di Antonio Galeota

Vice Procuratore generale della Corte dei conti

1. Premessa. 2. Sul giusto processo regolato dalla legge. 3. sulla terzietà e imparzialità del giudice. le incompatibilità 4. Sul contraddittorio tra le parti in posizione di parità. 5. Sulla motivazione dei provvedimenti giurisdizionali e sulla mancata inclusione della pubblicità delle udienze tra i requisiti del giusto processo. 6. Sulla durata ragionevole dei processi. 7. Sulle nuove applicazioni del procedimento monitorio contabile e sulla estensibilità al giudizio contabile del procedimento per decreto ingiuntivo ex artt. 633 e seguenti del c.p.c. 8. Sulla estensibilità al processo per responsabilità finanziarie degli strumenti di tutela sommaria anticipatoria offerti dagli artt. 186 bis, ter e quater. 9. Sulla configurabilità di un “patteggiamento” nel giudizio per responsabilità finanziarie alla luce della attuale legislazione. proposte “de iure condendo”. 10 Sul potere sindacatorio del giudice contabile. 10a) Sulla non vincolatività per il giudice contabile della richiesta di assoluzione del P.M. 10b) Sul potere di chiamare in giudizio altri soggetti non convenuti dal P.M. 11. Alcune provvisorie conclusioni.

1. PREMESSA. Con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 300 del 23 dicembre 1999) sono stati introdotti nell’ambito della Suprema Carta i principi del c.d. “giusto processo”[1], desunti, sostanzialmente, dall’art. 6 par. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo[2] del 1950, recepita dal nostro ordinamento mediante legge ordinaria del 4 agosto 1955, n. 848. La costituzionalizzazione di tali principi si è resa necessaria ed opportuna in quanto, prima della promulgazione della legge costituzionale integrativa dell’art. 111 Cost, violazioni e deroghe alle norme della Convenzione non erano considerate alla stregua di violazioni costituzionali, sebbene avessero riguardo a diritti minimi fondamentali, che perciò stesso avrebbero dovuto assurgere a valori costituzionali e quindi a parametro di riferimento per l’interprete. Ne derivava una carenza nell’ordinamento costituzionale, di tal che il Giudice delle leggi era costretto a valutare eventuali violazioni del diritto al giusto processo facendo riferimento, di volta in volta, a principi diversi, similari o “confinanti”, quali quello contenuto nell’art. 24 della Costituzione con riferimento alla parità processuale oppure al principio del giudice naturale precostituito per legge ex art. 25 Cost, al principio della soggezione del giudice alla legge ex art 101 II comma ovvero all’indipendenza della magistratura ex art. 104 con riferimento alla imparzialità o alla terzietà dell’organo giudicante.

La commendevole volontà del Legislatore di dare dignità costituzionale alle disposizioni contenute nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo in materia di giusto processo è stata perseguita e realizzata con la tecnica legislativa del recepimento espresso e letterale in Costituzione, anziché mediante una semplice norma costituzionale di rinvio, ad esempio integrando l’art. 10 Cost. con la specificazione che “l’ordinamento giuridico italiano si conforma” (non solo) “alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute”, come già scritto, ma anche alle disposizioni contenute nella Convenzione.

Una siffatta scelta di tecnica legislativa ha dato luogo, specialmente con riguardo ai commi 3, 4 e 5, riferibili al solo processo penale, ad un costrutto normativo dettagliato anche se di rango costituzionale (già presente nella Suprema Carta, si pensi all’art. 13) occasionato (non si vuol dire determinato) da una sentenza della Corte Costituzionale (n. 361 del 1998), nella quale, da parte di molti, si è voluta intravedere una volontà demolitoria dei principi del processo penale accusatorio.

Non vi è dubbio che i primi due commi del rinnovato articolo 111 della Costituzione si applichino anche al processo contabile, ed alla interpretazione di questi ultimi sarà dedicata la prima parte del presente lavoro. Si sottoporrà poi alla attenzione del gentile lettore una interpretazione estensiva del procedimento monitorio contabile, indi si analizzerà la possibilità di utilizzare hic et nunc strumenti processuali già propri di altre giurisdizioni (procedimento per decreto ingiuntivo, applicabilità degli artt. 186 bis, ter e quater, ecc), finalizzati alla attuazione del principio della “ragionevole durata” dei processi, che, ancorché demandata, quanto alla sua attuazione, alla legge ordinaria, contiene un precetto normativo assai rilevante ma sottovalutato, come dimostrano le condanne a cui l’Italia continua ad essere sottoposta in sede europea.[3] in ragione delle eccessive lungaggini dei processi.

Si affronterà, quindi, conclusivamente e brevemente, la questione relativa all’entità ed alla estensione dell’adeguamento normativo a cui dovrà essere sottoposta sia la struttura che la dinamica del processo contabile.

2. SUL “GIUSTO PROCESSO” REGOLATO DALLA LEGGE.

Con riferimento al primo comma della novellata disposizione costituzionale, rileva l’enfasi (forse non priva di una sottile vena polemica) con la quale il Legislatore costituente ha posto l’accento sulla aggettivazione caratterizzante del nuovo processo (che dovrà essere “giusto”), quasi a voler significare che, in passato, un tale connotato non sempre si è accompagnato all’esercizio della funzione giurisdizionale, globalmente intesa, per una inadeguata disciplina legislativa.[4].

In senso propriamente giuridico, l’attributo sembra aggiungere poco al sostantivo, sia perché esso non può, meccanicisticamente e in senso retroattivo, configurare come ingiusto ogni processo che si sia svolto antecedentemente alla promulgazione della norma costituzionale, sia perché è la legge costituzionale stessa a riservare alla legge ordinaria la attuazione del principio, con ciò presupponendo che le leggi processuali precedenti (e tuttora in vigore, salvo la eventualità o necessarietà di una disciplina transitoria) fossero anche esse “giuste”. Del resto, per concludere sul punto, è appena il caso di rilevare che le censure rivolte in sede internazionale alla giurisdizione italiana non hanno riguardato asserite carenze legislative, ma piuttosto carenze funzionali, con particolare riguardo alla durata dei processi

Quanto alla regolazione ex lege del giusto processo, essa non può significare, per l’interprete, che spetti unicamente al Legislatore una disciplina minuta, dettagliata analitica e rigidamente formalizzata di ogni fase processuale di qualsivoglia tipologia di processo presso le singole giurisdizioni (ordinaria, amministrativa, contabile, militare ecc). Ulteriormente specificando, tale regolazione non può significare neppure che spetti esclusivamente al Legislatore e non al giudice determinare le modalità di partecipazione delle parti al procedimento di formazione del convincimento del giudice stesso, inibendogli conseguentemente ogni potere latamente discrezionale in materia.

Diversamente opinando dovrebbe ritenersi incostituzionale, nell’ambito della giurisdizione contabile, ad esempio, la scarna e scheletrica disciplina in materia di procedimento cautelare di cui all’art. 5, commi II, II, IV e V della legge 14 gennaio 1994, n. 19 che, come è noto, nulla prevede, da un lato, in ordine a molteplici e salienti aspetti del procedimento (quali le modalità di esecuzione del sequestro, l’efficacia, la revoca e la modifica del provvedimento cautelare, i mezzi di impugnazione esperibili avverso l’ordinanza concessiva, questioni tutte risolte più o meno “pretoriamente” dalla giurisprudenza in virtù del “rinvio dinamico” alle norme del codice di rito di cui all’art. 26 del Reg. 1038/1933) e che, invece, prevede simmetricamente, dall’altro lato, la attribuzione al giudice contabile di penetranti poteri discrezionali nella determinazione delle cadenze processuali (a cominciare dallo stesso potere presidenziale di adottare, inaudita altera parte, il provvedimento cautelare e di fissare la data della udienza di comparizione delle parti dinanzi al giudice designato entro un termine non superiore ai 45 giorni e ad assegnare all’istante un termine non superiore ai 30 giorni per la notificazione della domanda e del decreto al sequestrato) .

Sul punto si può essere d’accordo con chi[5] afferma che “il dubbio di legittimità (costituzionale) non può riguardare casi di necessaria consecuzione della giurisdizione piena, pena la inefficacia del provvedimento sommario. L’esclusione del dubbio di legittimità di queste ipotesi governate dal potere discrezionale del giudice nello stabilire cadenze processuali e modalità istruttorie può venire agevolmente giustificata correlando la garanzia “ (del giusto processo regolato dalla legge, n.d.r.) con l’intero edificio processuale di attuazione della tutela” .

Spetterà alla giurisprudenza costituzionale, già sensibilizzata da svariate ordinanze di rimessione, la individuazione del giusto discrimine tra la regolazione legislativa dei processi ed il tasso di (necessaria) discrezionalità proprio della funzione giurisdizionale, globalmente intesa. 

