzione Generale dei Lavori e del Demanio di Roma (solo due fattispecie presentano un tempo inferiore a 3 mesi); per 10 opere di pertinenza della 6^ Direzione Genio Militare di Bologna (3 inferiore a 3 mesi); per 9 riguardanti il 1° Reparto Operativo Infrastrutture di Milano; per 5 afferenti al 3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari (1 inferiore a 3 mesi); per 23 di competenza della Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto; per 9 del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri di Roma (inferiore a 3 mesi).

In questo segmento temporale, forti ritardi manifestano le opere in nota elencate[55]. In particolare la Direzione Generale dei Lavori e del Demanio di Roma presenta, con riguardo all’arco temporale consegna progetto-aggiudicazione, ben sette fattispecie oscillanti tra uno e due anni, una superiore ai due anni e tre addirittura a tre anni.

Più in generale, si può osservare come tutti i casi elencati in nota costituiscano sintomi di patologia gestionale sia sotto il profilo della efficacia che della economicità: il decorso del tempo, infatti, da un lato allontana il risultato configurato nei progetti, dall’altro risente della perdita di valore delle risorse monetarie stanziate.

Ma anche la fase di realizzazione presenta caratteri non positivi: nel campione sottoposto a minuziosa analisi documentale (Direzione Lavori Genio per la Marina di Taranto), caratterizzato in prevalenza da opere manutentive, l’andamento dei lavori appare lento e irregolare. Nell’allegato 3/00 si illustra come, su dodici interventi aggiudicati nell’esercizio 2000, solo tre - alla data di deposito della presente relazione - risultano ultimati ma non verificati, mentre 9, cioè il 75%, non hanno maturato neppure il primo stato di avanzamento. Per ben 7 interventi, pari al 58% del campione, alla data d’inizio della istruttoria non era stata eseguita neppure la consegna dei lavori. Questa è avvenuta, per oltre la metà del campione, nel periodo ottobre-novembre 2001, ad oltre un anno dalla aggiudicazione.

In conclusione, se da un lato occorre segnalare l’indubbia attenzione prestata al rilievo della Corte e l’efficace impatto “concomitante” del controllo esterno sulla pertinente attività amministrativa, non può essere trascurata la singolarità del fenomeno accertato: per il 25% delle opere risultano sufficienti circa 5 mesi a partire dalla aggiudicazione per completare i lavori; per il 75% non è sufficiente neppure un anno per iniziarli. Ciò in un contesto tecnico assolutamente uniforme, come verificato in sede di riscontro dei quadri di spesa e delle relazioni tecniche di accompagno dei progetti.

A questa palese discontinuità della tempistica, inoltre, si contrappongono le caratteristiche omogenee delle imprese aggiudicatarie, di cui si parla più dettagliatamente in precedenti paragrafi.

La natura dei riscontri effettuati induce ad escludere, infine, la presenza di due tradizionali esimenti delle amministrazioni controllate: la tardività della assegnazione del budget (nei casi esaminati già disponibile al momento della aggiudicazione), il comportamento anomalo di qualche impresa aggiudicataria (nel caso di specie le imprese appaiono caratterizzate da uniformità assoluta nelle valutazioni economiche e nei comportamenti tenuti in sede di gara).

E’ da segnalare – comunque – che, nel campione citato, il 25% dei lavori eseguiti riguarda in modo del tutto speculare quelli progettati all’esterno mentre il 75%, caratterizzato dall’assenza di stati di avanzamento, deriva da progettazioni interne.

7.2.3. Ritardi e disfunzioni

Dati migliori non emergono dai consuntivi delle opere giunte a conclusione nell’esercizio 2000 (alcune stazioni appaltanti hanno inserito anche alcune opere concluse nell’esercizio 2001): i tempi amministrativi continuano a sopravanzare di gran lunga quelli operativi. Dall’allegato 5/00/5 riguardante la elaborazione di 43 opere di pertinenza della I Direzione Genio Militare Torino, della V Direzione Genio Militare Padova, della Direzione Genio lavori e demanio di Roma, dalla Direzione Genio Marina Militare Taranto, analiticamente individuate negli allegati 5/00/1-4, si ricava che il tempo medio intercorrente tra la aggiudicazione e la consegna dei lavori è di 315 giorni, quello tra la consegna e la ultimazione di 727 giorni, quello tra la fine lavori e la approvazione del certificato di collaudo o di regolare esecuzione addirittura di 1327 giorni.

Rispetto agli originari importi contrattuali vengono approvate perizie di variante mediamente incidenti per il 3,3%. Revisione prezzi, prezzo chiuso, riconoscimenti bonari ammontano a quasi analoga percentuale media.

Il costo finale delle opere, tuttavia, si attesta su una misura inferiore media rispetto a quella degli impegni assunti pari al 7,13%. Su tali dati medi, peraltro, incidono fattispecie che presentano un notevole grado di anomalia. Alcune opere risultano aggiudicate in tempi lontanissimi, fino a 16 anni anteriori a quello di aggiudicazione[56]. Ad ogni buon conto si riporta in nota[57] un elenco di fattispecie di remota origine, venute a conclusione nell’esercizio 2000.

Talvolta il ritardo si verifica nella fase di consegna dei lavori[58]: in questi casi, frequente è l’incidenza della scarsa definizione contrattuale e della conseguente necessità di completare e specificare gli interventi, per consentire la fisiologica esecuzione delle prestazioni. In questa fase, però, il rapporto contrattuale è già nato e le conseguenze giuridiche ed economiche del ritardo ricadono sul committente.

Altre volte l’anomalia riguarda propriamente l’esecuzione dei lavori[59]: i picchi temporali più alti sono in genere meno elevati di quelli amministrativi, ma pur sempre ragguardevoli se posti in relazione ai termini contrattuali ed alla annualità di determinazione del programma.

Nella maggior parte dei casi il segmento temporale del ritardo viene occupato dalla fase intercorrente tra fine-lavori e verifica[60].

A parte la palese violazione dell’art. 28 della legge-quadro - che prevede un termine di 6 mesi per l’approvazione del certificato di collaudo e di 3 mesi per quello di regolare esecuzione - è chiaro che una simile pratica svuota sostanzialmente il senso della verifica stessa, gravando inoltre la Amministrazione di responsabilità contrattuali e verso terzi (nel caso di anticipata consegna) che non le spetterebbero.

I riferiti ritardi nelle procedure di collaudo e certificazione della regolare esecuzione emergenti dai consuntivi vengono confermati dalla analisi a campione sugli affidamenti 2000 della Direzione Genio Marina Militare di Taranto: nessuna delle opere affidate nel 2000 ha riportato detta certificazione.

La lentezza delle verifiche lascia ancor più perplessi quando riguarda i lavori di manutenzione dal momento che questo tipo di opere:

a) sono le più soggette all’impatto del tempo e quindi i tempi ipertrofici possono perfino precludere una procedura di esatto riscontro;

b) vengono per buona parte retribuite a misura e abbisognano di una maggiore vigilanza sul quantum del corrispettivo.

Dai consuntivi di 43 opere scelte a campione risalta una prevalenza della adozione del collaudo rispetto alla certificazione di regolare esecuzione, adottata soltanto nel 23% dei casi.

Dalla integrazione delle metodologie istruttorie, inoltre, emerge che il fenomeno dell’endemico ritardo tende ad acuirsi nei periodi più recenti: confrontando gli allegati 2/00* e 5/00, infatti, si ricava che nell’esercizio 2000 sono pervenute a verifica, per le quattro stazioni appaltanti prese a riferimento, 43 procedure, mentre nell’analogo periodo sono stati perfezionati 98 nuovi affidamenti. Ipotizzando valori uniformi nel numero di commesse attribuite in ciascun anno, il divario tra opere realizzate ed opere verificate tende, quindi, ad aumentare velocemente.

Dal consuntivo dei lavori emergono anche alcuni sfondamenti del budget originariamente stanziato per i singoli interventi[61]: in alcuni casi ciò avviene a seguito di approvazione di perizie di variante, per applicazione di istituti revisionali tanto più influenti quanto maggiori sono i ritardi nella consegna e nella esecuzione, oppure a seguito di accordi bonari con le imprese esecutrici.

In altre fattispecie l’Amministrazione tace sui motivi del superamento della previsione definitiva della spesa, lasciando intendere che la maggiore spesa è stata regolarizzata a sanatoria in sede di collaudo o di verifica di regolare esecuzione. Quest’ultima prassi non appare improntata ai migliori canoni di trasparenza e di sana amministrazione.

Un altro fenomeno emergente dai consuntivi è quello opposto della anomala diminuzione della spesa rispetto al preventivato.

Una diminuzione inferiore al 10% del preventivato rientra nella fisiologia della gestione dell’opera ed in certa misura appare conseguente – almeno in astratto – alla applicazione dei canoni di economicità, nonché a pratiche di precisa vigilanza e corretta misurazione delle prestazioni.

Quando questa soglia viene superata[62] il fenomeno risulta chiaro sintomo di parziale, se non addirittura diversa, realizzazione delle opere individuate in sede progettuale. Infatti, o le prestazioni sono individuate in eccesso, oppure in modo palesemente errato. Ma il fenomeno più probabile - almeno nelle fattispecie contrattuali protrattesi in tempi anomali[63] - è la chiusura delle opere a stati d’avanzamento parziali per porre fine a situazioni di stallo, che potrebbero poi sfociare in possibile contenzioso. Anche in questi casi le costanti risultanze dei controlli svolti dalla Corte hanno individuato la eziologica influenza su detto fenomeno di carenze o insufficienze della progettazione.