3.SULLA TERZIETA’ E IMPARZIALITÀ’ DEL GIUDICE. LE INCOMPATIBILITÀ’

Parrebbe ridondante, con riferimento al secondo comma, la qualifica del giudice come “terzo e imparziale”. Ad un approccio superficiale, infatti, potrebbe rilevarsi il significato (apparentemente) sinonimico dei due predicati[6]. In realtà, anche alla luce dei lavori parlamentari[7], il Legislatore ha avuto riguardo, quanto alla imparzialità, alla funzione esercitata nel processo (e, in questo senso, il giudice non deve trasformarsi in accusatore, esercitando, ad esempio, nell’ambito del processo per responsabilità finanziarie, la relativa azione al posto e in luogo del P.M.); la terzietà, invece, riguarda lo status, ossia il piano ordinamentale. Su tale ultimo punto, si può essere facili profeti nel prevedere che la norma, ove concretizzata in disegni di legge ordinaria, riaccenderà le polemiche, temporaneamente sopite a seguito della irrealizzata riforma costituzionale conseguente alle note vicissitudini della “Commissione Bicamerale”, in materia di “separazione delle carriere”[8].

Una copiosa giurisprudenza costituzionale, antecedente alla promulgazione del nuovo art. 111 Cost., si è ripetutamente pronunciata in ordine alle norme sulla incompatibilità del giudice, vista come funzionale al principio della imparzialità - terzietà della giurisdizione.

Dalla fondamentale sentenza n. 131/1996 della Corte Costituzionale (che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 34, comma II del codice di procedura penale[9]) è possibile enucleare i presupposti necessari per la sussistenza di una situazione di incompatibilità del giudice, con l’importantissima avvertenza che i principi ivi enunciati, validi nell’ambito del processo penale, non possono estendersi de plano alle altre giurisdizioni (e in particolare a quella contabile), ma abbisognano di temperamenti e discipline diverse che si cercheranno sommariamente di esplicitare.

Tanto premesso, il presupposto di ogni incompatibilità endoprocessuale è la “preesistenza di valutazioni che cadono sulla medesima res judicanda” (sentenze 455/1994, 439/1993, 186 e 124 del 1992) ; in secondo luogo, rilevante non è la mera conoscenza di atti anteriormente compiuti, ma la valutazione di essi a fini decisori (sent. 453 e 455 del 1994, 124 e 186 del 1992, 502 del 1991); in terzo luogo, è incompatibile con la causa tanto il giudice che si sia pronunciato su aspetti di contenuto e non semplicemente formali quanto il giudice che abbia valutato siffattamente la questione in fasi diverse del processo[10] (caso paradigmatico è quello della impugnazione, in quanto è la esigenza stessa che sta alla base del concetto della revisio prioris instantiae a postulare l’alterità del giudice dell’impugnazione, il quale si trova - per via del carattere devolutivo del mezzo di gravame - a dover ripercorrere l’iter logico che è stato già seguito al fine di valutare il provvedimento impugnato).

I suddetti principi, peraltro, si articolano diversamente all’interno delle singole giurisdizioni, la qual cosa impedisce di ravvisare parallelismi che estendano ad esse, meccanicamente, la normativa ordinaria propria della incompatibilità penale (art. 34 cod. proc. pen.). Non può revocarsi in dubbio che, nell’ambito della giurisdizione contabile, in virtù del rinvio dinamico di cui all’art. 26 del reg. di procedura 1038/1933, debba farsi riferimento, quanto alla disciplina delle incompatibilità, non già all’art. 34 del cod. di proc. pen., ma all’art. 51 del cod. di proc. civile[11]. La Corte Costituzionale ha posto in luce, con ripetute sentenze[12], le diversità ontologiche tra le due tipologie di processi (penale e civile), che si riverberano anche in materia di incompatibilità. In particolare, con la sentenza 326/1997, essa ha dichiarato non fondata la questione di costituzionalità dedotta in relazione all’art. 51 suddetto nella parte in cui non impone l’obbligo di astensione al giudice della causa del merito che abbia già concesso un provvedimento d’urgenza ante causam. A tanto la Corte è pervenuta in base all’assunto che, mentre è giustificata, ai sensi dell’art. 34, comma II c.p.p., la incompatibilità del giudice che abbia applicato una misura cautelare personale e il giudice componente del collegio per il dibattimento[13], tale incompatibilità non sussiste in ambito civile, dove il provvedimento cautelare è adottato sui presupposti del pregiudizio irreparabile e del fumus boni iuris Quest’ultimo, contrariamente al provvedimento cautelare penale, deve risultare da un semplice giudizio di verosimiglianza, concretizzatosi in una valutazione probabilistica circa le buone ragioni dell’attore, giudizio che, quindi, non dà luogo ad una valutazione contenutistica dei fatti e che, pertanto, non inficia e non interferisce con la giurisdizione piena a cui accede.

4. SUL CONTRADDITTORIO TRA LE PARTI IN POSIZIONE DI PARITÀ’ .

Quanto al “contraddittorio tra le parti, in posizione di parità”, la perentorietà della asserzione, che sembrerebbe non ammettere eccezioni ove interpretata letteralmente, travolgerebbe per incostituzionalità tutti quei procedimenti adottati in diverse sedi giurisdizionali “inaudita altera parte”. Sovviene, immediatamente, per quanto qui rileva, il procedimento monitorio previsto dagli artt 49, 50 e 51 del R.D. 1038/1933, in combinato disposto con l’art. 55 del T.U. approvato con R.D. 17 luglio 1934, n. 1214 (come integrato dall’art. 5, comma VIII, del D.L. 453/1993, procedimento adottato sia per i giudizi di conto che per quelli di responsabilità, vedasi artt. 35, 36, 37 e 38 del Reg. proc. 1038/1933) oppure, nell’ambito del processo civile, il procedimento ingiuntivo non seguito dalla opposizione  o anche il procedimento per decreto ex artt. 459 e seg. c.p.p.

Appare evidente che una siffatta interpretazione letterale della icastica disposizione “de qua” non possa essere accettata, non essendo ragionevolmente sostenibile che gli astratti e condivisibilissimi principi di rango costituzionale abbiano l’effetto di scardinare la necessitata correntezza e speditezza della farraginosa macchina giudiziaria, rispetto alla quale i procedimenti succitati rappresentano una valvola di sfogo non indifferente.

Occorre allora, in tale ottica, affermare che il contraddittorio tra le parti non è, in ogni caso, connotato imprescindibile di ogni processo o procedimento giurisdizionale (si noti che l’art. 111 fa riferimento al processo e non al procedimento, al contrario dell’art. 24 Cost.), ancorché, come è ovvio, il paradigma costituzionalizzato del “giusto processo” opportunamente lo contempli. E’ sufficiente che il contraddittorio sia garantito alla parte che lo pretende, anche in un momento successivo e differito. I procedimenti sopra menzionati, infatti, non si caratterizzano principalmente per essere adottati “inaudita altera parte”, ma perchè il contraddittorio è differito ed eventuale e la sua mancata verificazione, per volontà della parte che decide di non avvalersene, non impinge in alcun modo sulla efficacia del provvedimento conseguente. Il contraddittorio, in altre parole, in casi processualmente specifici e nominati, è garanzia rinunciabile per la parte a favore della quale esso è previsto.

In base alle suesposte considerazioni, il procedimento monitorio per decreto previsto nell’ambito della giurisdizione contabile (sia in materia di giudizio di conto[14] che di responsabilità) appare coerente con il principio del contraddittorio, ancorché questo si possa concretizzare e dispiegare pienamente solo nella evenienza in cui l’interessato non accetti la determinazione presidenziale relativa al quantum, né deve ritenersi menomante per le prerogative del P.M. contabile il suo potere di esprimere un parere (che, peraltro, il Presidente è tenuto a richiedere, anche se non è tenuto a seguire[15]), in quanto il Legislatore ha inteso dare prevalenza all’interesse pubblico della snellezza e rapidità del processo (ora di rango costituzionale, con estrinsecazione della “ragionevole durata” del processo stesso), rispetto all’integrale ripristino dell’interesse pubblico concretamente leso.

Quanto alla parità tra le parti essa, per intanto, non può avere riguardo, laddove vi sia la presenza processuale di un organo requirente (come nel giudizio per responsabilità finanziarie), ai mezzi e agli strumenti processuali, per l’ovvia considerazione che tali mezzi sono i mezzi dello Stato. Tale parità, poi, non riguarda nemmeno i poteri del P.M. contabile (per esempio, in materia di acquisizione documentale, di ispezioni e accertamenti diretti presso pubbliche amministrazioni, il sequestro di documenti ecc). La parità processuale, quindi, non può che palesarsi con riferimento al diritto alla prova e al diritto di chiederne la imparziale valutazione da parte del Giudice, eventualmente integrando il contraddittorio. Su tali argomenti si avrà modo di ritornare. 

5. SULLA MOTIVAZIONE DEI PROVVEDIMENTI GIURISDIZIONALI E LA MANCATA INCLUSIONE DELLA PUBBLICITA’ DELLE UDIENZE TRA I REQUISITI DEL GIUSTO PROCESSO.