E’ da segnalare, infine, come alcuni contratti a quantità indeterminata prevedano una clausola secondo cui, dopo 365 giorni dalla consegna (la durata dei lavori è indicata nel capitolato d’appalto), in caso di mancata ordinazione e realizzazione dei lavori per l’intero, il rapporto si intende concluso[64].

Nella buona sostanza un appalto d’opera si trasforma in un contratto a tempo – per di più con un accentuato carattere aleatorio - che può risolversi senza il mancato completamento delle prestazioni in esso dedotte. Detta clausola non appare in linea con il profilo paritetico del contratto e quindi rischiosa per l’Amministrazione in un ipotetico contenzioso con un appaltatore che eccepisse la perdita di chance per un contratto ridotto oltre la normale alea del 20% del valore (sesto quinto d’obbligo).

8. Valutazioni in ordine ai profili contabili della gestione con particolare riguardo agli aspetti innovativi introdotti dalla legge 94/97.

Tra gli aspetti più problematici delle gestioni sottoposte a controllo è da annoverare quello della rappresentazione contabile.

La riforma della contabilità contenuta nella legge 94/97 ha introdotto radicali novità nell’intento di assicurare chiarezza e corrispondenza nei rapporti tra direzione politica, responsabilità di gestione e rappresentazione contabile degli eventi gestori. Le risultanze della istruttoria compiuta sembrano disattendere in modo grave le aspettative contenute nella nuova legislazione, almeno con riguardo alla organizzazione contabile della Amministrazione della Difesa.

Le osservazioni negative – fermo restando quanto si osserva più specificamente nei diversi paragrafi inerenti alle risultanze della gestione – possono essere così sintetizzate:

· i capitoli ove sono allocati i fondi utilizzati sono di natura assolutamente promiscua: forniture, lavori, servizi di più direzioni periferiche e di uffici (enti) ad essi facenti riferimento gravano sullo stesso stanziamento per importi percentuali continuamente rideterminati;

· le somme di detti capitoli sono gestite parte in contabilità ordinaria, parte in contabilità speciali, parte attraverso funzionari delegati; ciò rende assai arduo assemblare un panorama generale omogeneo della utilizzazione delle risorse disponibili e pregiudica le comparazioni tra i risultati raggiunti dai diversi centri di spesa;

· le gestioni a mezzo funzionario delegato in particolare comportano spese in economia di rilevante importo per lavori che presentano caratteri di prevedibilità e programmabilità, e, per tale motivo, dovrebbero seguire il normale procedimento contrattuale. Mette conto illustrare tale fenomeno con il referto ispettivo di Ispedife, che si riporta in nota[65];

· nel bilancio consuntivo 2000, pure redatto per la prima volta in termini di contabilità economica, non vi è alcuna esposizione per centri di costo delle gestioni demandate a ciascuna delle stazioni gerenti prese a riferimento nella presente indagine;

· il centro di responsabilità della pertinente U.P.B. non sembra avere adeguata e tempestiva conoscenza della effettiva utilizzazione delle risorse in ambito decentrato. A fine anno tra le diverse direzioni e i centri di spesa vengono effettuate empiriche compensazioni, che non consentono alcuna lettura in termini gestionali e men che meno in termini di effetti sul patrimonio;

· quanto alla corretta illustrazione degli effetti della gestione in termini patrimoniali è da osservare che l’assenza di un analitico rendiconto delle risultanze di ciascun progetto non consente di collegare e imputare nelle scritture patrimoniali gli incrementi e le riduzioni di valore conseguiti e, per quel che concerne i lavori in economia, la assenza, presso alcune stazioni gerenti della Amministrazione, di un registro-giornale dei materiali acquistati ed impiegati provoca analoga disfunzione[66];

· l’assenza di significativa analiticità nelle risultanze contabili si riverbera inevitabilmente sul processo di programmazione della gestione delle risorse. In detto contesto gli unici riferimenti sono lo stanziamento, gli impegni e i pagamenti complessivi dell’esercizio precedente, e ciò comporta una sorta di corto circuito perché l’assegnazione delle risorse non può avvalersi, in concreto, dei singoli risultati contabili, che compongono l’ammontare indistinto dello stanziamento;

· nella buona sostanza la persistenza di questi capitoli omnibus contraddice la finalità ispiratrice della riforma del bilancio amministrativo il quale, costituendo elemento essenziale per realizzare una sana amministrazione, dovrebbe prevedere una più accentuata e significativa articolazione dei capitoli quale indispensabile attuazione dei principi di chiarezza, sincerità e trasparenza dei conti pubblici;

· in questo contesto, la “smaterializzazione” degli ordinativi attraverso la loro gestione informatica - ancorché abbia quale presupposto la migliore e più snella circolazione dei dati contabili, in modo da consentire una lettura aggregata secondo grandezze mirate e significative (quali, nel caso di specie, la realizzazione dei diversi progetti) – non ha comportato alcun vantaggio nella acquisizione di notizie analitiche di fondamentale importanza quali gli impegni e i pagamenti, sparsi in capitoli caratterizzati da un alto grado di promiscuità. In buona sostanza, nella gestione in esame, allo smantellamento del formalismo e della cartolarità non è seguito l’effetto perseguito dalla legge di riforma di rendere chiara e trasparente l’attività di rendicontazione e di agevolare i riscontri interni ed esterni;

· la insufficiente attuazione degli snodi fondamentali della Riforma contabile non consente neppure agli uffici centrali della Amministrazione di monitorare con precisione l’attività dei funzionari gerenti la spesa e di conoscere in tempo reale lo stato di realizzazione dei programmi di spesa. Grande difficoltà esiste infatti nella acquisizione di notizie elementari quanto importanti come l’elenco dei funzionari delegati operanti nelle direzioni periferiche; l’elenco degli ordini di accreditamento in contabilità speciale a favore dei funzionari delegati e degli altri accreditamenti ad essi destinati; l’elenco dei pagamenti e degli impegni assunti dai funzionari medesimi, la dimensione delle giacenze di tesoreria risultanti alla chiusura dei pertinenti esercizi.

In sintesi l’attività istruttoria della Corte è stata caratterizzata da una paradossale inversione della fisiologica cronologia del controllo.

Anziché prendere le mosse dalla rappresentazione contabile per giungere ad approfondimenti documentali e fattuali dei risultati conseguiti dalle stazioni gerenti, i riscontri contabili sono stati guidati dalle conoscenze acquisite specificamente e direttamente in una sorta di confronto ex post, utile forse a testare la conformità dei conti, ma non al normale svolgimento della funzione del controllo successivo sulla gestione.

9. Valutazioni sul funzionamento dei servizi di controllo interno nella materia oggetto della presente indagine.

Sulle gestioni oggetto della presente indagine nessun programma di controllo di gestione risulta essere applicato dalla Amministrazione mentre alcune verifiche ispettive sono state disposte dal Servizio Ispettivo[67]. Nei pertinenti rapporti emergono rilievi e osservazioni comuni o congruenti con quelli formulati da questa Corte:

a) tardiva assegnazione di fondi agli uffici gerenti;

b) assenza di programmazione e predefinizione di alcune opere infrastrutturali;

c) immotivato ricorso a procedure semplificate in economia per opere suscettibili di regolare programmazione e assoggettamento a procedura concorsuale;

d) assenza di contabilità giornaliera per lavori in economia[68].

Se l’Amministrazione fosse riuscita a diffondere incisivamente contenuti e prescrizioni, diverse disfunzioni riscontrate avrebbero potuto essere evitate. Quel che emerge tuttavia è la marginalità di tali controlli. Ciò sia in termini di risorse effettivamente assegnate agli ispettori, che di quantità dei processi ispettivi rispetto alle gestioni infrastrutturali in atto nonché, infine, di dimensioni dei lavori oggetto di ispezione. Si nota, infatti, come gli interventi oggetto di dette ispezioni siano di importo e rilevanza strategica assai inferiore di altri (cfr. in proposito par. 7) che presentano accentuati ritardi senza essere stati oggetto di alcuna verifica sul posto.

Probabilmente una programmazione più estesa di verifiche ispettive sulle infrastrutture di maggiore importanza e più lenta esecuzione, una più consistente dotazione di mezzi per gli ispettori, una più assidua e puntuale attività di formazione specifica in questa complessa materia produrrebbero un benefico effetto di stimolo nelle situazioni deteriorate e comporterebbero una informazione più precisa e diffusa.

Accanto al profilo ispettivo, che riguarda il monitoraggio e l’informazione della patologia, dovrebbe operare un sistema di diffusa e generalizzata raccolta di dati nelle forme informaticamente più evolute per le finalità del controllo di gestione e di quello strategico. Sistema che dovrebbe garantire sia alla direzione politica che a quella amministrativa[69] la conoscenza in tempo reale dello stato di attuazione dei programmi e la possibilità di intervenire con le opportune disposizioni organizzative ogniqualvolta emergano forti scostamenti tra programmi e realizzazioni.

In questo campo l’organizzazione appare del tutto embrionale non essendo stato prodotto a questa Corte alcun rapporto informativo sintetico o almeno a campione sullo stato dei programmi infrastrutturali in corso[70].