Quanto sopra si riverbera strettamente anche sul correlato principio della motivazione del provvedimento giurisdizionale, già prevista nel primo comma della vecchia disposizione dell’art. 111. Senza spingersi a teorizzare, come per il contraddittorio, la motivazione eventuale e differita a favore della parte richiedente (che, pure, arrecherebbe non pochi vantaggi alla speditezza dei giudizi e che parte della dottrina ha caldeggiato[16]), sembra condivisibile il nuovo indirizzo legislativo che, in un’ottica deflattiva del carico cartaceo che grava su ciascuna giurisdizione, ha introdotto giudizi semplificati finalizzati alla velocizzazione procedimentale con decisioni “succintamente motivate”[17] .

  Poiché le disposizioni costituzionali non fanno alcun accenno alla pubblicità delle udienze, che pure dovrebbe caratterizzare ogni “giusto processo” in base all’art. 6 par. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, deve ritenersi che tale requisito (pur utile ed essenziale) non sia indefettibile e quindi possa mancare. Ciò appare saggio e opportuno coerentemente alla enfatizzazione di giudizi sommari, abbreviati ecc presso le varie giurisdizioni, accompagnati dalla istituzione di giudici monocratici (legge 479/1999), ora anche presso la Corte dei Conti quale “giudice unico delle pensioni”[18]

6. SULLA DURATA RAGIONEVOLE DEI PROCESSI.

Pur traendo spunto dal più volte menzionato art. 6 punto 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il rispetto del principio relativo alla “ragionevolezza” dei tempi di durata dei processi si concretizza diversamente in sede europea ed in ambito nazionale. Mentre, infatti, il cittadino italiano è munito di un vero e proprio diritto soggettivo innanzi alla Corte di Strasburgo, azionabile immediatamente ( ne è chiara manifestazione il dettato della norma: “Ogni persona ha diritto ed un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”), la disposizione costituzionale fa riferimento alla legge ordinaria, tesa ad assicurare la durata ragionevole del processo.

Ciò appare ovvio, atteso che la Corte Costituzionale non può e non deve valutare la irragionevole durata del singolo processo (rispetto al quale il cittadino potrà continuare a gravarsi innanzi alla Corte europea, alla luce di una giurisprudenza ormai consolidata[19]), ma può sindacare la legittimità costituzionale di leggi che prevedano tempi morti, inutili lungaggini e quant’altro. La difficoltà di concretizzare in legge il principio è palesata dalla mancata promulgazione di una legge attuativa “ad hoc”[20].

Poiché nell’ambito della Costituzione la ragionevole durata del processo ha carattere di garanzia oggettiva dell’ordinamento e non di diritto soggettivo della persona, ci si è chiesti se essa possa essere suscettibile di entrare in conflitto con i diritti delle parti e, in particolare, della difesa[21].Pur essendo il diritto di difesa, nella gerarchia dei valori tutelati in Costituzione, indubbiamente prevalente rispetto al sopravvenuto principio di ragionevole durata, può accedersi all’idea di un bilanciamento dei due valori compresenti nella Suprema Carta, da cui far discendere, a cura del Legislatore -in una prospettiva de iure condendo - ma anche, hic et nunc, ad opera degli organi giurisdizionali, il contenimento di condotte difensive che, a fini dilatori, finiscono per abusare delle garanzie processuali.[22]

7. SULLE NUOVE APPLICAZIONI DEL PROCEDIMENTO MONITORIO CONTABILE. ESTENSIBILITA’ AL PROCESSO CONTABILE DEL PROCEDIMENTO PER DECRETO INGIUNTIVO EX ART. 633.

Nell’ottica di una durata ragionevole dei processi per responsabilità finanziarie il Legislatore, già con le leggi 19 e 20 del 1994 nonché con la legge 639/1996, ha introdotto una serie di norme processuali aventi un esplicito intento di accelerazione. Si pensi, ad esempio, al contenimento della fase istruttoria di raccolta delle prove da parte del p.m. a mezzo dell’invito a dedurre e della conseguente emanazione (da intendersi come “deposito” presso la segreteria competente) della citazione, nel termine di 120 dalla notifica dell’invito; si pensi, altresì, alla durata della prescrizione, ormai quinquennale. Le stesse finalità semplificatrici, in relazione al processo pensionistico, hanno dato luogo alle recentissime disposizioni di cui alla legge 205/2000.

A quanto sopra aggiungasi che in tutti i giudizi innanzi alla Corte dei Conti, contrariamente ai giudizi civili disciplinati dal codice di rito, ove le cadenze processuali sono scandite, anche cronologicamente, da ben specifiche fasi, quali l’udienza di comparizione ex art. 180, l’udienza di prima trattazione ex art. 183, eventuali ulteriori udienze prima della udienza di discussione, una sola udienza “omnibus” ha contemporaneamente e contestualmente i connotati della:

- prima udienza di comparizione,

- prima udienza di trattazione; 

- udienza per le deduzioni istruttorie;

- udienza di discussione. [23]

Circoscrivendo l’ambito delle successive argomentazioni al giudizio di responsabilità, può dirsi che la attuale conformazione ed il concreto funzionamento dei nuovi istituti processuali non rende oltremodo rilevante il problema delle lungaggini processuali. Ciò, peraltro, alla luce del principio costituzionalizzato della “ragionevole durata” del processo contabile, non fa venir meno l’esigenza di perseguire finalità di semplificazione ed accelerazione delle procedure, addivenendo in tempi rapidi al conseguente titolo esecutivo (e, particolare troppo trascurato, di migliorare la percentuale di recupero del credito erariale conseguente alla esecuzione di sentenze di condanna della Corte dei Conti, ancora inadeguata nonostante l’emanazione del D.P.R. 24 giugno 1998, n. 260), con riguardo a fattispecie in cui vi sia:

- incontroversa fondatezza del credito erariale e precisione del thema decidendum;

- ammissione di colpa da parte del responsabile;

- esplicita volontà del soggetto inquisito di risolvere rapidamente la propria situazione contenziosa. 

La magistratura requirente, in occasioni siffatte, ha più volte cercato di ricorrere a strumenti processuali propri della giurisdizione contabile - tuttavia sfrondati di inutili passaggi procedimentali che ne appesantissero i tempi - con una rilettura delle norme del procedimento monitorio ex artt. 49 e 50 del R.D. 1038/1933 e 55 del R.D. 1214/1934[24] per giudizi in cui si controverta di un danno erariale inferiore ai 5 milioni - oppure ha tentato di fare uso delle norme riguardanti il procedimento per decreto ingiuntivo ex artt. 633 e seg, richiedendo un risarcimento inferiore al danno economico concretamente realizzatosi, ricevendo in entrambi i casi una accoglienza “tiepida”, per non dire ostile, da parte delle competenti Sezioni giudicanti. Non risulta alcuna iniziativa che si sia basata sui procedimenti di cui agli artt. 186 bis, ter e quater.

 Con riferimento al procedimento monitorio contabile si è, infatti, argomentato[25] che, avendo l’interessato ammesso la propria responsabilità e avendo ritenuto il P.R. superata la fase della accettazione dell’addebito prevista dall’art. 49 del R.D. 1038/1933, il venir meno di precise scansioni procedimentali previste dalle norme (accettazione espressa da parte del presunto responsabile della minor somma che il Presidente o il consigliere da lui delegato hanno ritenuto di poter stabilire) fosse da considerare contra legem, essendo il rispetto di tali passaggi indefettibile e contravvenendo al quale si andava ad impingere sui principi di rango costituzionale del rispetto del contraddittorio e del diritto di difesa, ritenuti tutelabili soltanto dentro il processo e non surrogabili da dichiarazioni rese dal presunto responsabile in fase istruttoria. Si è anche aggiunto che una richiesta del p.m. inferiore al danno economico accertato implicava una sua parziale e non consentita rinuncia all’azione nonché un esercizio, parimenti interdetto al p.m., del potere riduttivo dell’addebito, riservato esclusivamente al collegio.

Con riferimento al procedimento per decreto ingiuntivo di cui agli artt. 633 e seg. c.p.c., la giurisprudenza[26] ha ritenuto che esso mal si attagliasse al giudizio di responsabilità, dove incombe al p.m. la prova rigorosa del dolo o della colpa grave del presunto responsabile, mentre con il procedimento di cui trattasi non è consentita una piena valutazione di tale aspetto. Si è soggiunto poi, ancora una volta, che è interdetto al p.m. l’uso del potere riduttivo dell’addebito (di esclusiva spettanza dell’organo giudicante), dovendo l’organo requirente doverosamente attivare la propria azione per l’intero ammontare del danno.

Le suddette asserzioni non possono essere condivise.