Le osservazioni della Corte possono essere così sintetizzate:

a) monitoraggi e verifiche su questo tipo di gestioni non sono state previste nella pianificazione dei controlli interni. Alla luce di quanto emerso sarebbe opportuno che con celerità ne venisse disposta l’adozione e specificato l’ufficio deputato a raccogliere ed elaborare i dati nonché i livelli organizzativi incaricati della loro rilevazione e trasmissione;

b) non sono state fatte verifiche di attendibilità sui dati trasmessi all’Autorità dei Lavori Pubblici e alla stessa Corte dei conti. Considerati i difetti di corrispondenza accertati dalla Corte, un apposito nucleo di funzionari dovrebbe essere dedicato a verifiche a campione presso le singole unità organizzative;

c) la realizzazione di ogni progetto di lavori pubblici si presta per sua natura ad essere considerato “prodotto dell’azione amministrativa” secondo la locuzione dell’art. 4 del decreto 286/99 e quindi necessaria unità di rilevazione per valutare strutture operative e funzionari, ad esse appartenenti. Invece né a livello contabile né a livello amministrativo sono stati predisposti strumenti per illustrare costi e modalità di realizzazione dei singoli interventi predisposti nella programmazione;

d) a tal fine il servizio di controllo interno si sarebbe potuto avvalere dei modelli sintetici predisposti dalla Autorità e dalla Corte, i quali abbracciano tutti i momenti più significativi di queste tipologie di gestione. Molti degli elementi contenuti in detti modelli costituiscono – tra l’altro – naturali indicatori specifici di efficacia ed economicità;

e) il progetto di rilevazione dovrebbe essere caratterizzato da periodicità e sufficiente frequenza in modo da consentire quella concomitanza del controllo di gestione, connaturato alla sua strumentalità alla amministrazione attiva.

10. Sintesi delle valutazioni relative alle gestioni controllate.

In modo sintetico gli aspetti emersi dalla descritta attività di controllo possono essere così rappresentati:

A. I tempi della programmazione annuale non vengono quasi mai rispettati di guisa che le gestioni in atto negli esercizi 1999 e 2000 hanno riguardato per la maggior parte progetti inseriti in programmi pregressi mentre quelli della annualità di riferimento sono slittati alle annualità successive.

B. Gran parte dei progetti avviati negli esercizi 1999 e 2000 sono ancora incorso di esecuzione alla data di deferimento della presente relazione. Alcuni sono stati redatti e approvati in esercizi ancora precedenti.

C. Alcune progettazioni, anche esterne, sono state utilizzate a distanza di anni. Ne deriva un grave scollamento tra individuazione del fabbisogno tecnico e inserimento nella programmazione, oltre che incontrovertibili disfunzioni in termini di efficacia e di economicità.

D. La programmazione stessa risulta “capovolta” rispetto ai fisiologici canoni di redazione perché le assegnazioni di risorse ai singoli interventi avvengono con il criterio “a pioggia” piuttosto che secondo mirati parametri di priorità, funzionalità ed esatta stima dei fabbisogni.

E. I progetti interni verificati a campione appaiono di qualità e definitezza inferiore a quelli esterni e non sembrano idonei a definire gli obiettivi tecnici in modo da consentire puntuali riscontri dei risultati.

F. I progetti, anche infrastrutturali, non appaiono corredati da definiti piani di manutenzione delle opere. Ciò comporta un deficit sia in termini di definizione di costi che di coerente copertura degli stessi negli esercizi a venire.

G. Le stazioni gerenti non fissano e comunque non si vincolano ad un cronoprogramma, che prenda a riferimento anche le fasi amministrative, ma si limitano a fissare solo i tempi contrattuali dei lavori: questa appare una importante concausa dei rilevanti tempi di realizzazione dei programmi annuali.

H. Dalla tempistica e dal rapporto tra il valore delle progettazioni esterne e quello dei pertinenti lavori appaltati si evince una non completa utilizzazione delle progettazioni stesse.

I. Come le altre Amministrazioni dello Stato quella della Difesa presenta tempi lunghi nella messa a disposizione del budget a favore dei funzionari gerenti. Né sembra favorire la snellezza dei tempi la forte frammentazione nelle competenze operative, che si è accentuata – malgrado la particolarità dell’ordinamento gerarchico militare - nel corso del lungo iter modificativo del decreto 29/93 (ora incorporato nel decreto 165/01). In particolare, la Direzione Generale Lavori e Demanio e la Ragioneria centrale non appaiono in grado di controllare la utilizzazione delle copiose risorse trasferite agli uffici decentrati.

J. Non è conforme ai principi contenuti negli artt. 16, 19, 21 e 24 della legge-quadro il ricorso, nei casi evidenziati in relazione, al contratto aperto cosiddetto “a quantità indeterminata” nei lavori edili di media complessità.

K. Non è conforme all’art. 154 del regolamento n. 554/99 il ricorso – nei casi evidenziati in relazione - al contratto aperto cosiddetto “a quantità indeterminata” per i lavori di importo superiore a 200.000 euro.

L. Le procedure di gara mostrano in generale esiti contraddittori, contemplando esclusioni di imprese, che almeno in linea astratta non presentano aspetti di anormalità. Buona parte del fenomeno è da imputare tuttavia – come argomentato in relazione – al meccanismo previsto dall’art. 21, comma 1 bis, della legge-quadro, più volte censurato in ambito comunitario.

M. Alcune stazioni appaltanti presentano una partecipazione alle procedure concorsuali notevolmente ridotta. In particolare, per la 5^ Direzione Genio Militare di Padova, in 10 gare su 23 si sono avute meno di dieci imprese partecipanti; per il 1° Reparto operativo di Milano - in 5 gare su 11 - e per la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna, addirittura in 6 su 11, meno di cinque.

N. Le procedure di gara gestite dalla Direzione Genio Marina Militare di Taranto presentano un mercato particolare e ristretto non tanto con riguardo alla media di partecipazione per singole gare, che è una delle più elevate tra le stazioni sottoposte a controllo, ma per la ricorrenza delle stesse ditte nei diversi concorsi e per la assoluta particolarità dei loro comportamenti, analizzati nell’apposito paragrafo.

O. La tempistica della realizzazione dei programmi dimostra una ragguardevole lunghezza delle fasi amministrative, che vanno dalla consegna del progetto alla aggiudicazione e alla consegna dei lavori, e di quelle di verifica tecnica, intercorrenti tra la fine dei lavori e l’approvazione del collaudo e della regolare esecuzione. Paradossalmente il segmento gestorio più breve è quello della realizzazione dei lavori, che si esaurisce in tempi relativamente brevi rispetto alla attuazione complessiva del programma stesso.

P. Risultano contrarie al disposto dell’art. 28 della legge-quadro le gestioni evidenziate in allegato, per le quali sono stati superati i tempi di 3 e 6 mesi rispettivamente previsti per l’approvazione del certificato di collaudo e di regolare esecuzione.

Q. La gestione contabile delle opere assoggettate a controllo – contrariamente alla ratio legis della legge 94/97 - non appare improntata al principio della rappresentazione aggregata e significativa e sembra, di contro, aver perso il carattere analitico della contabilità tradizionale, con grave lesione del principio di trasparenza. Nella fase istruttoria l’unica proficua utilizzazione è consistita nella ricerca - all’interno del disaggregato caleidoscopico dei diversi tipi di contabilità adottati - dei fatti già accertati per strade documentali alternative.

R. L’assenza di un controllo di gestione sia in termini astratti (previsione regolamentare o in sede di pianificazione dei controlli) che concreti su questo tipo di gestioni pregiudica irrimediabilmente le potenzialità autocorrettive della amministrazione. La conoscenza di alcuni dei fenomeni disfunzionali segnalati e dei rischi di una loro reiterazione in apparati similari, operanti in parallelo alle strutture sottoposte a controllo, avrebbe certamente indotto l’amministrazione a valutare l’opportunità di alcuni rimedi: maggiore formazione e responsabilizzazione dei funzionari deputati alle rilevazioni; opportunità di rotazione degli incarichi di direzione di alcuni uffici tecnici ove l’eccessiva uniformità del mercato e delle procedure negoziali lascia quanto meno trasparire una scarsa attenzione ai profili di trasparenza, di tempestività, nonché di efficacia; creazione di banche dati centrali per finalità di controllo e di impulso, etc.

S. Nel biennio oggetto di indagine si è verificato un marginale incremento complessivo del ricorso al sistema di esecuzione delle opere in economia, imputabile probabilmente anche alla nuova formulazione dell’art. 24 della legge-quadro, che ha consentito per il Genio Militare deroghe alla disciplina generale.

T. Le perizie di variante appaiono complessivamente contenute in percentuali fisiologiche rispetto agli importi contrattuali, ma un giudizio complessivo sul fenomeno non può essere dato a causa del notevole ricorso all’istituto del contratto a quantità variabile, che costituisce una sorta di “variazione continua”, non soggetta alle rigide procedure approvative delle varianti stesse e quindi difficilmente misurabile.

U. Quanto al grado di conformazione del complesso delle gestioni esaminate ai principi della concorrenza, il lusinghiero dato statistico relativo alla adozione della asta pubblica risulta fortemente temperato -con riguardo ai comportamenti delle imprese accertati attraverso il campione - dalla partecipazione media delle altre stazioni appaltanti e dagli effetti “alquanto anomali” della esclusione automatica (detti fenomeni non sono tuttavia direttamente collegati al comportamento tenuto dalla Amministrazione, che pure dovrebbe vigilare in modo maggiore sul ripetersi di certi esiti concorsuali).