Intanto, esse dimenticano che anche al P.R. si indirizza la norma di cui all’art. 1, comma 1 bis della legge 20/1994, come modificata dall’art. 3 della legge 639/1996, secondo cui deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità. Ciò significa che l’organo requirente è autorizzato dalla legge ad effettuare una ponderazione della fattispecie illecita che tenga conto di altre variabili non esclusivamente vincolate al mero danno erariale nella sua materialità, ma a valutazioni di carattere non puramente economico.

In secondo luogo, il p.m., lungi dal fare un uso improprio del potere riduttivo dell’addebito (che non gli compete), può, tuttavia, tenere conto, nella quantificazione del danno all’erario, di ulteriori contributi causali alla verificazione del danno stesso, posti in essere materialmente da soggetti che non abbiano agito con condotte dolose e neppure gravemente colpose. In tale evenienza il danno risarcibile non corrisponde al danno economico e nessuna norma impone all’organo requirente di convenire in giudizio per l’intero danno economico soggetti che allo stesso abbiano contribuito in misura parziale.

In relazione ad un asserito vulnus del diritto al contraddittorio, rimandando per ogni altra considerazione al paragrafo che affronta più approfonditamente l’argomento, si evidenzia che gli istituti processuali di cui trattasi danno luogo a procedimenti a contraddittorio eventuale e differito, di tal che non può apparire come menomato un diritto al quale ha mostrato di voler implicitamente rinunciare colui che, soltanto, avrebbe potuto esercitarlo, riconoscendo il proprio debito e dichiarando di volerlo onorare.

Quanto al diritto di difesa, o si ritiene che esso non si possa esercitare nell’ambito di ogni procedimento che dia luogo ad un provvedimento giurisdizionale inaudita altera parte da ritenersi, per questo, incostituzionale (ma ciò non è, in quanto nei procedimenti in questione, dopo l’emanazione di un provvedimento immediato a seguito di una sommaria cognizione, è consentita la difesa più completa mediante un atto di opposizione, che instaura un normale processo di cognizione), oppure si ritiene che tali procedimenti siano costituzionali, ma, in tal caso, le diverse modalità procedimentali scelte dalla parte non menomano il suo diritto al processo, anche perché, in ogni caso, il presidente della Sezione competente (al cui consenso si sono rimessi i Procuratori Regionali) potrebbe sempre rigettare l’istanza del p.m., in tal modo attivando un normale giudizio a cognizione piena con il più ampio esercizio del diritto di difesa.

Secondo la giurisprudenza maggioritaria il procedimento per decreto ingiuntivo non consentirebbe, altresì, la piena valutazione della sussistenza del dolo o della colpa grave. Ma, a ben vedere, è proprio la particolare validità ed adeguatezza della prova scritta allegata a fondamento del diritto di credito che dimostra la evidente probabilità di esistenza dello stesso[27] e giustifica la sommarietà della procedura che, come il procedimento monitorio contabile, non mette a repentaglio il diritto al processo pieno di cognizione, da attivare con la opposizione al decreto. Utili, come elementi di prova, potrebbero quindi configurarsi una sentenza penale di condanna a seguito sia di dibattimento che di giudizio abbreviato che di patteggiamento, ma anche sentenze civili definitive, se particolarmente attinenti ai fatti del giudizio contabile, sia con riferimento a condotte dolose (come appare, nella prassi giurisprudenziale, essersi verificato), sia con riferimento a condotte gravemente colpose.

8. SULLE ESTENSIBILITÀ’ AL PROCESSO PER RESPONSABILITÀ’ FINANZIARIE DEGLI STRUMENTI DI TUTELA SOMMARIA ANTICIPATORIA OFFERTI DAGLI ARTICOLI 186 BIS, TER E QUATER DEL C.P.C..

Non si ha notizia di alcuna iniziativa giudiziaria che abbia fatto applicazione delle disposizioni introdotte nel codice di rito dalla novella legislativa del 1995 (legge 534), con la quale sono stati disciplinati strumenti processuali ispirati alla necessità di evitare che il lungo tempo ordinariamente occorrente per la definizione del giudizio civile si risolva in un abuso del processo da parte del debitore. Il fine che il Legislatore si è proposto è stato di realizzare in via immediata (ancorché provvisoria) il diritto del creditore in tutti quei casi in cui o per mancanza di contestazione (art. 186 bis) o per la presenza di qualificate prove documentali (art. 186 ter) oppure a seguito di una compiuta verifica istruttoria (art. 186 quater) la pretesa appaia sufficientemente fondata.

E’ evidente la finalità deflattiva delle norme “de quibus” che realizzano una tutela sommaria anticipatoria delle ragioni del creditore, foriere di essere trasfuse poi nella sentenza definitiva oppure di acquistare autorità di cosa giudicata nel caso di estinzione del giudizio.

Tanto premesso, l’oggetto della ordinanza di cui all’art. 186 bis è il pagamento di somme di denaro e tale deve intendersi non solo l’obbligazione pecuniaria fin dall’origine, ma anche l’adempimento di un credito di valore (ad esempio risarcimento di danni da illecito extracontrattuale) e qualunque altra somma che venga specificata nel suo ammontare nell’atto di citazione dell’attore (oppure nella domanda riconvenzionale)[28]. Il presupposto per l’emanazione dell’ordinanza è la non contestazione,.[29] latamente intesa. Premesso che il provvedimento può essere adottato solo nei confronti di parti costituite (non quindi nei confronti di un contumace), quanto alla definizione di non contestazione la lettera della norma sembra deporre per una interpretazione ampia, potendo essa desumersi per implicito dalla complessiva impostazione difensiva del debitore. Ove la non contestazione investa solo una parte del credito fatto valere in giudizio, non sembra sussistere alcun elemento ostativo acchè il giudice adotti l’ordinanza ex art. 186 bis in relazione a tale parte del credito. Il termine finale per la pronuncia dell’ordinanza viene indicato dal comma 1 dell’articolo in esame al momento della precisazione delle conclusioni (che nel giudizio di responsabilità è una fase dell’unica udienza, vedi paragrafo precedente). L’articolo non contempla l’ipotesi di un giudizio con pluralità di parti (di comune verificazione nell’ambito del giudizio di responsabilità), di cui solo alcune non contestino il debito oppure non ne contestino una parte. La questione è stata risolta dalla (non certo copiosa) giurisprudenza di merito[30] con la applicazione del generale principio della incomunicabilità degli effetti sfavorevoli tra coobbligati solidali, di tal che l’ordinanza verrà adottata solo nei confronti degli obbligati che non abbiano contestato il debito, mentre a diversa soluzione deve giungersi in caso di litisconsorzio necessario, stante la inscindibilità delle posizioni processuali. L’ordinanza costituisce titolo esecutivo (ma non è titolo per l’iscrizione dell’ipoteca legale), è revocabile e modificabile e non incide sulla eventuale sentenza di merito, ma, nel caso di estinzione del giudizio l’ordinanza subisce una trasformazione naturale, acquisendo la natura di provvedimento decisorio immutabile, alla stessa stregua del decreto ingiuntivo nel giudizio di opposizione estinto.

Quanto all’art. 186 ter l’oggetto dell’ordinanza è, con espresso richiamo all’art 633, comma 1, n. 1 c.p.c., un credito di una somma di denaro liquida ed esigibile o di una quantità di cose fungibili o la consegna di una cosa determinata. Suo presupposto è la prova scritta con esclusione della ipotesi di cui all’art. 635 c.p.c. E’ perciò esclusa la possibilità di ottenere la relativa tutela interinale per i crediti dello Stato e di altri enti pubblici muniti della prova scritta[31].

Infine, l’ordinanza ex art. 186 quater ha ad oggetto il pagamento di somme ovvero la consegna o il rilascio di beni. Il provvedimento viene adottato dal g.i. nei limiti per cui ritiene già raggiunta la prova e se, dopo la sua pronuncia, il processo si estingue, l’ordinanza acquista l’efficacia della sentenza. Il termine per la pronuncia è dato dalla chiusura della istruzione e l’ordinanza è titolo esecutivo potenzialmente conclusivo del processo: il giudice può, infatti, farvi seguire una sentenza di merito che è rinunciabile dall’intimato.

Mancando una giurisprudenza contabile in materia, si possono soltanto ipotizzare le eccezioni processuali e ordinamentali che potrebbero essere avanzate per denegare la estensibilità delle norme in discorso al giudizio di responsabilità:

a) dovrebbe superarsi la eccezione secondo la quale i provvedimenti interinali di cui trattasi vengono adottati da una figura di giudice (il giudice istruttore) che non è presente nell’ordinamento processuale della Corte dei Conti. Tale argomentazione, di indubbio rilievo, può superarsi alla luce del “rinvio dinamico” di cui all’art. 26 del R.D. 1214/1934, il quale non esclude che il Collegio possa esercitare, in quanto compatibili con il giudizio di responsabilità, i poteri previsti nel codice di rito, anche se imputati da quest’ultimo al g.i. oppure al collegio;

b) parimenti superabile si appalesa la eccezione relativa alla natura pubblica ed indisponibile degli interessi di cui è portatore l’attore nonché ai connotati di officiosità e doverosità della sua azione e delle sue funzioni. La sommarietà del procedimento, infatti, non impinge sulla natura indisponibile dell’interesse di cui è portatore il P.R. e non ne menoma l’esercizio delle funzioni, che, anzi, ne vengono valorizzate;

c)  per quanto attiene ad eccezioni relative ad ipotizzate menomazioni del diritto di difesa, ad impropri usi del potere riduttivo dell’addebito, alla necessità di provare pienamente l’elemento psicologico del convenuto, ci si riporta al precedente paragrafo.