V. Sotto il profilo della efficacia e della conseguente capacità di uniformare i risultati agli obiettivi, i lunghissimi tempi del procedimento e dei sub procedimenti di realizzazione giustificano un giudizio complessivamente negativo.

11. Osservazioni sull’impatto e la coerenza della vigente legislazione.

L’indagine di cui si riferisce ha permesso di mettere in luce alcuni aspetti di influenza diretta e determinante della legislazione sulle modalità di esercizio della attività amministrativa e contrattuale della Amministrazione.

Le predette considerazioni riguardano soprattutto gli effetti della legge 415/98 e del regolamento n. 554/99, entrati in vigore proprio nel biennio 1999-2000, determinando la significativa variazione di alcuni parametri gestionali acclarati nel corso degli esercizi precedentemente controllati. Anche i nuovi principi in materia di rapporti tra direzione politica e gestione amministrativa e l’aumento del decentramento gestionale hanno influito sulla rappresentazione contabile dei fatti valutati.

Gli effetti più rilevanti della legislazione nella particolare materia oggetto della presente indagine possono essere così sintetizzati:

a) si è registrato un indubbio sviluppo del decentramento e del trasferimento delle risorse nelle strutture periferiche. A questo processo, influenzato – sia pure nella conservata particolarità dell’ordinamento militare – dai principi contenuti nel decreto legislativo n. 29/93 e successive modifiche, non ha fatto seguito il rafforzamento di una rete di monitoraggio e di acquisizione di conoscenze a livello centrale, in grado di presentare alla direzione politica un quadro aggregato – almeno dal punto di vista economico-finanziario - dei risultati complessivamente raggiunti sul territorio nazionale;

b) l’incremento della utilizzazione dell’istituto dei lavori in economia rispetto agli esercizi precedenti è almeno in parte riconducibile alla norma introdotta nel corpo del previgente testo dell’art. 24 della legge-quadro, la quale riconosce esplicitamente il carattere di specificità dei lavori dell’Amministrazione della Difesa, in particolare del Genio Militare. E’ meritevole di attenzione il fenomeno per cui la utilizzazione dei lavori in economia non sia cresciuta solo con riguardo alla amministrazione diretta delle opere del Genio Militare, bensì si sia estesa ai cottimi delle altre stazioni appaltanti. Evidentemente la liberalizzazione delle modalità di affidamento dei lavori del Genio Militare è stata intesa come una indiretta inversione di tendenza nei riguardi dell’applicazione del principio di concorrenza anche in settori di intervento che la norma derogatoria certamente non contempla;

c) il progressivo aumento della incidenza percentuale della procedura del pubblico incanto a discapito della licitazione privata, all’interno della più vasta categoria delle procedure concorsuali, è riconducibile non tanto alla novella del 1998 bensì ad un processo di riflessione indotto dalla legge 216/95 la quale, nel riformulare l’art. 23 della legge-quadro, ha stabilito che “alle licitazioni private per l’affidamento di lavori pubblici di qualsiasi importo sono invitati tutti i soggetti che ne abbiano fatta richiesta e che siano in possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal bando”. Ciò ha comportato la impossibilità di effettuare la selezione dei concorrenti, come accade nelle procedure ristrette disciplinate dalle direttive comunitarie sugli appalti. Nella buona sostanza la licitazione privata assume nell’ordinamento dei lavori pubblici la sembianza di procedura aperta con duplice modalità di presentazione della candidatura e dell’offerta. E’ evidente come una siffatta mutazione abbia indotto le amministrazioni più attente come il Ministero della Difesa a privilegiare l’asta pubblica, la quale consente maggiore speditezza e trasparenza (non sufficienti tuttavia a dissipare i dubbi emersi dalla analisi delle procedure di gara), a parità di caratteristiche “aperte”;

d) il meccanismo di esclusione automatica previsto dall’art. 21, comma 1 bis, oltre ad essere contrario ai principi comunitari in materia di libera concorrenza negli appalti (cfr. in proposito la giurisprudenza citata nel relativo paragrafo), produce risultati anomali sia con riguardo al comportamento delle imprese concorrenti, che alla verifica di economicità dei prezzi. Esso provoca, inoltre, notevoli appesantimenti procedimentali alle verifiche sulle imprese che hanno contribuito a determinare la media di esclusione;

e) la introduzione da parte dell’art. 154 del regolamento n. 554/99 del contratto aperto, in disparte ogni considerazione sul possibile vizio di delega, ha incrementato – anche oltre i limiti consentiti da detta norma - l’adozione di progetti carenti sotto il profilo della definizione, se non addirittura della stessa identità dell’opera, nonché di fattispecie contrattuali poco trasparenti in ordine alla gestione della spesa, delle soluzioni tecniche e delle possibilità di verifica finale;

f) in sintesi gli effetti meno positivi della regolazione si evidenziano non certo in relazione all’impatto dei principi-obiettivo della legge-quadro contenuti nell’art. 1 bensì con riguardo alle norme derogatorie di detti principi, le quali possono favorire interpretazioni e prassi elusive. Quanto detto induce a confermare le raccomandazioni di cautela, più volte riferite dalla Corte al legislatore[71], circa la utilizzazione delle tecniche di deroga ai principi generali.

IL MAGISTRATO RELATORE

Cons. Aldo Carosi

[1] Avvertenza: il valore delle spese tecniche, degli importi dei lavori, degli stati di avanzamento è espresso in lire e depurato dell’IVA. I dati illustrativi delle gestioni – molte delle quali ancora in corso – sono aggiornati alla data di deliberazione della presente relazione.

[2] Peraltro a tutt’oggi non emanato.

[3] E’ fuor di discussione che a livello strategico l’Amministrazione della Difesa, fin dalla entrata in vigore della legge-quadro e in conformità alle osservazioni contenute nei precedenti referti della Corte, abbia affermato una applicazione fedele dei nuovi istituti. E’ però mancato, come si osserva in prosieguo della presente relazione, un’opera di vigilanza-esplicazione nei riguardi delle stazioni appaltanti, affinché non siano conservate o riesumate prassi antecedenti alla Riforma, collidenti con la stessa e con incontrovertibili principi di sana amministrazione (cfr. in tal senso quanto successivamente riferito sull’uso praticato del contratto a quantità indeterminata e sulla mancata tenuta del giornale dei lavori). Una funzione di tal genere è stata espressamente assunta solo da ISPEDIFE ma per contesti e fattispecie assai marginali (generalmente in materia di spese eseguite in economia), mentre sembrano maturi i tempi per la emanazione di direttive dettagliate e la impostazione di speculari meccanismi di rilevazione a rete per supportare i compiti del servizio di controllo interno.

[4] Ad ogni buon conto se ne riproduce qui di seguito l’elenco: a) Sussistenza di standards tecnici ed economici, nazionali e comunitari, relativi alla tipologia del lavoro realizzato; b) Esistenza di prassi di verifica della capacità del progetto a conseguire gli standards prestazionali prefissati; c) Esistenza di elaborati tecnici utili a confrontare, sul piano della economicità, gli effetti prefissati ad un determinato costo con le possibili alternative progettuali (a parità di effetti ma con diverso costo); d) Esistenza di parametri di misurazione del grado di conseguimento degli obiettivi in concreto realizzati rispetto a quelli previsti dal progetto in termini di conseguimento delle proiezioni e previsioni in questo contenute; e) Esistenza di parametri di misurazione degli scostamenti prestazionali ed economici fra previsione e realizzazione e di metodologie per l’eventuale correzione; f) Esistenza di studi di compatibilità dei costi gestionali dell’opera realizzata con le disponibilità di bilancio, evidenziando eventuali profili di sovradimensionamento dell’opera.

[5] Per la formulazione delle proposte cfr. artt. 10 e segg. R.D. 17 marzo 1932, n. 365.

[6] Direzione Generale dei Lavori e del Demanio, relazione annuale 1999, trasmessa con nota in data 15 gennaio 2001, prot. n. 192, e Circ. 12 aprile 1995, prot. n. 2/2633/7-2-1/95, cit., pag. 4, lett. C).

[7] Gli elementi programmatici di dettaglio vengono elaborati dagli enti programmatori in attuazione degli indirizzi contenuti nel “Documento programmatico provvisorio per l’avvio dell’esercizio finanziario”, redatto a seguito della presentazione del disegno di legge di bilancio. Dopo l’approvazione della legge di bilancio, viene redatto il “Documento programmatico” definitivo, che contiene la ripartizione delle quote dei fondi, per il successivo impiego operativo, a favore degli Stati Maggiori e dell’Ufficio del Segretario Generale. Gli obiettivi ed i programmi per l’anno 1999 sono stati approvati con D.M. 8 gennaio 1999.

[8] Ai sensi dell’art. 3 del D. Lgs.vo 28 dicembre 1998, n. 496, i comandanti delle regioni militari territoriali, dei dipartimenti marittimi e delle regioni aeree, nonché gli ufficiali generali ed i colonnelli delle forze armate preposti ad organismi militari provvisti di autonomia amministrativa esercitano i poteri di spesa nei limiti dei fondi loro assegnati per la realizzazione di ciascun programma. Cfr., inoltre, gli artt. 62 e segg. del R.D. 10 febbraio 1927, n. 443, art. 12 del R.D. 2 febbraio 1928, n. 263, artt. 8 e 389 e segg. D.P.R. 5 giugno 1976, n. 1076.