Tanto premesso, pur potendosi configurare la utilità delle suddette ordinanze solo in fattispecie particolari di giudizi di responsabilità, e tenuto conto che anche nell’ambito della giurisdizione civile, che pure le aveva richiesti, le ordinanze in questione non sembrano aver raggiunto quelle finalità deflattive per cui erano state concepite, si ritiene che esse, e in particolare quelle di cui agli art. 186 bis e 186 quater, possano essere adottate esemplificativamente nelle seguenti evenienze:

a) casi in cui il convenuto si dichiari responsabile e disposto a risarcire solo una parte del danno, in ordine alla quale, quindi, non vi sia contestazione (art. 186 bis), ma, per varie ragioni attinenti al processo (ad esempio: sopravvenuti incombenti istruttori che tardano ad essere eseguiti), non sia possibile addivenire ad una celere sentenza nel merito oppure siano stati raggiunti, a giudizio della Sezione, sufficienti elementi probatori (art. 186 quater), addivenendosi, per intanto, ad un recupero, seppure parziale, del credito erariale;

b) casi in cui, in un processo con pluralità di parti, non si versi in ipotesi di litisconsorzio necessario e in cui, a fronte della contestazione dell’addebito di una parte determinata a resistere in giudizio, si evidenzi la adesione, la non contestazione (anche parziale) oppure l’inerzia di un’altra (art. 186 bis) che, ad esempio, si sia risolta a “confessare” al p.m. penale (o, come anche accade, al p.m. contabile) la propria condotta causativa di danno erariale;

c) casi in cui la Sezione giudichi di aver raggiunto la prova della responsabilità in ordine ad alcuni e non ad altri convenuti, come nella evenienza, non rara, del peculatore (che ha agito con dolo) e del responsabile di omessa vigilanza (che ha agito con colpa grave). In tale ottica, il materiale probatorio acquisito, ad esempio, dalle indagini di polizia giudiziaria in sede penale oppure direttamente dal processo penale possono costituire fonte anche esclusiva del convincimento della Sezione, che potrà adottare l’ordinanza nei confronti del peculatore. 

9. SULLA CONFIGURABILITÀ’ DI UN “PATTEGGIAMENTO” NEL GIUDIZIO PER RESPONSABILITÀ’ FINANZIARIE ALLA LUCE DELLA ATTUALE LEGISLAZIONE. PROPOSTE DE IURE CONDENDO.

Non esiste, nell’ambito della spezzettata e disarmonica legislazione in materia di responsabilità, una organica normativa che preveda la possibilità, per il presunto responsabile, di evitare il processo ordinario mediante un previo accordo con la controparte pubblica (da sottoporre al vaglio del giudice terzo e imparziale, che, in ogni caso, dovrebbe avere l’ultima parola in materia).

Il procedimento monitorio ex artt. 49 e 50 R.D. 1038/1933 e 55 R.D. 1214/1934 è limitato alla somma di soli 5 milioni, la qual cosa ne riduce significativamente l’utilità. Peraltro, in fattispecie in cui al presunto responsabile viene contestata una quota risarcitoria inferiore alla suddetta somma, la casistica giurisprudenziale evidenzia una propensione al perseguimento dell’iter procedimentale ordinario: invito - citazione - instaurazione del giudizio. Causa non ultima di un tale comportamento da parte dell’organo requirente è la propensione ad un atteggiamento ritenuto eccessivamente “benevolo” dell’organo giudicante, che ha finito per circoscrivere ad una quota del tutto simbolica ed insignificante il risarcimento del danno erariale[32], mentre l’utilizzo del potere riduttivo dell’addebito a seguito di ampio dibattimento è risultato, nella generalità dei casi, quanto mai equilibrato.   

Si è parlato di “patteggiamento”, ma in maniera non del tutto perspicua (perlomeno avendo come paradigma l’istituto regolato nel codice di procedura penale) a proposito di un pronunciamento giurisprudenziale[33], rimasto, per quanto risulta, isolato, secondo il quale il potere riduttivo dell’addebito può trovare applicazione anche in ipotesi di dolosa appropriazione di somme da parte di un pubblico dipendente, in presenza del ravvedimento operoso posto in essere dal convenuto attraverso l’offerta di ripianare il danno.

La citata sentenza è in contrasto con l’indirizzo giurisprudenziale di gran lunga prevalente secondo cui in caso di comportamento doloso del convenuto dal quale sia conseguito un arricchimento personale la richiesta di risarcimento non può che tendere alla completa reintegrazione del patrimonio dell’ente danneggiato.

Un siffatto indirizzo, ben antecedente alle riforme legislative introdotte dalle leggi 19 e 20 del 1994 e 639 del 1996, ha trovato, ad avviso della giurisprudenza, ulteriore conforto nella disposizione secondo la quale il giudizio di responsabilità si estende agli eredi soltanto nel caso di un indebito arricchimento di questi ultimi conseguente ad un illecito arricchimento del dante causa.

Appare evidente la volontà del Legislatore volta a rafforzare le ragioni dell’erario in presenza di comportamenti estremamente censurabili, ma è il caso di notare che nessuna norma espressa, come insegna la massima della sentenza citata, impone al giudice contabile di non fare uso del potere riduttivo pur in presenza di condotte dolose del convenuto in circostanze come quella in esame, dove, con comportamento concludente, univoco e concordante, l’interessato abbia manifestato, prima della citazione rituale in giudizio, la volontà di risarcire, seppure non per l’intero, il danno erariale da lui posto in essere. In una evenienza siffatta il P.R., tenendo conto di elementi ulteriori rispetto al fatto illecito[34], può citare in giudizio l’interessato secondo quella valutazione e ponderazione desumibile dall’art. 1, comma 1 bis della legge 20/1994 come modificato dall’art. 3 della legge 639 del 1996.

Tuttavia, la fattispecie or ora discussa non realizza un efficace rimedio deflattivo volto a chiudere prima della instaurazione del processo ordinario di responsabilità, cioè prima della citazione in giudizio, i procedimenti il cui valore non superi una determinata soglia.

Ne deriva la necessità di porre mano ad un intervento legislativo che potrebbe articolarsi come segue:

- innalzamento della soglia ai fini della attivazione di un procedimento semplificato come sotto si evidenzia ad un valore idoneo alle finalità deflattive richieste (indicativamente: 35 milioni, da rivalutare ogni anno in relazione all’incremento del costo della vita in base agli indici ISTAT);

- modifica dell’art. 5, comma 1 della legge 19/1994 nel senso di obbligare il p.m., a pena di nullità, ove il danno risarcibile sia inferiore alla suddetta quota, ad invitare il presunto responsabile, dopo l’invito a dedurre ma prima della emissione della citazione, a presentarsi innanzi al presidente della Sezione competente (o ad un magistrato da lui delegato)[35] il quale, sentite le parti, può ridurre l’importo dell’addebito con decreto succintamente motivato; nel caso in cui le parti propongano al presidente o al magistrato delegato le medesime richieste, quest’ultimo se ne può discostare motivatamente;

- il presidente, acquisite le rispettive deduzioni, adotta un decreto che, letto in udienza, fa stato tra le parti che lo accettano, costituisce titolo esecutivo ed estingue il giudizio;

- tale procedimento potrebbe essere attivato dal p.m. anche autonomamente e distintamente in caso di più corresponsabili che, con responsabilità ripartita, debbano ciascuno rispondere nel limite della somma indicata, ma potrebbe essere attivato anche in presenza di una responsabilità solidale, con specificazione da parte del p.m. del limite di somma rispetto al quale dare luogo alla esecuzione, nel qual caso, ove soltanto alcuni dei corresponsabili accettasse l’addebito, dall’importo complessivo del danno andrebbe decurtata la quota già pagata;

- anche al di sopra del suddetto importo, il p.m. potrebbe essere facoltizzato (non obbligato) ad avvalersi del suddetto procedimento, ove ritenga che sussistano fondati elementi per l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito;

- ovviamente, nel caso in cui il procedimento di cui sopra non andasse a buon fine, si ritornerebbe alla ipotesi ordinaria ed il p.m. dovrebbe emettere l’atto di citazione entro un termine più breve dei 120 giorni ora in vigore (indicativamente 60 giorni).