[9] Modifica il D.P.R. 18 novembre 1965, n. 1478, sulla riorganizzazione degli uffici centrali del Ministero della Difesa, ed il D.M. 30 settembre 1966, recante la costituzione, l’ordinamento e le attribuzioni della Direzione Generale dei lavori, del demanio e dei materiali del genio del Ministero della Difesa.

[10] L’attuale disciplina della Direzione Generale dei Lavori e del Demanio è contenuta nel D.M. 26 gennaio 1998, pubblicato nella G.U. 6 aprile 1998, n. 80, S.O.

[11] Modifica la L. 20 febbraio 1981, n. 30, istitutiva di Direzioni di amministrazione dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica.

[12] La complessa opera di riforma delle Forze Armate appare ancora in divenire, come si evince dagli artt. 20 e segg. del D. Lgs.vo 30 luglio 1999, n. 300, e dal D.P.R. 25 ottobre 1999, n. 556, concernente le attribuzioni dei vertici militari.

[13] La descrizione dell’oggetto dei menzionati capitoli di bilancio è riportata nell’Allegato n. 1/99/00.

[14] Per la classificazione dei lavori in ordinario mantenimento, in minuto mantenimento, in lavori di miglioramento e per nuove costruzioni, cfr. artt. 3 e segg. cit. R.D. n. 365/1932.

[15] Cfr. Allegato n. 1/99/00. I dati finanziari riferiti sono stati attinti dal sistema informatico integrato Corte dei conti – RGS e dal bilancio consuntivo del Ministero della Difesa, relativo agli esercizi 1999 e 2000.

[16] Cfr. ancora Allegato n. 1/99/00.

[17] Per la fonte dei dati finanziari cfr. nota n. 16.

[18] Sul punto cfr. più diffusamente i criteri individuati nella del. 48/96 riportati in precedente nota.

[19] Cfr. Allegato n. 1/99.

[20] Cfr. Allegati nn. 1/99.

[21] Vedi sempre Allegati nn. 1/99.

[22] Cfr. Allegato n. 2/00 * 2 a 2b 2c.

[23] Cfr. Allegato n. 1/00. Sulle modalità di determinazione dei progetti si rinvia al successivo paragrafo “Valutazioni sul funzionamento dei servizi di controllo interno nella materia oggetto della presente indagine”.

[24] Cfr. in proposito All. n. 1/00.

[25] Art. 154 (Lavori di manutenzione): “1.Qualora, nel caso di contratti aperti relativi a lavori di manutenzione, l’importo dei lavori da eseguire ecceda l'importo contrattuale il direttore dei lavori dà comunicazione al responsabile del procedimento per le opportune determinazioni. Il responsabile del procedimento può autorizzare l'ulteriore spesa, fino ad un totale complessivo pari all'originario importo posto a base di gara e comunque non superiore a 200.000 Euro.

2. Sono contratti aperti gli appalti in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessità della stazione appaltante”.

[26] Laddove questo abbia – a sua volta – un sufficiente livello di definizione. Ma sul punto vedi quanto successivamente argomentato sul contratto a quantità indeterminata.

[27] Si riporta, di seguito, descrizione, valore e data delle gare relative a contratti aperti di valore superiore ai 200.000 euro:

1. Taranto – Area M. Piccolo – Zona 4; L. 600 milioni; 24/10/2000.

2. Taranto – Area Buffoluto – Zona 5; L. 400 milioni; 18/10/2000.

3. Taranto – Area portuale – Zona 6; L. 600 milioni; 26/10/2000.

4. Taranto – Area Sistemazioni logistiche città – Zona 10; L. 600 milioni; 10/10/2000.

5. Brindisi – Area Vittoria – Zona 1; L. 500 milioni; 10/10/2000.

6. Brindisi – Area Base navale – Zona 2; L. 500 milioni; 27/9/2000.

7. Brindisi – Area Carlotto – Zona 3;L. 600 milioni; 29/9/2000.

[28] Cfr. per tutte la relazione tecnica MARINARSEN – Brindisi, n. 17/99, inerente ai lavori di risanamento conservativo di immobili vari e relative coperture – cap. 2802/SMM – E:F. 1999.

[29] Cfr. Allegato n. 2/00/7: V Direzione Genio Militare – Padova (lavori nn. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11; dal n. 12 al n. 23); e Allegato n. 2/00/3: Comando Generale Arma dei Carabinieri (lavori nn. 5, 6, 11, 12, 22).

[30] Cfr. Allegato n. 2/00/4: III Reparto Operativo Infrastrutture – Bari, lavori di cui al n. 2; e Allegato n. 2/00/1: Direzione Generale dei Lavori e del Demanio – Roma (lavori n. 11, 16).

[31] Cfr. Allegato n. 2/99/A.

[32] Cfr. Allegato n. 2/99/B.

[33] Cfr. Allegato n. 2/99/B.

[34] Cfr. Allegati n. 2/00* 2 a , 2b, 2c.

[35] Singolare all’uopo appare il dato certificato dalla 1^ Direzione Genio Militare di Torino, che dichiara di avere utilizzato il criterio dell’offerta economicamente vantaggiosa per un valore complessivo di circa 3,5 mld., pari all’ammontare dei lavori affidati a cottimo, per i quali dichiara altresì di avere affidato il massimo ribasso e, in alcuni casi, di non aver bandito neppure gara informale.

[36] Cfr. Allegati n. 2/00* 2 a, 2b, 2c . L’elenco analitico dei valori medi è il seguente:

Direzione lavori genio per la Marina di Taranto: L. 606.690.000

Direzione Generale dei Lavori e del Demanio di Roma L. 4.970.007.000

I° Reparto Operativo Infrastrutture di Milano L. 578.661.000

III° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari L. 698.778.000

V^ Direzione Genio Militare di Padova L. 384.036.000

Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri di Roma L. 1.517.954.000

VI^ Direzione Genio Militare di Bologna L. 504.607.000

[37] Salvo 2 casi per la Direzione Generale dei lavori e del Demanio di Roma nei quali si ha uno scostamento del 100% e un caso per il I° ROI di Milano con uno scostamento del 70%.

[38] Cfr. Allegato n. 2/00. * 2 a, 2b, 2c

[39] Cfr. Delibere nn. 96/97 e 81/98.

* 2 a, 2b, 2c

[40] Cfr. in proposito allegato 2/00/2.

[41] Cfr. per tutte Sez. controllo Stato n. 96/97 e 81/98, peraltro a suo tempo trasmesse alla Direzione XV della Commissione Europea.

[42] Il meccanismo della media matematica è stato più volte variato nel corso degli ultimi anni: si ricordano in proposito la prima formulazione dell’art. 21, comma 1 bis, della legge-quadro introdotto dalla legge-quadro, che dette luogo a due decreti ministeriali con cadenza annuale e quella attuale novellata dalla legge 415/98, che si riporta ad ogni buon conto: “Nei casi di aggiudicazione di lavori di importo pari o superiore a 5 milioni di ECU con il criterio del prezzo più basso di cui al comma 1, l'amministrazione interessata deve valutare l'anomalia delle offerte di cui all'articolo 30 della direttiva 93/37/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993,(c) relativamente a tutte le offerte che presentino un ribasso pari o superiore alla media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media. A tal fine la pubblica amministrazione prende in considerazione entro il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione delle offerte esclusivamente giustificazioni fondate sull'economicità del procedimento di costruzione o delle soluzioni tecniche adottate o sulle condizioni particolarmente favorevoli di cui gode l'offerente, con esclusione, comunque, di giustificazioni relativamente a tutti quegli elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori sono rilevabili da dati ufficiali. Le offerte debbono essere corredate, fin dalla loro presentazione, da giustificazioni relativamente alle voci di prezzo più significative, indicate nel bando di gara o nella lettera d'invito, che concorrono a formare un importo non inferiore al 75 per cento di quello posto a base d'asta. Relativamente ai soli appalti di lavori pubblici di importo inferiore alla soglia comunitaria, l'amministrazione interessata procede all'esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentino una percentuale di ribasso pari o superiore a quanto stabilito ai sensi del primo periodo del presente comma. La procedura di esclusione automatica non è esercitabile qualora il numero delle offerte valide risulti inferiore a cinque”.

[43] Cfr. in tal senso, sentenze 3 ottobre 2000, causa C-380/98, University of Cambridge, Racc. pag. I-8035, punti 16 e 17, e 1° febbraio 2001, causa C-237/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-939, punti 41 e 42

[44] Cfr. sentenze 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo, Racc. pag. 1839, punti 19 e 21, e 18 giugno 1991, causa C-295/89, Donà Alfonso, Racc. pag. I-2967, punti 1 e 2 del dispositivo.

[45] Dati di fonte ANCE – 29 gennaio 2002.

[46] Occorre ricordare come in detta statistica non compaiano tutti gli appalti affidati a trattativa privata, le grandi concessioni sopravvissute alla legge-quadro, i cottimi e i lavori in diretta amministrazione. Tutti questi istituti alternativi alla pubblica gara ammontano a valori notevoli, sia pure disomogenei con riguardo alle diverse stazioni appaltanti (cfr. tra le altre delibere Sez. controllo n. 96/97 e 81/98), di tal che la marginalità degli appalti affidati con procedura comunitaria ne risulta aggravata.

[47] il quale recita “1. Se la licitazione privata è aggiudicata con il metodo dell'offerta a prezzi unitari, alla lettera d'invito è allegata la lista delle lavorazioni e forniture previste per la esecuzione dell’opera o dei lavori composta da sette colonne. Nella lista, vidimata in ogni suo foglio dal responsabile del procedimento, sono riportati per ogni lavorazione e fornitura, nella prima colonna il numero di riferimento dell’elenco delle descrizioni delle varie lavorazioni e forniture previste in progetto, nella seconda colonna la descrizione sintetica delle varie lavorazioni e forniture, nella terza colonna le unità di misura, nella quarta colonna il quantitativo previsto in progetto per ogni voce.

2. Nel termine fissato con la lettera di invito, i concorrenti rimettono alla stazione appaltante, unitamente agli altri documenti richiesti, la lista di cui al comma 1 che riporta, nella quinta e sesta colonna, i prezzi unitari offerti per ogni lavorazione e fornitura espressi in cifre nella quinta colonna ed in lettere nella sesta colonna e, nella settima colonna, i prodotti dei quantitativi risultanti dalla quarta colonna per i prezzi indicati nella sesta. Il prezzo complessivo offerto, rappresentato dalla somma di tali prodotti, è indicato dal concorrente in calce al modulo stesso unitamente al conseguente ribasso percentuale rispetto al prezzo complessivo posto a base di gara. Il prezzo complessivo ed il ribasso sono indicati in cifre ed in lettere. In caso di discordanza prevale il ribasso percentuale indicato in lettere.

3. Nel caso di discordanza dei prezzi unitari offerti prevale il prezzo indicato in lettere. Il modulo è sottoscritto in ciascun foglio dal concorrente e non può presentare correzioni che non sono da lui stesso espressamente confermate e sottoscritte.

4. In caso di pubblico incanto, il bando di gara contiene l'indicazione dei giorni e delle ore in cui gli interessati possono recarsi presso gli uffici della stazione appaltante per ritirare copia della lista delle lavorazioni e forniture di cui al comma 1.

5. Nel caso di appalto integrato nonché nel caso di appalti i cui corrispettivi sono stabiliti esclusivamente a corpo ovvero a corpo e a misura, la lista delle quantità relative alla parte dei lavori a corpo posta a base di gara ha effetto ai soli fini dell'aggiudicazione; prima della formulazione dell'offerta, il concorrente ha l'obbligo di controllare le voci riportate nella lista attraverso l'esame degli elaborati progettuali, comprendenti anche il computo metrico, posti in visione ed acquisibili. In esito a tale verifica il concorrente è tenuto ad integrare o ridurre le quantità che valuta carenti o eccessive e ad inserire le voci e relative quantità che ritiene mancanti, rispetto a quanto previsto negli elaborati grafici e nel capitolato speciale nonché negli altri documenti che è previsto facciano parte integrante del contratto, alle quali applica i prezzi unitari che ritiene di offrire. L'offerta va inoltre accompagnata, a pena di inammissibilità, da una dichiarazione di presa d'atto che l'indicazione delle voci e delle quantità non ha effetto sull'importo complessivo dell'offerta che, seppure determinato attraverso l'applicazione dei prezzi unitari offerti alle quantità delle varie lavorazioni, resta fisso ed invariabile ai sensi degli articoli 19, comma 4 e 21, comma 1, della Legge. I termini per la presentazione dell’offerta previsti dall’articolo 79, comma 5, sono maggiorati della metà.

6. Nel giorno e nell'ora stabiliti nel bando di gara, l'autorità che presiede la gara apre i plichi ricevuti e contrassegna ed autentica le offerte in ciascun foglio e le eventuali correzioni apportate nel modo indicato nel comma 5; legge ad alta voce il prezzo complessivo offerto da ciascun concorrente ed il conseguente ribasso percentuale e procede all’aggiudicazione in base al ribasso percentuale indicato in lettere ai sensi di quanto previsto all’articolo 89, commi 2 e 4.

7. La stazione appaltante, dopo l’aggiudicazione definitiva e prima della stipulazione del contratto, procede alla verifica dei conteggi presentati dall’aggiudicatario tenendo per validi e immutabili i prezzi unitari e correggendo, ove si riscontrino errori di calcolo, i prodotti o la somma di cui al comma 2. In caso di discordanza fra il prezzo complessivo risultante da tale verifica e quello dipendente dal ribasso percentuale offerto tutti i prezzi unitari sono corretti in modo costante in base alla percentuale di discordanza. I prezzi unitari offerti, eventualmente corretti, costituiscono l’elenco dei prezzi unitari contrattuali.

8. Le sedute di gara possono essere sospese ed aggiornate ad altra ora o ad un giorno successivo salvo che nella fase di apertura delle buste delle offerte economiche”.

[48] Mette conto illustrare questa considerazione con le parole del Giudice Comunitario (. Sentenza della Corte di Giustizia Sesta Sezione del 27 novembre 2001 nei procedimenti riuniti C-285/99 e C-286/99. “….alcuni degli offerenti di cui trattasi nelle cause principali hanno tuttavia sostenuto che un meccanismo di calcolo della soglia di anomalia basato sulla media delle offerte per un determinato appalto rischierebbe di essere falsato da offerte non corrispondenti ad una volontà effettiva di contrattare, ma intese unicamente ad influenzare il risultato di tale calcolo. Pertanto, la concorrenza potrebbe essere falsata, poiché si verificherebbe che alcuni offerenti cercano di presentare non la migliore offerta possibile, ma quella che, in particolare sulla base di criteri statistici, ha secondo ogni probabilità la maggiore possibilità di essere la prima tra le offerte non sospette, alla quale viene automaticamente aggiudicato l'appalto.

Di sicuro il risultato al quale perviene un meccanismo di calcolo della soglia di anomalia basato sulla media delle offerte può essere notevolmente influenzato da pratiche come quelle descritte al punto precedente, il che sarebbe incompatibile con gli obiettivi perseguiti dalla direttiva, quali definiti ai punti 34-36 della presente sentenza. Perciò, affinché l'effetto utile della direttiva sia pienamente preservato, tale risultato non deve essere immutabile e deve poter essere riconsiderato dall'amministrazione aggiudicatrice se ciò risulta necessario in considerazione in particolare del livello della soglia di anomalia delle offerte applicata in appalti analoghi e degli insegnamenti che si ricavano dall'esperienza comune.

Ne deriva che, sebbene, come è stato ricordato ai punti 45 e 47 della presente sentenza, sia giurisprudenza costante che il diritto comunitario si oppone all'esclusione d'ufficio dagli appalti di lavori pubblici di talune offerte determinate secondo un criterio matematico, per contro, il diritto comunitario non si oppone, in via di principio, a che un criterio matematico, quale la soglia di anomalia applicata nelle cause principali, venga utilizzato al fine di determinare quali offerte appaiano anormalmente basse, purché, tuttavia, il risultato al quale perviene l'applicazione di tale criterio non sia immutabile e sia rispettato il requisito di una verifica in contraddittorio di queste offerte conforme all'art. 30, n. 4, della direttiva ”.

[49] Art. 10, comma 1 quater: “I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, prima di procedere all’apertura delle buste delle offerte presentate, richiedono ad un numero di offerenti non inferiore al 10 per cento delle offerte presentate, arrotondato all'unità superiore, scelti con sorteggio pubblico, di comprovare, entro 10 giorni dalla data della richiesta medesima, il possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa, eventualmente richiesti nel bando di gara, presentando la documentazione indicata in detto bando o nella lettera di invito. Quando tale prova non sia fornita, ovvero non confermi le dichiarazioni contenute nella domanda di partecipazione o nell’offerta, i soggetti aggiudicatori procedono all'esclusione del concorrente dalla gara, alla escussione della relativa cauzione provvisoria e alla segnalazione del fatto all'Autorità per i provvedimenti di cui all'articolo 4, comma 7, nonché per l'applicazione delle misure sanzionatorie di cui all'articolo 8, comma 7. La suddetta richiesta è, altresì, inoltrata, entro dieci giorni dalla conclusione delle operazioni di gara, anche all’aggiudicatario e al concorrente che segue in graduatoria, qualora gli stessi non siano compresi fra i concorrenti sorteggiati, e nel caso in cui essi non forniscano la prova o non confermino le loro dichiarazioni si applicano le suddette sanzioni e si procede alla determinazione della nuova soglia di anomalia dell’offerta ed alla conseguente eventuale nuova aggiudicazione”.

[50] I dati riferiti nel presente paragrafo sono riportati nell’Allegato n. 5/99.

[51] Si consideri, ad esempio, che la Direzione Generale dei Lavori e del Demanio, che gestisce la parte predominante dei lavori pubblici, non ha fornito i dati concernenti il 1998 (mod. C) e che, di conseguenza, il valore dei lavori monitorati nel 1999 è il triplo di quelli monitorati per il 1998.