Con la franchezza che nasce dalla esperienza, appare opportuno sottolineare che tale procedimento dovrebbe essere il più possibile generalizzato e coinvolgere, si direbbe principalmente, proprio i presunti responsabili invitati a titolo di dolo. Coloro ai quali viene infatti contestato un comportamento a titolo di colpa grave sono in genere restii ad ammettere le proprie responsabilità anche quando gli esiti nefasti della loro condotta appaiono evidenti “ictu oculi”, appellandosi alle numerose esimenti che la attuale legislazione prevede a loro vantaggio. Coloro, invece, che hanno causato dolosamente un danno e che magari hanno di già patteggiato una pena in sede penale ex art. 444 c.p.p. potrebbero essere maggiormente disposti a risarcire un danno che, ragionevolmente, non potrà corrispondere al “quantum” economicamente valutato, se non altro in ragione del loro ravvedimento operoso.

Si aggiungono due considerazioni.

In primo luogo, qualsiasi riforma legislativa accelleratoria del processo contabile non sortirà alcun beneficio tangibile se non sarà supportata da una efficiente rete e organizzazione amministrativa in grado di farla funzionare. La fideistica e taumaturgica informatizzazione dei procedimenti amministrativi di segreteria rischia in tale ottica di non dare luogo a risultati significativi se non accompagnata da una adeguata formazione del personale, il quale, pur fornito della opportuna strumentazione, non è spesso in grado di utilizzarla al meglio (o non è in grado di utilizzarla tout court).

In secondo luogo, qualsiasi intervento legislativo nella materia che ci occupa dovrebbe rendere effettiva e maggiormente garantita la riscossione delle entrate conseguenti alle sentenze di condanna, sia adottate con processo ordinario, sia a seguito del procedimento semplificato evidenziato sopra per sommi capi. A tal fine, ad integrazione delle modalità per l’esecuzione delle sentenze di condanna della Corte dei Conti come disciplinate dal D.P.R. 260 del 24.6.1998, a fini di cautela del credito erariale potrebbe sottoporsi la procedura di esecuzione delle sentenze di condanna alla vigilanza del Procuratore Regionale competente che, al concretizzarsi di comportamenti dilatori e omissivi, anziché dar luogo ad un nuovo e ulteriore giudizio di responsabilità, con il pericolo del riperpetuarsi “ad libitum” della medesima condotta, potrebbe richiedere alla Sezione competente la nomina di un curatore che esegua la condanna nel termine congruo stabilito dalla Sezione stessa.

10. SUL POTERE SINDACATORIO DEL GIUDICE CONTABILE. 

Accanto agli elementi problematici del processo contabile come sopra evidenziati (che, sia chiaro, non esauriscono tutti il cahier de doléances), in ordine ai quali si pone la questione della compatibilità con i principi del giusto processo con particolare riguardo alla “ragionevole durata” e al contraddittorio, di seguito ne verranno considerati altri riferibili unitariamente, quali sfaccettature di un unico puzzle, al c.d. “potere sindacatorio”[36] .

Si premette che la attuale giurisprudenza della Corte dei Conti ha circoscritto, assai opportunamente, la latitudine e la profondità di un siffatto ambito sindacatorio[37], proprio della sola giurisdizione di responsabilità, che, stante il suo non incontroverso significato, ha indicato, di volta in volta, un asserito potere di extra o ultra petizione [38], un potere di iniziativa processuale reputato più ampio di quello proprio della giurisdizione di riferimento (quella civile ai sensi dell’art. 26 Reg. proc. 1038/1934), un potere pressoché illimitato in ordine alla acquisizione delle prove[39], un potere di determinazione del danno subìto dalla pubblica amministrazione attuato secondo equità, un potere di sindacare atti estranei alla propria giurisdizione.

La dottrina[40] giuscontabilistica ha ipotizzato, seppure in forma problematica, un possibile aspetto contraddittorio o conflittuale rispetto alla novellata legislazione costituzionale in alcune esplicitazioni del suddetto potere sindacatorio; in particolare ci si è soffermati, da un lato, sulla non vincolatività della richiesta di assoluzione formulata dal P.M., e, dall’altro, sul potere di chiamata in giudizio di soggetti diversi da quelli citati dal P.M.

Tali indirizzi giurisprudenziali potrebbero, infatti, contravvenire ai menzionati principi di terzietà e imparzialità del giudice coniugati al principio di contraddittorio tra le parti in posizione di parità.

Sul primo punto, la giurisprudenza[41] ha ripetutamente affermato che la richiesta assolutoria del P.M. in udienza non vincola il collegio giudicante atteso che, dalla natura dei poteri del P.M. medesimo conferiti a tutela dell’ordinamento giuridico e dal carattere sindacatorio proprio del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, deriva l’irrinunciabilità e l’irretrattabilità della azione di responsabilità demandata all’organo requirente; pertanto, la richiesta di assoluzione avanzata dalla parte pubblica si atteggia come qualsiasi altra istanza o eccezione formulata nel corso del giudizio dalle parti in causa. Si è altresì aggiunto che la richiesta di assoluzione del convenuto non rappresenta una non consentita rinuncia al giudizio, ma unicamente una manifestazione di volontà, non vincolante per il giudice investito della causa, libero di giudicare anche in difformità della predetta richiesta.

Sul potere di chiamata di altri soggetti diversi da quelli citati dal P.M. (problema coordinato con l’altro attinente al principio della esclusività del potere di azione proprio dell’organo requirente), l’orientamento consolidato e, da una analisi della giurisprudenza, maggioritario è nel senso che il giudice contabile possa in ogni caso ordinare, ex artt. 107 c.p.c. e 47 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, la chiamata in giudizio di soggetti ai quali ritenga comune la causa[42], mentre viene ritenuto inapplicabile al processo per responsabilità finanziarie l’art. 106 c.p.c.relativo alla chiamata in causa del terzo ad opera di colui che sia già stato convenuto, con rituale atto di citazione, dall’organo requirente.

Chi scrive non ritiene che gli orientamenti giurisprudenziali evidenziati siano incompatibili con i principi di terzietà, imparzialità e rispetto del contraddittorio statuiti dalla nuova norma costituzionale. Semmai, la giurisprudenza contabile dovrebbe affrontare con atteggiamento più aperto la questione della chiamata in giudizio da parte del convenuto ex art. 106 c.p.c, riconoscendone la ammissibilità nel processo per responsabilità finanziarie.

Di seguito se ne argomentano le ragioni.

10a) IN PARTICOLARE: SULLA NON VINCOLATIVITÀ’ PER IL GIUDICE CONTABILE DELLA RICHIESTA DI ASSOLUZIONE DEL P.M.

Quanto alla non vincolatività, per il giudice contabile, della richiesta di assoluzione da parte dei P.M., si reputa che essa vada giustificata alla luce del principio, di rango costituzionale, del libero convincimento del giudice - come desumibile, per giurisprudenza costituzionale, dall’art. 101, II comma della Costituzione[43] - che si manifesta rispetto a due attività strettamente connesse e reciprocamente condizionantisi: da un lato, la autonoma valutazione delle prove e dei mezzi di prova e, dall’altro, l’accertamento della verità processuale, di tal che può ben dirsi che esso si atteggi come una manifestazione ed una articolazione indefettibili ed immancabili degli altri requisiti di terzietà ed imparzialità richiamati dall’art. 111, III^ comma come novellato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2. Non possono sussistere gli uni senza l’altro.

Né può tralasciarsi il carattere pubblico e indisponibile dell’interesse dedotto in giudizio.

Le suesposte asserzione vanno argomentate come segue, con la premessa che la questione oggetto del presente paragrafo non può certo essere affrontata nello spazio circoscritto sul quale scorre, al momento, l’occhio del lettore, e premesso, altresì, che la finalità dell’ elaborato è quella di prospettare problemi e non quella di fornire soluzioni.

Tanto premesso, occorre prendere le mosse “alla lontana”.

Con le recenti novelle legislative, quali le leggi 19 e 20 del 1994, la legge n. 639 del 1996 e la legge 205 del 2000 (per quanto essa contenga con riguardo ai giudizi innanzi alla Corte dei Conti), che si sono aggiunte alla pregressa e specifica disciplina processuale, sembra essersi dato accesso, da parte del Legislatore, seppure in forma ancora incompiuta, ad una tipologia di processo contabile non rigidamente sussumibile nè ad un archetipo, di ispirazione individualistica, di matrice totalmente dispositiva (in cui tutto è rimesso alle parti private), nè all’archetipo statalista (di ispirazione inquisitoria). Questa sorta di “tertium genus” di processo (ancora non perfettamente elaborato ed anzi spurio) attribuisce al giudice sia la (ovvia) direzione del processo, sia ampi poteri di impulso processuale, che si concretizzano anche in funzioni di carattere suppletorio rispetto alla attività processuale delle parti, finalizzate all’esatto inquadramento dell’oggetto dedotto in giudizio, onde fornire alle parti una adeguata decisione[44], secondo un paradigma non dissimile da quello proprio del processo amministrativo, improntato, come è noto, al cosiddetto “modello acquisitivo”[45], non del tutto sconosciuto nemmeno al processo dispositivo per eccellenza, quale è quello civile e non ignoto nemmeno al processo penale.