[52] La ipertrofia temporale nella attuazione dei programmi – oltre che ai motivi di natura gestionale imputabile alle singole stazioni gerenti – va attribuita anche alla esasperante lentezza nella assegnazione dei singoli budget. Rileva in proposito ISPEDIFE che “Al riguardo, ho rilevato che diverse assegnazioni di fondi relative all'E.F. 1999 risultano inoltrate all'Ente erogatore (Direzione di Amministrazione della 3^ Regione aerea) nella parte terminale dell'anno finanziario 1999 ed alcune addirittura oltre il 31/12/1999 (vedasi allegato n°6/C). Ciò ha costituito per il servizio Amministrativo dell'Ente in ispezione causa di difficoltà ad operare in modo corretto nei procedimenti amministrativi, con rischio di una non proficua utilizzazione dei fondi. Ho invitato, pertanto, il comandante ad interessare l'Ente erogatore (Direzione di Amministrazione del Comando 3^Regione aerea ) al fine di evitare in futuro tardive assegnazioni di fondi”( Ministero della Difesa - Ufficio centrale per le ispezioni amministrative- Relazione sull'ispezione diretta ordinaria amministrativa-contabile, eseguita dall'Ispettore centrale Col. C.C. r.n. S.P.E. Romano Masala, presso il quartier generale della 3^ regione aerea aeroporto Bari Palese, effettuata dal 15 febbraio al 31 marzo 2000 - " Anticipazioni e rendiconti - pag. 39).

[53] Cfr. Allegato 4/99. Il dato più elevato (pari a 738 giorni) andrebbe tuttavia emendato da alcuni errori commessi nelle attestazioni, nelle quali non sono stati depurati i tempi intercorrenti tra la fine dei lavori e la emissione del certificato di collaudo o di regolare esecuzione. Ciò facendo la media globale si avvicinerebbe di molto ai 327 giorni emergenti nell’esercizio 1998.

[54] Cfr. in proposito allegato n. 5/00.

[55] Tempo intercorso tra consegna del progetto e aggiudicazione compreso tra uno e due anni:

Direzione generale dei Lavori e del Demanio di Roma

- Lavoro n. 4 (numerazione da allegati 2/00) – Aeroporto Pratica di Mare – Realizzazione hangar e appendice

- Lavoro n.9 – Amendola – Opere infrastrutturali per sistema spada

- Lavoro n. 16 – NIPS – Località varie – manutenzione strade interne depositi isolati POL

- Lavoro n. 20 – Appalto integrato per esecuzione intervento messa in sicurezza e conservativi linea POL NIPS

- Lavoro n. 32 – Ammodernamento e rinnovamento casermette 2D e “S” per esigenze VFP Cas. Monfenera Cagliari

- Lavoro n. 35 – Ristrutturazione e riconfigurazione palazzina ex CIMAR per esigenze Marisardegna,ecc.

- Lavoro n. 36 – Rifacimento e adeguamento alle norme vigenti della cucina Maridist e ristrutturazione e ampliamento uffici Marigenimil – Base navale – Cagliari

1° Reparto Operativo Infrastrutture

- Lavoro n. 1 – Cameri – Deposito munizioni Ticino – Rifacimento impianto antincendio

- Lavoro n. 2 – Aeroporto Rivolto – Adeguamento impiantistico strutturale cabine elettriche nn.12, 75, 76 di P.G./Z.O. e n. 2 di P.G./D.M. e n. 10 di P.G./D.C.

3° Reparto Operativo Infrastrutture

- Lavoro n. 4 – 30/0210 – 61 stormo Lecce – Bonifica serbatoi DC e adeguamento copertura bracci di carico 1 lotto

- Lavoro n. 7 – 30/0061 – 31 GRAM Jacotenente – Adeguamento della zona operativa alla trasformazione del sito in testata radar remota

- Lavoro n. 9 – 30/0048 – 32° stormo Amendola – Costruzione di un corpo di fabbrica per ampliamento di una sala briefingù

Direzione Genio M.M. Taranto

- Lavoro n. 2 – Taranto – Base Navale – Risanamento impianti sportivi e ristrutturazione tribuna campo di calcio

- Lavoro n. 4 – Brindisi – Grupanf – Ristrutturazione capannone officina Brancasi Nord

- Lavoro n. 8 – Taranto – Maridipart – Manutenzione e miglioramento immobili ed impianti destinati ad uso militare – Area Buffolotto – Zona 5

- Lavoro n. 14 – Taranto – Marispedal – Ristrutturazione e adeguamento alle norme vigenti di vari fabbricati del comprensorio

- Lavoro n. 16 – Taranto – Maridipart – Ripristino prospetti castello Aragonese (2° lotto)

Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri:

- Lavoro n. 8 – Lavori per l’adeguamento degli impianti elettrici (L.46/90) presso l’area demaniale militare di Napoli

- Lavoro n. 11 – Adeguamento e completamento degli impianti elettrici alle norme CE presso la caserma Vittorio Veneto di Genova

Tempo intercorso tra consegna del progetto e aggiudicazione compreso tra due e tre anni:

Direzione generale dei Lavori e del Demanio di Roma

- Lavoro n. 12 – Riabilitazione hangar n. 48 di P.G. e appendice n. 49 di P.G. – Aeroporto di Cervia

3° Reparto Operativo Infrastrutture di Bari:

- Lavoro n. 8 – 30/057 – 36° stormo Gioia del Colle – Ampliamento e ristrutturazione autoreparto

Direzione Genio M.M. Taranto

- Lavoro n. 3 – Brindisi – Marinarsen Risanamento conservativo immobili e relative coperture

Tempo intercorso tra consegna del progetto e aggiudicazione compreso tra tre e quattro anni:

Direzione generale dei Lavori e del Demanio di Roma

- Lavoro n. 3 – Ferrara Z.L. costruzione di n. 2 palazzine alloggi tipo “C” per il personale militare con famiglia

- Lavoro n. 13 – Ferrara Z.L. costruzione di n. 3 palazzine alloggi per il personale militare con famiglia

- Lavoro n. 14 – Ampliamento officina meccanica 1010 di P.G. – Aviano (PN)i

[56] Cfr. All.n. 5/00/1 - Direzione Genio Militare di Torino: “lavori di completamento e revisione impianto elettrico Morelli di Popolo”.

[57] Cfr. All. n. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio Roma “Lavori di adeguamento tornado" (aggiudicati nel 1988);“Ristrutturazione rete elettrica” "(aggiudicati nel 1988); “Costruzione palazzina mensa Caserma Gioppi" (aggiudicati nel 1988); “Costruzione fabbricato accasermamento truppa" (aggiudicati nel 1988); “Ripristino e manutenzione alloggi Cas. Cascino" (aggiudicati nel 1988); “Ristrutturazione cucina truppa Cas. Zannettelli” (aggiudicati nel 1989); "Costruzione alloggi ufficiali" (aggiudicati nel 1990); "Lavori di adeguamento al MRCA costruzione di un deposito di munizioni 1°lotto" (aggiudicati nel 1990); "Demolizione e costruzione fabbricati n. 6 I.G:M. Novoli" (aggiudicati nel 1990); "Realizzazione nuova stazione radio Immobile Forte a Castellana" (aggiudicati nel 1990); “Risanamento impianti elettrici. 1° lotto Palazzo S: Caterina" (aggiudicati nel 1991); "Costruzione palazzina n. 22 alloggi Villa Harens" (aggiudicati nel 1991); "Lavori di riabilitazione rete di distribuzione idrica " (aggiudicati nel 1992); "Ampliamento officina motori ed appendici " (aggiudicati nel 1992); "Ristrutturazione rete elettrica" (aggiudicati nel 1992).

Cfr. All. 5/00/1 - 1^ Direzione Genio Militare di Torino: "Sistemazione corpo di guardia Alice Castello Vercelli"(aggiudicati nel 1990); "Rifacimento impianti elettrici Cas. Bixio Casale Monferrato" (aggiudicati nel 1993).

[58] Cfr. All. 5/00/1- 1^ Direzione Genio Militare di Torino: "Rifacimento impianti elettrici - Caserma Bixio Casale Monferrato (804 giorni);“lavori di completamento e revisione impianto elettrico Morelli di Popolo”(4.078 giorni); Ristrutturazione 2° e 3° piano fabbricato servizi ex spianata – Torino (376 giorni).

All. 5/00/2 - 5^ Direzione Genio Militare Padova: "Manutenzione straordinaria sostituzione infissi pal. 1-2-3-5-6-11-15(433 giorni).

All. n. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio di Roma: “Ampliamento officina motori ed appendici (382 giorni);"Costruzione alloggi ufficiali" (630 giorni);" Demolizione e ricostruzione fabbricato n. 6 IGM Novoli" (411 giorni).

[59] Cfr. All. 5/00/1 - 1^ Direzione Genio Militare di Torino: “Sistemazione corpo di guardia Alice Castello – Vercelli” (3 anni e 11 mesi).

Cfr. All. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio – Roma: “Lavori di adeguamento Tornado” (4 anni e 5 mesi); “Ristrutturazione rete elettrica MT/BT” (5 anni e 6 mesi); “Realizzazione nuova stazione radio – Immobile Forte La Castellana” ( 4 anni e 5 mesi).

[60] Cfr. All. 5/00/1 - 1^ Direzione Genio Militare di Torino: “Sistemazione corpo di guardia Alice Castello – Vercelli” (6 anni e 3 mesi).