 Si pensi, quanto al processo civile, oltre che ai casi di cui si è fatto cenno ante - nota 39 - all’art. 312 c.p.c., secondo il quale il pretore o il giudice di pace può disporre d’ufficio la prova testimoniale, disposizione che è stata poi ripetuta per il nuovo giudice unico.

Si pensi ancora, quanto ai poteri del giudice penale, all’art. 507 c.p.p., secondo il quale “terminata l’acquisizione delle prove, il giudice, se risulta assolutamente necessario, può disporre anche d’ufficio l’assunzione di nuovi mezzi di prova” e, con riferimento al rito abbreviato, alla nuova disposizione di cui all’art. 441 che attribuisce al giudice, laddove non ritenga di poter decidere allo stato degli atti, il potere di assumere, anche d’ufficio, gli elementi necessari ai fini della decisione e tra tali elementi, deve interpretarsi, debbono farsi rientrare i mezzi di prova.[46]

Il giudice, insomma, al fine di maturare il proprio libero convincimento non è tenuto a conformarsi esclusivamente alle prospettazioni ed alle richieste delle parti. In tale ottica, la stessa giurisprudenza della Cassazione[47], ad esempio, in materia di chiusura della istruttoria nel processo civile (art. 209 c.p.c.) ha riconosciuto ripetutamente che il giudice ha un potere indiscriminato di chiudere l’istruzione escludendo la assunzione di prove già ammesse anche quando queste tendano a contrastare il suo convincimento; che egli non è tenuto a disporre la assunzione di prove di parte se ha già maturato un convincimento contrario, anche presuntivo; che egli non è tenuto a respingere espressamente la richiesta di parte essendo sufficiente anche una motivazione implicita desumibile dal provvedimento di chiusura della istruzione.

Ritornando al processo contabile, in tale ottica si inquadrano sia i poteri già desumibili dagli artt. 14 e 15 del R.D. 1214/1934 sia i nuovi poteri concessi al giudice monocratico in materia di pensioni, poteri che vanno oltre la mera direzione del processo e che sono esercitabili anche in assenza di richiesta delle parti. Ci si riferisce, in particolare, all’art. 5, II^ comma, della più volte menzionata legge 205/2000, che estende al giudice unico delle pensioni la procedura propria del processo del lavoro e, in particolare, l’art. 421, II^ comma, del c.p.c. secondo cui il giudice “può disporre d’ufficio in qualsiasi momento l’ammissione di ogni mezzo di prova, anche fuori dei limiti stabiliti dal codice civile (art. 2697)”. Tale norma non appare in contrasto con la pregressa legislazione e, in particolare, con gli anzidetti artt. 14 e 15 del R.D. 1038/1933.

Come si nota, le disposizioni succitate evidenziano altrettante fattispecie in cui il giudice utilizza una strumentazione processuale con spiccate attitudini discrezionali, anche in assenza di una previa richiesta delle parti. Sarebbe incongruo ritenere che, in tal modo, egli non possa mai addivenire, nel proprio iter motivazionale, ad un convincimento che sia diverso, nell’ambito dell’oggetto dedotto in giudizio[48], da quello contenuto nelle rispettive domande delle parti, anche quando, come nel giudizio contabile di responsabilità, una di queste è pubblica.

Quanto sopra, infine, non appare contrario, per chi scrive, ai connotati fondamentali del processo giurisdizionale comuni ai paesi democratici che, come una autorevole dottrina ha insegnato[49], possono riassumersi nelle seguenti asserzioni:

1) il giudice non attiva alcun processo d’ufficio, ma provvede solo su domanda di parte;

2) le parti interessate confrontano dinanzi al giudice le proprie prospettive di ricostruzione e interpretazione dei fatti;

3) la decisione che risolve la controversia viene giustificata in ragione della sua conformità ai fatti provati e ad un sistema di norme che si assume precostituito all’intervento del giudice.

10b) IN PARTICOLARE: SUL POTERE DI CHIAMARE IN GIUDIZIO ALTRI SOGGETTI NON CONVENUTI DAL P.M.

Alla luce dei principi di cui sopra sembra potersi dare risposta parimenti positiva alla seconda questione posta e cioè se possa il giudice contabile, in presenza di soggetti già convenuti in giudizio dal p.m., chiamarne di altri. Connessa a tale questione è poi quella della configurabilità della chiamata in giudizio ex art. 106 c.p.c. da parte del convenuto. 

Si premette, in primo luogo, che la presente questione non può riguardare casi di litisconsorzio necessario, sostanziale e processuale, che impongono al giudice di statuire la conseguente integrazione del contraddittorio (art. 102 e 331 c.p.c.).

Diverso argomentare ha sviluppato la giurisprudenza in ordine alla ammissibilità della chiamata ad istanza di parte, ai sensi dell’art. 106 c.p.c., o “iussu iudicis” ai sensi del successivo art. 107. In ordine alla chiamata ad istanza di parte, se si eccettua una sentenza ormai risalente[50], è da tempo prevalente un indirizzo in base al quale nel processo contabile, stante la natura indisponibile dell’interesse dedotto nonché la obbligatorietà della azione pubblica di responsabilità, l’intervento in giudizio ex artt 106 e 107 c.p.c. non può essere ammesso se non nel caso in cui la chiamata del terzo assuma il contenuto della vocatio in ius con precisa e circostanziata formulazione di addebiti da parte del Procuratore Regionale[51].

Si è poi specificato che il fondamento processuale della chiamata in giudizio “iussu iudicis” non è ricollegabile al potere sindacatorio del giudice contabile, ma all’art. 107 del c.p.c.(che regola il potere del giudice di ordinare l’intervento del terzo al quale la causa è comune) nonché all’art. 47 del Reg. di procedura 1038/1933 (che ammette la possibilità di intervento in giudizio su ordine della Sezione), norme, queste ultime, che non configurerebbero una sovrapposizione del giudice al pubblico ministero, titolare del principio della esclusività della azione il quale - destinatario dell’ordine di estensione ad altri soggetti della chiamata in giudizio - aggiungerebbe al proprio ruolo di attore a tutela degli interessi dell’erario quello di “collaboratore di giustizia”[52], congeniale al suo carattere di organo di tutela imparziale dell’ordinamento giuridico. Dalla stessa natura dell’organo requirente si è fatto conseguire che la chiamata in giudizio fosse pedissequamente effettuata mediante rituale atto di citazione, con adeguata indicazione circa la causa petendi ed il petitum.

Tali soluzioni barocche non sembrano soddisfacenti alla luce dei nuovi principi costituzionali, con particolare riferimento alla parità processuale tra le parti (connessa al pieno dispiegarsi del libero convincimento del giudice terzo e imparziale).

In tale ottica, per quanto attiene, innanzitutto, alla estensibilità, nell’ambito del giudizio contabile, dell’art. 106 c.p.c., sembra che dottrina e giurisprudenza siano afflitte da una sorta di “trappola semantica”, che, attivandosi quasi come un riflesso condizionato, le induce a far discendere dalla norma di cui all’art. 43 del Reg. di procedura 1038/1933, secondo cui il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti è istituito dal Procuratore Generale, la (non consequenziale) affermazione che debba essere denegata qualsivoglia chiamata in giudizio da parte del convenuto. In realtà, come si è avuto modo di evidenziare, la natura pubblica della parte attrice nel giudizio contabile rileva sotto molteplici profili, quali quello dei mezzi e degli strumenti istruttori finalizzati alla citazione in giudizio dei convenuti o quello dei poteri procedimentali ai fini del sequestro conservativo, mentre, una volta instaurato il giudizio con rituale atto di citazione, le parti (pubblica e privata) si collocano in posizione di parità e ciascuna deve essere messa in condizione di dispiegare ed articolare pienamente la propria azione.

Meglio specificando e contrariamente a quanto viene reiteratamente e tralaticiamente riaffermato, il carattere officioso della funzione esercitata dall’organo requirente attiene, a processo instaurato, alla veste formale con la quale il p.m. si presenta innanzi al giudice, quale portatore di un interesse pubblico. Sul punto è sufficiente affermare che, all’interno del processo contabile instaurato, si bilanciano due interessi, uno di natura pubblica, di cui è esclusivo depositario il p.m., che trae fondamento dal principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost, un altro, di natura individuale ma tutelato anch’esso pienamente dall’art. 24 della Cost., ai sensi del quale il convenuto non può essere menomato nella sua azione finalizzata ad uscire assolto dal giudizio di responsabilità. Tale prospettazione sembra essere più rispondente ai nuovi principi di cui all’art. 111 Cost., evitandosi inutili circonvoluzioni processuali che, sia detto di passata, portano, nella pratica processuale, ad esiti spesso paradossali per cui al p.m. viene “ordinato” dalla Sezione di citare ritualmente in giudizio, con “precisa e circostanziata contestazione di addebiti”, soggetti sulla cui responsabilità egli si era espresso negativamente, nell’atto scritto se non in udienza, di tal che l’organo requirente, non potendosi contrapporre ad un ordine del giudice, se la cava con la formula anodina di citare in giudizio il soggetto non ritenuto responsabile non già “per sentirlo condannare” ma, più genericamente,  “per veder far giustizia”.

D’altra parte, lo stesso art. 47 del reg. di procedura al quale si richiama la giurisprudenza per denegare la estensibilità dell’art. 106 c.p.c., stabilisce che “l’intervento (del terzo) può essere ordinato su richiesta del p.g. o di una delle parti”, ove “ordinato” deve essere ragionevolmente inteso non già come espressione di poteri di ufficio della Sezione ma come “stabilito con ordinanza”. [53]

L’indirizzo qui contestato, altresì, non risponde ad un criterio di giustizia sostanziale anche nella parte in cui, disinteressandosi delle ragioni addotte dal convenuto che avevano indotto quest’ultimo a richiedere la chiamata ex art. 106, demanda alla fase esecutiva ogni eventuale e ulteriore contestazione, di tal che si accetta la possibilità che in quella sede (e non in quella sua propria, cioè innanzi alla Sezione competente della Corte dei Conti) possa ipoteticamente emergere che al verificarsi del danno erariale abbiano contribuito diverse, altre ed ulteriori condotte illecite non considerate nell’ambito della giurisdizione appropriata.  

Stante la chiara dizione dell’art. 47 Reg. proc.(ove si attribuisce alla Sezione il potere di ordinare l’intervento del terzo) e la assenza della figura del giudice istruttore, non si ritiene che possano estendersi al giudizio per responsabilità finanziarie le disposizioni contenute nell’art. 269 c.p.c., che configurano l’ipotesi di una chiamata del terzo senza previa delibazione giudiziale.

Poiché, per le suesposte considerazioni, si è ritenuta ammissibile la estensibilità, al giudizio contabile, dell’art. 106 c.p.c. non sussistono, a maggior ragione, elementi ostativi al pieno dispiegarsi della funzione giurisdizionale da parte di un giudice contabile terzo ed imparziale che ben può, sua sponte, estendere il contraddittorio ad altri soggetti ex art. 107 c.p.c.

11. ALCUNE PROVVISORIE CONCLUSIONI.

Il difficile inquadramento di molteplici istituti processuali del “vecchio” processo contabile di responsabilità all’interno del novellato articolo 111 della Costituzione impone un profondo intervento legislativo riformatore di un regolamento di procedura datato di quasi settanta anni, che altri si incaricheranno di proporre, di articolare e, si spera, di realizzare.

I limitati confini oggettivi del presente lavoro suggeriscono tuttavia alcune brevi considerazioni.

In primis, è ormai indifferibile una chiara distinzione ex lege, dentro il processo, tra una fase istruttoria ed una fase valutativa.

In tale ottica, appare opportuna la istituzione di un giudice della istruttoria innanzi al quale potrebbero instaurarsi tutti quei procedimenti dei quali si è discusso ante (vedi par. 7, 8 e 9), finalizzati allo snellimento, alla correntezza ed alla accelerazione del lavoro giudiziario.

In relazione, invece, ai giudizi ordinari di responsabilità, il giudice della istruttoria dovrebbe essere attributario di una serie di poteri di rito e di merito assai penetranti, quali esemplificativamente il controllo circa la valida costituzione del rapporto processuale e la rituale instaurazione del contraddittorio, la verifica della validità della citazione in giudizio dei convenuti e della sua notificazione, l’accertamento delle nullità degli atti introduttivi della causa e la eventuale sanatoria degli stessi ove possibile statuendo sulla loro rinnovazione, la risoluzione, in una parola, di tutte le questioni astrattamente idonee ad assorbire la trattazione della causa nel merito.

Ma oltre a tali poteri pregiudiziali alla introduzione del giudizio, il giudice della istruttoria dovrebbe approfondire i fatti allegati dalle parti, ammettere nuovi e ulteriori mezzi di prova, disporne altri d’ufficio, senza privilegiare, come è stato fatto fino ad ora, la prova documentale, al fine di demandare al collegio la effettiva decisione nel merito della causa.

I tempi processuali per la conclusione della attività istruttoria, in omaggio al principio della “ragionevole durata”, dovrebbero essere scanditi dalla legge, al pari di quanto avviene ora con riferimento alle tappe che portano alla emissione dell’atto di citazione, con esplicita disposizione che, al loro mancato rispetto, faccia seguire inequivocabili conseguenze decadenziali e preclusive alla riproposizione in dibattimento di eccezioni processuali e di merito non rilevabili d’ufficio. 

Si ritiene utile che a tale giudice sia, altresì, assegnato un controllo sulle archiviazioni che oggi, come è noto, vengono disposte ex officio dal Procuratore Regionale nella sua totale discrezionalità e senza alcun obbligo di comunicazione[54], ovviamente introducendo con legge percorsi processuali estremamente scarni e celeri e predisponendo in tempo utile una adeguata organizzazione degli uffici, pena una lievitazione ulteriore della immane mole cartacea che già attanaglia gli uffici di Procura.

  Il carattere marcatamente processuale (o se si vuole, procedimentale) del provvedimento di archiviazione, che disegna un percorso giudiziario esattamente opposto a quello della citazione, e la debolezza argomentativa di una sua configurazione come mero “atto interno” all’ufficio di Procura, inducono univocamente a ritenere più rispondente ai nuovi principi di cui all’art. 111 che l’ultima parola anche in rapporto a tale pronuncia (avente i connotati della giurisdizionalità) venga attribuita ad un giudice “terzo e imparziale”.

Con riferimento, poi, a quella che si è definita “fase valutativa” e che si dispiega pienamente in fase dibattimentale, dovrebbe operarsi un profondo rinnovamento culturale di tutto il “corpus” magistratuale, sia requirente che giudicante, che compattamente pone a base del proprio convincimento la prova documentale, tralasciando pressoché completamente tutti gli altri mezzi di prova pur presenti nel codice di procedura civile al quale, per “rinvio dinamico”, il regolamento di procedura 1038/1933 dovrebbe ispirarsi. Si tratta di porre fine, in una parola, a quella che, come è stato acutamente osservato, è la “estraneità al giudizio contabile del principio della formazione della prova in ambito processuale”[55], introducendo un tendenziale (ma non esclusivo) principio dispositivo nella valutazione delle prove.

Dal succitato rinnovamento culturale, come detto, non deve ritenersi escluso colui che esercita la funzione requirente. Il processo di responsabilità appare connotato, infatti, dal monopolio in capo al P.R. della funzione istruttoria e dal conseguente riversare in giudizio gli elementi probatori acquisiti, ritenuti, nella generalità dei casi, esaustivi. Accade, di routine, che il convenuto formuli (dopo le rituali eccezioni di giurisdizione, prescrizione e di merito, generalmente in via subordinata) richieste di ulteriori supplementi istruttori ai quali regolarmente il P.R. si oppone per le ragioni di ritenuta compiutezza istruttoria sopra enunciate e perché crede di rintracciarvi intenti finalizzati a “sviare” il giudice dall’esatto inquadramento del “thema decidendum”. Ma tale atteggiamento di chiusura pregiudiziale da un lato enfatizza in capo alla Sezione improprie funzioni istruttorie di tipo suppletorio, paludate dietro l’ambigua dizione del “potere sindacatorio”, dall’altro evita la instaurazione di un sano contraddittorio nella formazione delle prove al quale anche la parte pubblica dovrebbe essere interessata.

Infine, non suoni eccentrico in questo contesto, ove ci si è ripetutamente richiamati ad un auspicabile cambiamento di “habitus” mentale del giudice contabile, un richiamo alla concretezza nella disamina della fattispecie sottoposta alla sua attenzione. Accade non di rado, infatti, di assistere, nella lettura degli atti giudiziari, ad una sorta di libresca confusione tra normatività ed effettività del diritto; una lettura, in altre parole, della realtà sub specie iuris, che induce l’operatore a scambiare l’immagine legale dell’ordinamento con il suo funzionamento reale, nella illusione che il funzionamento della macchina amministrativa possa essere descritto e conosciuto illustrandone il dover essere giuridico. Le lenti attraverso le quali è letta la realtà finiscono così per precludere la efficace conoscenza non solo dei fatti in ordine ai quali si debba “ius dicere”, ma anche dello stesso diritto vigente, del quale impediscono di cogliere da un lato i profili di ineffettività delle norme di livello superiore, dall’altro i profili di invalidità delle norme di livello inferiore.

Ma questa, forse, è un’altra storia.