Cfr. All. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio – Roma: "Costruzione alloggi ufficiali"(5 anni e 3 mesi); "Lavori di adeguamento al MRCA costruzione di un deposito di munizioni 1°lotto” (6 anni e 11 mesi); "Lavori di riabilitazione rete di distribuzione idrica" (6 anni e 2 mesi); "Ampliamento officina motori ed appendici" (5 anni e 10 mesi); "Urgenti Remedial action runway repair" (5 anni e 3 mesi ); “Ristrutturazione rete elettrica” (5anni e 9 mesi circa); "Lavori di adeguamento Tornado” (7 anni e 8 mesi); “Ristrutturazione rete elettrica-MT/bt” (6 anni e 8 mesi); “Costruzione palazzina mensa Caserma Gioppi” (10 anni); “Ristrutturazione cucina truppa Cas. Zannettelli” (8 anni e 2 mesi); “Costruzione fabbricato accasermamento truppa” (9 anni e 3 mesi); “Demolizione e ricostruzione fabbricato n. 6 IGM Novoli” (7 anni e 1 mese ); "Risanamento impianti elettrici. 1° lotto Palazzo S. Caterina" (5 anni e 7 mesi); “Ripristino e manutenzione alloggi Cas. Cascino” ( 9 anni e 1 mese); "Costruzione palazzina n. 22 alloggi Villa Harens" (5 anni e 10 mesi); “Realizzazione nuova stazione radio – Immobile Forte La Castellana” ( 6 anni e 2 mesi).

[61] Cfr. All. n. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio di Roma: “Costruzioni alloggi ufficiali” (+24%); “Completamento di locazione comando II R.A.” (+14%); “Ripristino e manutenzione alloggi Cas. Cascino” (+5%).

Cfr. All. n. 5/00/4 - Genio Militare Marina Taranto: "OMC zona 3 Area C Taranto" (+7%); "ordinaria manutenzione zona 1 Area A” (+9%); "consolidamento di muri e contenimento ed opere per il drenaggio e la regimentazione di acque piovane" (+8%).

*All.2 a , 2b, 2c

[62] Cfr. All. 5/00/1 - 1^ Direzione Genio Militare di Torino: “Sistemazione corpo di guardia Alice Castello – Vercelli” (85%, aggiud. 1990); “Lavori di completamento e revisione impianto elettrico Morelli di Popolo” (90%, aggiudicato nel 1984).

Cfr. All. 5/00/2 - 5^ Direzione Genio Militare Padova: "Manutenzione straordinaria sostituzione infissi Pal. 1-2-3-5-6-11-15" (81% aggiud. 1997); "Ristrutturazione cucina truppa" (83%; aggiud. 1998); "Lavori di rifacimento impianto idrico antincendio e rete fognaria" (83%, aggiud. 1996).

Cfr. All. n. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio di Roma: “Ristrutturazione rete elettrica” (62%, aggiud. 1992); "Adeguamento Tornado" (58%, aggiud. 1988); “Costruzione fabbricato accasermamento truppa” (79%, aggiud. 1988); "Costruzione palazzina n. 22 alloggi Villa Harens" (87%, aggiud. 1991); "Realizzazione nuova stazione radio Immobile Forte La Castellana" (72%, aggiud. 1990).

[63] Cfr. All. 5/00/1 - 1^ Direzione Genio Militare di Torino: “Sistemazione corpo di guardia Alice Castello – Vercelli (85%, aggiud. 1990); “Lavori di completamento e revisione impianto elettrico Morelli di Popolo”(90%, aggiudicato nel 1984).

Cfr. All. n. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio di Roma: “Ristrutturazione rete elettrica” (62%, aggiud. 1992); "Adeguamento tornado"(58%, aggiud. 1988); “Costruzione fabbricato accasermamento truppa” (79%, aggiud. 1988); "Costruzione palazzina n. 22 alloggi Villa Harens"(87%, aggiud. 1991); "Realizzazione nuova stazione radio Immobile Forte La Castellana" (72%, aggiud. 1990).

[64] Cfr. per tutte il contratto Direzione Genio Militare Marina di Taranto – impresa Lippolis costruzioni di Lippolis Giovanni, n. rep. 1239, del 29/11/2000, avente ad oggetto lavori di “Manutenzione e miglioramento degli immobili ed impianti destinati ad uso militare – area Carlotto – zona 3 – Brindisi”. Ivi si legge “La ditta si obbliga ad eseguire quanto forma oggetto del presente contratto per l’ammontare massimo di £ 500.000.000 (lire cinquecentomilioni) IVA esclusa, senza impegno di ammontare minimo da parte dell’Amministrazione. Pertanto la ditta non potrà avanzare diritti di sorta ove, alla scadenza del contratto, la consistenza delle prestazioni non abbia raggiunto l’importo massimo complessivo, ne per lavorazioni eccedenti predetto importo”.

[65] Ministero della Difesa - Ufficio centrale per le ispezioni amministrative- Relazione sull'ispezione diretta ordinaria amministrativa-contabile, eseguita dall'Ispettore centrale Col. C.C. r.n. S.P.E. Romano Masala, presso il quartier generale della 3^ regione aerea aeroporto Bari Palese, effettuata dal 15 febbraio al 31 marzo 2000 - "Gestione a mezzo funzionario delegato (pag. 34): Ulteriori osservazioni (pag.37): “Tutte le spese, sostenute dal R.O.I., già ex R.G.C., negli ultimi esercizi finanziari sia in contabilità ordinaria che speciale, risultano effettuate esclusivamente "in economia". Poiché dette spese, ammontanti complessivamente a svariati miliardi riguardavano e riguardano tutt'ora essenzialmente lavori di natura infrastrutturale emerge che le esigenze avevano in genere e salvo eccezioni i requisiti della prevedibilità e programmabilità, e pertanto, non sussistevano i presupposti per il ricorso alla speciale procedura in economia che costituisce eccezione rispetto al normale procedimento contrattuale. Inoltre, la effettiva urgenza dei lavori non risulta sufficientemente motivata negli atti autorizzativi alla procedura in economia, né viene dimostrata, in modo circostanziato, la indispensabilità e l'improcrastinabilità della spesa”.

[66] Cfr. In proposito Ministero della Difesa - Ufficio centrale per le ispezioni amministrative- Relazione sull'ispezione diretta ordinaria amministrativa-contabile, eseguita dall'Ispettore centrale Col. C.C. r.n. S.P.E. Romano Masala, presso il quartier generale della 3^ regione aerea aeroporto Bari Palese, effettuata dal 15 febbraio al 31 marzo 2000 - C2 servizi in economia- C2 o Carico materiali acquistati (pag.52) –“Presso l'Ente risulta attivata, in apposito locale, la Sala ricezione Materiali ove transita, prima della distribuzione agli utilizzatori e previo collaudo quando previsto, il materiale M.S.A.approvvigionato dal libero commercio. Avendo rilevato la mancata tenuta del registro giornale riguardante l'entrata e l'uscita dei materiali (tipo Mod. DE/3920) ho invitato alla tempestiva istituzione e regolare tenuta dello stesso. Tale registro dovrà essere sottoposto giornalmente alla firma di riscontro del capo servizio amministrativo e del capo Gestione materiali e deve riportare per ogni introduzione la data e la sottoscrizione di avvenuta consegna all'utilizzatore ricevente. Per ogni ordinativo dovrà essere redatto dalla commissione nominata apposito verbale comprovante l'introduzione dei materiali presso l'Ente, attualmente effettuato solamente per alcuni materiali. Tali verbali dovranno essere conservati in apposita raccolta custodita presso la Gestione Materiali”.

[67] Cfr. in proposito nota Ispedife prot. 02/00/643/U0090 dell’8 febbraio 2002.

[68] Prassi colpevolmente doppiata dalla gestione contabile dei lavori in appalto, spesso sprovvista dei prescritti riscontri giornalieri (cfr. in proposito paragrafo n. 8).

[69] Il controllo di gestione è elemento consustanziale della amministrazione attiva e strumentale nella ricerca del buon andamento della stessa. In quest’ottica dovrebbe assicurare un globale monitoraggio delle attività più importanti e la adozione – in tale contesto – di rilevazioni incisive, che tengano in dovuta considerazione disfunzioni emerse in ambiti specifici, ma suscettibili di imitazione in altri settori di analoghe caratteristiche.

[70] E’ rimasta senza riscontro la nota istruttoria n. 132/02 inviata al Servizio di controllo interno del Ministero della Difesa. Peraltro nemmeno l’UCB e gli altri uffici preposti al coordianmento dei programmi infrastrutturali hanno prodotto elementi di reportistica idonei agli scopi del controllo strategico e di quello di gestione.

[71] Cfr. per tutte, del. Sez. Cont. n. 16/2000.

REPUBBLICA ITALIANA

La Corte dei conti

INDICE[1]

ELENCO DEGLI ALLEGATI

3. La programmazione dei lavori e delle opere.

4.1. La progettazione negli esercizi 1998-99.

4.3. La definizione della spesa in sede progettuale e la capacità di autocontrollo della Amministrazione.

5. Le modalità di affidamento dei lavori.

5.1 Le procedure di gara relative agli esercizi 1998-99.

5.3 Svolgimento ed esiti delle gare relative all’esercizio 2000.

Gare con Imprese partecipanti inferiori a 10

Gare con Imprese partecipanti inferiori a 5

7. Tempistica nella esecuzione dei programmi e gestione dei lavori.

All. n. 5/00/3 - Direzione Generale Lavori e Demanio di Roma: “Ampliamento officina motori ed appendici (382 giorni);"Costruzione alloggi ufficiali" (630 giorni);" Demolizione e ricostruzione fabbricato n. 6 IGM Novoli" (411 giorni).